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    從實(shí)踐的角度看信訪法律制度完善與發(fā)展

    2014-02-03 17:24:11陳矯健
    浙江國土資源 2014年7期
    關(guān)鍵詞:處理意見依法行政信訪工作

    陳矯健

    從實(shí)踐的角度看信訪法律制度完善與發(fā)展

    陳矯健

    筆者根據(jù)多年信訪工作實(shí)踐,從信訪法律制度、認(rèn)識和執(zhí)行等三個(gè)方面分析存在的問題,并提出解決方案;同時(shí)在現(xiàn)行的法律框架下,提出完善法律制度的幾點(diǎn)建議,供大家參考。

    一、當(dāng)前國土資源信訪工作存在的問題及分析

    (一)制度層面

    1.信訪的功能定位沒有理清。一是信訪在整個(gè)行政法律體系中的功能沒有理清。究竟是通過信訪直接解決問題,還是將信訪作為政府與人民群眾信息交流、反饋的平臺非常模糊。如果是通過信訪直接去解決問題,特別是解決依法行政過程中出現(xiàn)的具體行政行為違法或行為不當(dāng)(包括歷史上所有具體行政行為)等問題,首先行政機(jī)關(guān)要確保歷史上所有的具體行政行為合法,否則具體行政行為將時(shí)刻處于不穩(wěn)定的信訪之中;并且信訪“量大面廣”,必需要有龐大的信訪機(jī)構(gòu)、人員來支撐其正常的運(yùn)轉(zhuǎn),上述兩點(diǎn)都是不現(xiàn)實(shí)的。二是信訪與行政救濟(jì)法律制度的關(guān)系沒有理清。雖然《信訪條例》明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)依法通過行政訴訟、復(fù)議、仲裁等法定途徑解決的,信訪不予受理;但面對在法律上沒有利害關(guān)系的反映具體行政行為違法(假設(shè)確實(shí)存在違法)的信訪事項(xiàng)時(shí),就會面臨是否要糾正該違法具體行政行為的尷尬。如果認(rèn)為信訪是作為行政救濟(jì)制度補(bǔ)充的,就要受理并且要糾正該違法的具體行政行為,反之則不受理。由于信訪法律制度對該問題沒有明確界定,信訪工作中有的受理,有的不受理,法律執(zhí)行很不統(tǒng)一。筆者認(rèn)為:行政救濟(jì)法律制度不完善應(yīng)當(dāng)通過其自身的發(fā)展和完善來解決,而不應(yīng)“另起爐灶”,以補(bǔ)充或替代的形式解決,這樣不但解決不了問題,反而會產(chǎn)生新的問題。如果將信訪作為行政救濟(jì)的一種方式,因信訪不受主體、申請期限、利害關(guān)系、法律程序等條件的限制,并且費(fèi)用低等特點(diǎn),必將完全取代行政救濟(jì)法律制度而成為“準(zhǔn)司法行為”,這也是當(dāng)前信“訪”不信“法”的根源所在。三是信訪與依法行政的關(guān)系沒有理順。當(dāng)前的很多信訪問題,都是依法行政出現(xiàn)了問題,信訪工作應(yīng)當(dāng)不斷促進(jìn)政府依法行政,而不應(yīng)破壞現(xiàn)有的法律制度。所以,從立法的角度上看,信訪法律制度的設(shè)置不應(yīng),也不可能破壞現(xiàn)有的法律體系,將信訪行為涉足具體行政事務(wù)而成為具體行政行為,信訪還是應(yīng)當(dāng)回歸到作為信息交流和反饋的平臺。但政府可以通過對信訪信息的收集、分析、整理,從中獲取很多有利于改進(jìn)工作、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政等有價(jià)值的信息,這也是信訪工作最具價(jià)值的地方,但目前的信訪工作不但沒有發(fā)揮信訪應(yīng)有的作用,反而將信訪游離于現(xiàn)有的法律制度之外去解決問題,從而造成了新的依法行政問題。綜上所述,在法律制度的設(shè)計(jì)上,信訪僅作為政府與人民群眾信息交流和反饋的平臺,而不能通過信訪直接解決信訪所反映的問題。

