政府成本的經(jīng)濟學釋義

崔慧永

（吉林師范大學吉林省馬克思主義中國化研究中心，吉林四平 136000）

政府成本的經(jīng)濟學釋義

崔慧永

（吉林師范大學吉林省馬克思主義中國化研究中心，吉林四平 136000）

政府成本首先是一個政治問題，但同時也是一個經(jīng)濟問題。從經(jīng)濟學視角界定，政府成本是政府為實現(xiàn)公共利益而行使職能時所產(chǎn)生的社會物質(zhì)資源的耗費。理解經(jīng)濟學意義上的政府成本的關鍵是運用機會成本思想。

政府成本；經(jīng)濟學；機會成本

政府成本與政府績效問題已經(jīng)成為世界性主題之一。許多人從不同的角度對此問題進行研究，取得了一定的成果，但從經(jīng)濟學視角對政府成本與政府績效問題進行研究的較少。本文將試圖以經(jīng)濟學視角、用經(jīng)濟學中的成本理論解釋經(jīng)濟學意義上的政府成本含義。

一、政府成本亦是經(jīng)濟問題

（一）政府成本首先是政治問題

政治就是關于重要公共利益的決策和分配活動。政治行為和政治活動具有根本性、公共性、全局性和權(quán)威性的顯著特征［1］。公共利益的最終代表者是政府，政府是公共利益的決策和分配活動的實施者。政治在我國語境中的含義，就是國家的治理和政府的活動。政府是社會不斷進化發(fā)展的產(chǎn)物，并不是天經(jīng)地義就有的。人本性上是一種政治動物，具有社會屬性，人類生來就有合群的性情，所以能不期而共趨于這樣高級的（政治）組合。整體意義上的人即人類有人類的公共利益，而個體意義上的人即個人有個體的私人利益，二者之間有時是矛盾的。為了保證人類具有根本性質(zhì)的公共利益的實現(xiàn)，“于是每一個別成員的一切私人判決都被排除，社會成了仲裁人，用明確的法規(guī)來公正地和同等地對待一切當事人”［2］，社會（即仲裁人）的具體化就是政府。

政府代表著公共利益，在現(xiàn)代文明社會里，沒有政府是不可思議的。既然政府的存在性毋庸置疑，那么政府就要行使職能發(fā)揮作用。政府行使職能決不是抽象的活動，是實實在在的、非常具體的活動。與“沒有耕耘就沒有收獲、沒有投入就沒有產(chǎn)出”的道理一樣，政府為了實現(xiàn)公共利益的目標行使職能必須先要消耗一定的資源，這就是成本投入問題即政府成本。簡單地講，政府成本是因政府活動所產(chǎn)生的成本消耗，政府成本直接與政府自身密切相關?！耙驗椤饕钦螌W和行政學的研究對象”，……“從學科分類上看，有關政府的研究應歸在政治學科”［3］，因此，政府成本作為政府活動的一個方面，首先是一個政治問題。

（二）政府成本問題的經(jīng)濟性

經(jīng)濟學主要解決的兩大基本問題之一就是“效率”問題。經(jīng)濟學研究的邏輯起點是資源的稀缺性。社會資源是稀少、缺乏的，這是相對于人類的欲望而言的。一方面，人類欲望的最大特點就是無窮無盡。人類的無窮欲望產(chǎn)生了對資源的無限需求。另一方面，資源的數(shù)量是有限的，不足以滿足人類的欲望。相對于人類的無窮欲望而言，資源總是不足的，這種資源的不足性即為資源的稀缺性。假設資源的數(shù)量是無限的，能無限量地生產(chǎn)出各種物品，人類的欲望能夠完全地得到滿足，那么“在這個豐裕的伊甸園里，不存在經(jīng)濟品，即稀缺物品或供給有限的物品。所有的物品都是免費的，像沙漠中的沙和海岸邊的海水。價格和市場互不相關。的確，經(jīng)濟學不再是有用的學科。但任何社會都不可能達到有無限可能的烏托邦。物品是有限的，而需求卻無限?！保?］資源是稀缺的，用稀缺的資源來滿足人類的無窮欲望，其結(jié)果必定是不能夠充分滿足人類的欲望。因此人類面對無窮的欲望就要有所取舍，盡量“最有效地使用社會資源以滿足人類的愿望和需要”——這就是“效率”問題——經(jīng)濟學需要解決的問題。