    2.信訪定義模糊?!缎旁L條例》第二條規(guī)定:“本條例所稱信訪,是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式,向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況,提出建議、意見或者投訴請求,依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動?!钡摶顒又傅氖鞘裁礃拥幕顒?,《信訪條例》規(guī)定不清,只是在制度上籠統(tǒng)地規(guī)定涉及行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為可以信訪,但問題是行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為絕大多數(shù)是具體行政行為,如何處理這類信訪,法律制度模糊不清。最高人民法院關(guān)于不服信訪工作機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪條例》處理信訪事項(xiàng)的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的復(fù)函已經(jīng)明確:“信訪對信訪人不具有強(qiáng)制力,對信訪人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響?!本C上所述,筆者認(rèn)為:信訪相當(dāng)于一個(gè)程序性行為,就像是醫(yī)院里的分診臺,雖然不治病,但可以幫助病人正確選擇醫(yī)生看病。所以,在法律制度上應(yīng)當(dāng)明確信訪工作不涉足具體信訪事項(xiàng),對于投訴請求類的信訪,應(yīng)當(dāng)幫助信訪人選擇正確的法定途徑依法維護(hù)其合法權(quán)益;對于反映情況,提出建議、意見類的信訪,應(yīng)當(dāng)認(rèn)真調(diào)查研究,對合法、合理有利于改進(jìn)工作的建設(shè)性意見和建議應(yīng)當(dāng)予以采納,并告知信訪人,對不采納的也應(yīng)當(dāng)向信訪人反饋不采納的理由,信訪起到“溝通的橋梁”作用。

    3.相關(guān)法律制度先天不足。一是自己督促自己執(zhí)行。《信訪條例》第三十二條第二款規(guī)定:“有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依照前款第一項(xiàng)規(guī)定作出支持信訪請求意見的,應(yīng)當(dāng)督促有關(guān)機(jī)關(guān)或者單位執(zhí)行?!睂俚毓芾硎切旁L工作的基本原則,一般而言有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)就是信訪作出處理意見的機(jī)關(guān),所以上述規(guī)定就成了自己督促自己執(zhí)行。二是復(fù)查復(fù)核不受理的問題?!墩憬⌒旁L事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核辦法》在第二章申請與受理章節(jié)中第十五條規(guī)定:“經(jīng)審查,復(fù)查、復(fù)核申請有下列情形之一的,復(fù)查、復(fù)核機(jī)關(guān)不予受理,并按照第二十八條規(guī)定作出不予受理的復(fù)查、復(fù)核決定:(一)不符合本辦法第十條規(guī)定的……”信訪事項(xiàng)處理意見作出后,申請人在規(guī)定時(shí)限申請復(fù)查、復(fù)核的應(yīng)當(dāng)先受理,經(jīng)審查后認(rèn)為信訪處理意見存在行為不當(dāng)(不應(yīng)受理而受理)的,應(yīng)當(dāng)作出撤銷信訪事項(xiàng)處理意見,而不應(yīng)當(dāng)在受理程序上直接作出不予受理的決定。三是信訪復(fù)查面臨的尷尬?!墩憬⌒旁L事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核辦法》第二十七條第一款第二項(xiàng)規(guī)定:“原信訪事項(xiàng)處理或者復(fù)查決定認(rèn)定主要事實(shí)不清、證據(jù)不足、適用依據(jù)錯誤、違反法定程序、超越或者濫用職權(quán)、明顯不當(dāng)?shù)模枰宰兏蛘叱蜂N。予以撤銷的,應(yīng)當(dāng)責(zé)令被申請人限期重新作出處理、復(fù)查決定?!睆脑摋l款中可以看出,信訪處理意見是信訪行為的作出,信訪復(fù)核意見是針對復(fù)查意見正確與否的判斷,而不是針對信訪處理意見的審查和判斷,否則就不會有“責(zé)令被申請人限期重新作出復(fù)查決定”。所以,根據(jù)該條款信訪復(fù)查意見就不知道是對信訪處理意見的判斷,還是對信訪處理意見的繼續(xù)調(diào)查處理。如果信訪復(fù)查是對信訪處理意見的判斷,復(fù)查作出維持信訪處理意見,仍然還是當(dāng)初的信訪處理意見,那么復(fù)核就應(yīng)當(dāng)針對當(dāng)初的信訪處理意見進(jìn)行審查和判斷,而不是針對復(fù)查意見進(jìn)行審查,除非信訪復(fù)查改變了當(dāng)初的信訪處理意見。反之,如果信訪復(fù)查是對信訪處理意見的繼續(xù)調(diào)查和處理,那么信訪復(fù)核也可以在復(fù)查意見的基礎(chǔ)上繼續(xù)進(jìn)行調(diào)查和處理,成為最終的信訪處理意見。這樣一來信訪復(fù)查、復(fù)核就是針對信訪事項(xiàng)的繼續(xù)調(diào)查和處理,所以也就不存在對信訪處理意見的判斷,作出維持或撤銷的復(fù)查復(fù)核意見。