政府是人類公共利益的代表者，在其行使職能時需要耗費社會資源，而政府占用的社會資源是稀缺的。一方面，只要人類社會存在，政府就要存在，政府為了維持自身的存在，需要不斷地消耗社會資源；同時，政府行使職能，更加需要不斷地消耗社會資源。這樣，政府對社會資源的需求是無限的。另一方面，政府所能占用的社會資源是有限的。政府屬于非生產(chǎn)性機構(gòu)，本身不會生產(chǎn)其自身所消耗的產(chǎn)品，因而就憑借其自身的政治權(quán)力，強制地、無償?shù)貐⑴c社會產(chǎn)品的分配，從社會成員——私人那里取得自身履行職能所需要的社會產(chǎn)品。私人生產(chǎn)的產(chǎn)品數(shù)量是有限的，政府的征稅行為常常會引起私人的強烈反對，政府與私人之間在占用社會資源上的矛盾，使政府只能從私人那里取得私人的小部分產(chǎn)品，這就更限制了政府行使職能所占用的社會資源的數(shù)量。所以，政府也面臨資源稀缺的問題。政府對社會資源需求的無限性與其能夠占用的社會資源的有限性二者之間產(chǎn)生了矛盾，這必然要求政府提高社會資源的使用效率，因此提高行政效率已經(jīng)成為當代的熱點問題之一。從這一角度來看，政府消耗的社會資源即政府成本具有經(jīng)濟屬性，政府成本也是一個經(jīng)濟問題。

二、政府成本的經(jīng)濟學界定

關于政府成本的內(nèi)涵，不同的人給予了不同的界定，主要有兩種情況：①筆者稱其為“大政府成本”與“小政府成本”說。有人從政府起源說的角度為政府成本界定，認為政府成本是社會中的人們?yōu)榫S持政府及其運作所付出的社會資源，包括精神資源（意識形態(tài)）和物質(zhì)資源（通過征稅、國債等形式）。與此相對應，僅從政府所耗費的社會物質(zhì)資源來定義政府成本即小政府成本。這些人研究的是小政府成本。②廣義與狹義的政府成本說。有人認為廣義的政府成本包括政府的各種費用和開支，以及由此引發(fā)的損失；也有人認為狹義政府成本僅指政府的各種費用和開支。就上述兩種情況的界定，多數(shù)人是在廣義的政府成本上做研究。盡管不同的人從不同的角度來研究政府成本，但是還沒有人真正從經(jīng)濟學的學科角度來給政府成本下定義。

成本是經(jīng)濟學中一個非常重要的概念，是以貨幣支出來衡量的從事某項經(jīng)濟活動所必須支付的代價。政府成本首先是一個政治問題，同時也是一個經(jīng)濟問題，政府在近代開始成為經(jīng)濟學的研究重點。從經(jīng)濟學的角度定義政府成本可以參考上述經(jīng)濟學中的成本概念。筆者認為，經(jīng)濟學視角的政府成本可以定義為“政府成本是政府為實現(xiàn)公共利益而行使職能時所產(chǎn)生的社會物質(zhì)資源的耗費?！睆慕?jīng)濟學的視角理解政府成本，應該注意以下幾方面的內(nèi)容：

（一）政府成本產(chǎn)生的主體——“政府人”，是具有“經(jīng)濟人”性質(zhì)的政府人

政府人是政治人的特殊類型，在廣義上是指所有履行國家職能的人員。政府人既是整體意義上的政府組織機構(gòu)，也是具體化的政府中的公務人員。在現(xiàn)代的任何國家里，離開了這支隊伍，政策就無法執(zhí)行，國家機器就無法運轉(zhuǎn)。政府人在為公共利益的決策與執(zhí)行過程中產(chǎn)生了政府成本?！拔鞣劫Y本主義國家把政府人看做如同經(jīng)濟人假設那樣具有在政治市場上追求自身利益最大化的本性，甚至根本不承認存在著公共利益，如公共選擇理論派主要代表布坎南所說：‘對公共利益這種說法我是不贊同的。既然獨立的個人有其自己的利益，那么，公共利益之說在我看來，就是無稽之談了?！保?］布坎南的話在一定程度上存在偏激，但卻一針見血地指出政府人的“經(jīng)濟人”性質(zhì)。這也印證了政府成本的經(jīng)濟性。