    (二)認(rèn)識層面

    1.“人治”思想嚴(yán)重。一是信訪問題一定要解決?!靶旁L要履職到位,信訪問題一定要解決,要做到案結(jié)事了”這是我們還經(jīng)常聽到一句話,出發(fā)點(diǎn)很好,聽起來也似乎完美,但卻經(jīng)不起法律的推敲。信訪要履職到位,履行的是哪一個(gè)職責(zé),是信訪辦理的職責(zé),還是信訪事項(xiàng)涉及的職責(zé)。如果指信訪辦理的職責(zé),那么依法作出信訪處理決定就是履職到位;如果是指信訪事項(xiàng)所涉及的職責(zé),那么履職到位就很難了,特別是對信訪事項(xiàng)所涉及的已成就的行為(既成的事實(shí)),如履職沒有到位的是無法實(shí)現(xiàn)的,但不管怎樣,領(lǐng)導(dǎo)的批示(事情一定要解決)還是很管用的,各級政府也是想方設(shè)法去解決,信訪成了法律之外的一種特殊救濟(jì)渠道。二是通過信訪反映的問題得到解決后,就認(rèn)為是信訪解決了該問題。如通過信訪檢舉土地違法行為,該違法行為被行政機(jī)關(guān)依法查處(作出行政處罰)后,就認(rèn)為是信訪解決了該問題,其實(shí)解決問題的并非是信訪行為,而是行政機(jī)關(guān)的查處行為,但還是有很多人認(rèn)為是信訪解決了該問題,所以準(zhǔn)確地說應(yīng)該是信訪問題要依法解決,而不是信訪問題一定要解決。三是“有理”論。也就是認(rèn)為信訪事項(xiàng)有理的就可以信訪,無理的就不可以信訪。首先,“有理、無理”是基于個(gè)人的價(jià)值判斷,因人的認(rèn)識不同偏差很大。其次,要對信訪事項(xiàng)先作出“有理、無理”判斷,怎么判斷?由誰判斷?筆者認(rèn)為:“人治”思想已根深蒂固,要想改變非常困難,從“人治”走向“法治”是社會發(fā)展進(jìn)步的必然選擇,也是我們所有執(zhí)法者共同努力的方向。

    2.把“非訪”看作信訪的全部。經(jīng)常聽到領(lǐng)導(dǎo)常講的一句話:“信訪總量仍在高位上運(yùn)行,我們要努力把信訪的總量降下來?!笨此埔痪淦匠T?,其背后就是把“非訪”當(dāng)作信訪的全部。從法律上看“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系”這是信訪的立法目的之一,努力將信訪的總量降下又怎么能夠?qū)崿F(xiàn)保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系??v觀信訪的歷史演變,雖然在不同時(shí)代信訪有其不同的表現(xiàn)形式和內(nèi)容,但是我們國家堅(jiān)持走群眾路線這一宗旨不但沒有改變,反而在加強(qiáng),而信訪工作就是堅(jiān)持這一宗旨的具體體現(xiàn),同時(shí)也是各級政府了解民情的重要途徑之一。信訪的總量增加了,與群眾聯(lián)系密切了原本是件好事,怎么可以用信訪數(shù)量的多少來衡量信訪工作的優(yōu)劣。另外,對行政機(jī)關(guān)而言信訪人檢舉他人從事違法行為、向行政機(jī)關(guān)提出改進(jìn)工作的意見和建議等在很多方面都起到了積極作用,怎么可以因個(gè)別“非訪”事件而全盤否定信訪積極作用的一面。

    3.“維穩(wěn)”大于一切?!熬S穩(wěn)”大于一切的思想在信訪工作中普遍存在,這是政府在處理特殊信訪問題上作無原則妥協(xié)的根源所在。特別在“兩會”等重要的時(shí)間點(diǎn)或重要場合上,只要信訪人抓住政府違法或不當(dāng)?shù)男袨?,甚至是無理取鬧,這時(shí)的政府也習(xí)慣作無原則的妥協(xié),甚至將“維穩(wěn)”上升為政治的高度,對信訪人違反社會治安管理的行為,不但沒有依法追究其法律責(zé)任,反而是“大鬧獲大利,小鬧獲小利”,而嘗到甜頭的信訪人,很多成為了信訪專業(yè)戶,逢會必到,周而復(fù)始,規(guī)模在不斷擴(kuò)大,維穩(wěn)的壓力也變得越來越大。要知道作無原則的妥協(xié),就意味著政府的亂作為,這是依法行政和法治政府建設(shè)所不允許的,但卻是事實(shí)。