（二）政府成本涉及的范圍——社會物質(zhì)資源

“大政府成本”與“小政府成本”的差別在于是否包括社會公眾讓渡的精神資源?？剂可鐣姳仨氉尪傻木褓Y源，社會要存在、發(fā)展，必須由政府作為代表進行管理，社會公眾必須把自己的部分權(quán)力交給政府代為行使，雖然這部分權(quán)力相對于個人來講是“無價”的，這種無價，既可以理解為價值無窮大，無法用“數(shù)量”來具體衡量，也可以理解為是價值的抽象與升華，超越了價值的量的規(guī)定而不能用“數(shù)量”衡量。無法衡量的價值無窮大或不能衡量的抽象無價的精神資源在數(shù)量方面的精確處理的意義并不大，因而在政府成本的研究中不考慮這部分內(nèi)容，研究者都選擇了小政府成本即物質(zhì)資源的耗費的研究范圍。在廣義與狹義的政府成本定義中，狹義的政府成本僅指政府的各種費用和開支。“把政府成本的概念僅僅局限于政府最終消費支出或者財政支出問題上，是有失偏頗的。我們不能說政府的最終消費支出不是政府成本，但它是政府成本的一部分而不是政府成本的全部，也僅僅是政府成本的小部分而不是政府成本的大部分?！@種界定政府成本最大的缺陷是掩蓋了更大意義上的政府成本。”［6］“小政府成本”與廣義的政府成本研究范圍基本上是一致的，即研究政府對社會資源的耗費。經(jīng)濟學中的政府成本的合理外延就是社會物質(zhì)資源。

（三）政府成本的內(nèi)容——政府顯成本與政府隱成本之和

經(jīng)濟學中的成本有顯成本與隱成本之分。顯成本是廠商購買所需要投入物的實際支出。顯成本就是一般會計學上的成本，即賬面成本。隱成本是廠商在生產(chǎn)過程中或經(jīng)營活動中所使用的自己所擁有的投入物的價值。廠商所有的顯成本和隱成本之和構(gòu)成其總成本。這個總成本才是廠商生產(chǎn)的真實的總成本。

政府顯成本是政府的實際支出，是政府的賬面成本。這部分成本可以分為兩部分：不變成本與可變成本。政府不變成本是政府為維持自身存在所耗費的社會物質(zhì)資源，例如辦公場所的修建與維修、辦公設備的購買與更新、辦公人員的工資與福利等。政府可變成本是政府行使職能所耗費的社會物質(zhì)資源，例如政府進行公共決策所需的成本、執(zhí)行公共決策所需的成本等。有人認為“政府成本是政府及其行政過程中所發(fā)生的各種費用和開支，以及由其所引發(fā)的現(xiàn)今和未來一段時間的間接性負擔?！保?］定義中“政府及其行政過程中所發(fā)生的各種費用和開支”被認為是狹義的政府成本，加上“引發(fā)的現(xiàn)今和未來一段時間的間接性負擔”就是全面的政府成本了。如果從經(jīng)濟學角度來分析此定義，“引發(fā)的現(xiàn)今和未來一段時間的間接性負擔”實際已經(jīng)包含在定義前半句所提到的“各種費用和開支”中。因為這種間接性負擔，要么是對已經(jīng)做出的公共決策的執(zhí)行，是其成本的延續(xù)，是一種費用和開支需必須記在政府賬上；要么是已經(jīng)做出的公共決策產(chǎn)生了惡果，這需要政府重新決策并實施，這種資源的消耗也必須記在政府賬上。假如已經(jīng)做出的公共決策產(chǎn)生了惡果，給社會造成了巨大損失，這一損失是政府公共決策的績效問題，是社會成本，與政府自身成本無關；如果一定要說這一損失與政府成本有關，那么這一損失是通過上述的“政府重新決策并實施”形成的成本加以解決的，已經(jīng)記過一次賬了，再將其加進來就重復了。所以在定義中加入“引發(fā)的現(xiàn)今和未來一段時間的間接性負擔”看似能夠全面的反映政府成本，從經(jīng)濟學的角度來看實則是冗言。

真正容易被忽略的政府成本內(nèi)容是政府隱成本。政府隱成本是那些沒有記錄在賬本上、看不見的成本。政府強制地、無償?shù)貐⑴c社會產(chǎn)品的分配，從私人那里取得社會資源，如果通過正當渠道如稅收等形成自己的收入就是顯成本，通過非正當渠道如政府人受賄、政府人尋租等形成的收入就是隱成本。受賄、尋租是害怕見光的行為，具有隱蔽性，當然不能記在政府賬上，也沒有辦法記在政府賬上。政府隱成本落入了政府人的兜兒里，中飽私囊了。但設想沒有這部分隱成本，某個公共決策可能會被否決，有了它，這個公共決策可能就會得到通過并實施。政府人受賄的成本、尋租的成本，盡管有負面影響危害極大，但“這種現(xiàn)象幾乎是難以絕跡的，……試圖設計清一色無尋租行為的政府是不可能的?！保?］政府隱成本也是政府成本的組成部分。

三、政府機會成本

（一）機會成本的本質(zhì)與存在條件

“機會成本”是經(jīng)濟學中一個非常重要的概念。美國著名經(jīng)濟學家薩繆爾森和諾德豪斯認為：“做決定具有機會成本，因為在一個稀缺的世界中選擇一個東西意味著放棄其他一些東西。機會成本是被錯過的商品和服務的價格?！痹趪鴥?nèi)，以高鴻業(yè)主編的《西方經(jīng)濟學（微觀部分）》第五版中定義為代表，“生產(chǎn)一單位的某種商品的機會成本是指生產(chǎn)者所放棄的使用相同的生產(chǎn)要素在其他生產(chǎn)用途中所能得到的最高收入?！?/p>

1．機會成本的本質(zhì)。

機會成本的概念體現(xiàn)了辯證的思想。首先，機會成本是用“收入”來定義的，這一概念語句的主干是“機會成本是最高收入”，看上去非常矛盾。經(jīng)濟學中的生產(chǎn)要素即資源是稀缺的，同時任何一種資源都具有多種生產(chǎn)用途，用稀缺資源進行生產(chǎn)就必然面臨“選擇”問題，即資源將用于哪一種用途的生產(chǎn)而其他生產(chǎn)用途必須放棄。機會成本是一種主觀的損失，并且這種損失是估算出來的，這與一般意義上作為實實在在耗費的成本的本質(zhì)完全不同，因此，機會成本不是成本。本質(zhì)上講，機會成本“并不是實際發(fā)生的各種費用，它是一種無形的代價，主觀的損失”，“雖然很抽象卻很重要，是一個有用的分析工具”［9］，是經(jīng)濟學分析中的重要思想。機會成本的通俗解釋是“選擇意味著放棄”、“得到意味著付出”。資源選擇了這一特定的生產(chǎn)用途，同時就放棄了其他生產(chǎn)用途，得到了這種生產(chǎn)用途帶來的收益，同時也就放棄了其他生產(chǎn)用途帶來的收益。西方經(jīng)濟學有一句名言：“世上沒有免費的午餐”，就是說干任何事情都要支付代價，都存在機會成本，經(jīng)濟學的最基本的含義就是要把這個代價降至最低。

2．機會成本的存在條件。

機會成本的存在條件是比較與選擇。假設資源無限多，資源的每一種生產(chǎn)用途都可以實現(xiàn)，沒有被放棄的生產(chǎn)用途，沒有機會成本；假設資源只有一種生產(chǎn)用途，沒有其他可供選擇的機會，也沒有機會成本。沒有比較就沒有鑒別，沒有鑒別就不能做出正確選擇。稀缺資源在進入生產(chǎn)過程之前，要在各種生產(chǎn)用途可能帶來的收益之間進行比較，選擇可能帶來最大收入的那種生產(chǎn)用途。機會成本考察的被放棄的生產(chǎn)用途可能帶來的收入，是為了與被選擇的生產(chǎn)用途所帶來的收益進行比較以證明被選擇的生產(chǎn)用途的合理性與正確性而存在的。比較與選擇活動結(jié)束時，被選擇的生產(chǎn)用途開始生產(chǎn)，被放棄的生產(chǎn)用途因不會帶來任何收益而失去存在的意義，同時機會成本也隨之消失。所以在比較與選擇活動結(jié)束時機會成本就不存在了。

（二）政府成本與機會成本思想

從經(jīng)濟學視角分析政府成本問題，一定要運用機會成本思想。機會成本思想的運用至少應該體現(xiàn)在兩個方面。第一，政府公共決策時需要運用機會成本思想。政府公共決策所需的耗費以及執(zhí)行公共決策的耗費是政府顯成本。政府的職責是利用其占有的社會物質(zhì)資源實現(xiàn)公共利益，社會物質(zhì)資源是稀缺的，而公共利益卻是無限大的，政府在各種公共利益中選擇最需要實現(xiàn)的公共利益，以使有限的社會物質(zhì)資源能夠帶來公共利益的最大滿足。政府面臨公共利益的選擇，自然要用機會成本思想分析。現(xiàn)實中，一方面，更多的政府人不懂得經(jīng)濟學，更沒有機會成本的思想；另一方面，政府人從自身私利出發(fā)，不顧公共利益，從而不使用機會成本思想決策，因此政府的公共決策中許多都怨聲載道，不得民心。只有通過機會成本分析做出的公共決策才有可能是科學、合理、正確的決策，好鋼真地用在刀刃上。第二，在核算真正意義的政府成本時需要運用機會成本思想。政府成本還包括政府隱成本，如前文所述的政府人受賄及尋租等活動所得。政府顯成本來自于私人，政府隱成本也來自于私人，二者之和才是私人為政府運行而實際支付的社會資源量，反映了政府對社會資源的實際占用，是政府的真實成本。只有從機會成本的角度分析，隱成本才能進入了研究的視域，因為隱成本如果不是中飽私囊而是用于公共利益的服務中，就會有更多的公共需要得以滿足。雖然隱成本沒有用于公共利益的服務中，但其本身是對私人資源的占用，是政府產(chǎn)生的成本。

機會成本的本質(zhì)不是成本，是一種分析問題、做出選擇的思想方法。不懂得機會成本思想的人很容易錯誤地使用機會成本這一概念。例一：有人按照性質(zhì)來劃分，將政府成本分為固定成本、可變成本和機會成本（指政府決策時、舍棄另外一種決策能帶來最大收益的量）。恰恰是不懂得機會成本的性質(zhì)，才會將機會成本與固定成本和可變成本并列在一起。這是一種初級的錯誤。例二：見下表［10］。

某地區(qū)1992—1997年10個項目的機會成本損失表2-2單位：萬元

上表的錯誤有：（1）該表標題的命名“XXX機會成本損失”。機會成本不是成本，談不上損失，只能用選擇方案的對與錯、合理與不合理來表述。（2）機會成本的性質(zhì)。該表沒有分清投資損失的性質(zhì)和機會成本的性質(zhì)。投資損失是真實的損失，是真正的成本；機會成本是主觀的、估算出來的損失，并不是實際存在的損失。將性質(zhì)不同的投資損失與機會成本放在一起比較是沒有任何意義的。（3）機會成本的計算。機會成本是比較中產(chǎn)生的，沒有比較就沒有機會成本。如果每一個項目都有一份所需的資源的話，表中只有“盤紙廠”、“商業(yè)大廈”、“淀粉公司”3個項目有備選方案，那么只有這3項有機會成本，其他7項沒有；如果只有一份資源對應于這10可選的項目的話，機會成本只有一個，是其中被放棄的可能帶來最大收入的那一項。表中的機會成本數(shù)據(jù)不符合任何一種情況。該表所犯的錯誤是不理解機會成本的含義造成的。

從機會成本的角度考慮問題，要求政府將其掌握的有限的社會物質(zhì)資源用在能夠取得最佳績效的公共決策上，做到物盡其用、人盡其才，否則，在觀念上損失的潛在收益會超過所取得的現(xiàn)實收益，資源配置不合理，這就是資源的浪費與效率的損失。●

［1］俞可平.政治與政治學［M］.北京：社會科學文獻出版社，2003.

［2］［7］［8］［10］周鎮(zhèn)宏，何翔舟.政府成本論［M］.北京：人民出版社, 2001.

［3］楊龍，王騷.政府經(jīng)濟學［M］.天津：天津大學出版社，2004.

［4］保羅·A·薩繆爾森，威廉·D·諾德豪斯．經(jīng)濟學［M］．北京：華夏出版社，1999．

［5］陳義平.政治人：模鑄與發(fā)展［M］.合肥：安徽大學出版社，2002.

［6］何翔舟.關于政府成本理論與政府成本研究中的問題［J］.浙江工商大學學報，2011，（4）：72-79.

［9］許純禎．西方經(jīng)濟學教程［M］．長春：吉林大學出版社，1996.157-159．

Definition of Government Cost in the Sense of Economics

CUI Hui-yong
（Research Center of Sinicization of Marxism，Jilin Normal University，Siping 136000，China）

s:Government cost is an economic issue as well as a political one.Defined from the perspective of economics,government cost is the consumption of social and material resources when the government functions to realize public interest.The key to understanding government cost in the economic sense is applying the idea of opportunity cost.

government cost；economics；opportunity cost

D63.1

A

1009-6566（2014）05-0007-05

吉林省教育廳“十一五”社會科學研究項目，編號：吉教科文合字［2010］第425號。

2014-09-03

崔慧永（1977—），男，吉林吉林人，吉林師范大學吉林省馬克思主義中國化研究中心成員，區(qū)域經(jīng)濟所成員，政法學院講師，研究方向為西方經(jīng)濟理論與行政管理。