    (三)執(zhí)行層面

    1.有法不依,《信訪條例》的相關(guān)規(guī)定沒有執(zhí)行。一是有法不依,信訪處理沒有結(jié)論?!缎旁L條例》第三十二條規(guī)定:“對信訪事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查核實(shí),應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及其他有關(guān)規(guī)定,分別作出以下處理,并書面答復(fù)信訪人:(一)請求事實(shí)清楚,符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關(guān)規(guī)定的,予以支持;(二)請求事由合理但缺乏法律依據(jù)的,應(yīng)當(dāng)對信訪人做好解釋工作;(三)請求缺乏事實(shí)根據(jù)或者不符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關(guān)規(guī)定的,不予支持?!钡摲l基本上沒有被執(zhí)行,當(dāng)前作出的信訪處理意見根本沒有引用該法律條款,作出的信訪處理意見也沒有依法明確是支持、解釋還是不予支持的結(jié)論,總是習(xí)慣于之前的做法,依法行政的意識非常淡薄。另外,執(zhí)行《信訪條例》第三十五條的規(guī)定,依法作出復(fù)查、復(fù)核意見,個(gè)別地方以內(nèi)部函的形式代替信訪復(fù)查復(fù)核決定等。二是有法難依,沒有書面答復(fù)?!缎旁L條例》第三十二條規(guī)定信訪處理意見要書面答復(fù)信訪人,但實(shí)際信訪工作中有的就沒有書面答復(fù)。如通過“12336”電話舉報(bào)國土資源違法行為的就沒有書面答復(fù)信訪人,但是通過書信或走訪形式的同樣是舉報(bào)國土資源違法行為的一般有書面答復(fù),法律執(zhí)行不統(tǒng)一,因電話舉報(bào)量大,一些地方甚至將電話舉報(bào)不納入信訪范圍;當(dāng)然《信訪條例》規(guī)定的全部信訪事項(xiàng)都要書面答復(fù)信訪人有無必要值得思考和研究,隨著網(wǎng)絡(luò)和自動化辦理的發(fā)展,通過網(wǎng)上信訪必將成為發(fā)展趨勢,所以,當(dāng)前應(yīng)當(dāng)在法律制度的設(shè)計(jì)上要為將來的網(wǎng)上信訪留有空間。三是有法亂依,同一行為有不同的處理方式。信訪就像是個(gè)“萬花筒”,什么事項(xiàng)都有,法律不可能一一羅列,但法律執(zhí)行的統(tǒng)一性是必須的?!缎旁L條例》第二十一條規(guī)定:“對已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的,不予受理”,但面對檢舉土地違法征收、征收補(bǔ)償款沒有給付等已成就的具體行政行為時(shí),信訪仍然受理并作出信訪處理意見,沒有依法將其引導(dǎo)到行政救濟(jì)的法定途徑上來,這樣的受理是無法用法律或理論去解釋的。筆者認(rèn)為,對訴求類信訪事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)分類處理,如信訪事項(xiàng)涉及尚未成就的具體行政行為時(shí)可以受理,作出信訪處理意見問題不大;但對已成就的具體行政行為應(yīng)當(dāng)不受理,并告知信訪人依法通過法定的行政救濟(jì)途徑解決,只有這樣才能實(shí)現(xiàn)信訪法律制度和行政救濟(jì)制度的有效統(tǒng)一。

    2.信訪答復(fù)、復(fù)查、復(fù)核的關(guān)系沒有理順。當(dāng)然,該問題有來自上述《浙江省信訪事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核辦法》的原因(不再贅述),但執(zhí)行該法律條款時(shí),復(fù)核機(jī)關(guān)卻忽視了該條款執(zhí)行的社會效果。復(fù)核機(jī)關(guān)一般是因事實(shí)不清為由作出撤銷復(fù)查意見,并責(zé)令復(fù)查機(jī)關(guān)重新作出復(fù)查意見,但問題是復(fù)查機(jī)關(guān)的復(fù)查意見是維持原來的信訪處理意見,復(fù)查意見被信訪復(fù)核撤銷,原事實(shí)不清的信訪處理意見仍然存在,責(zé)令復(fù)查機(jī)關(guān)重新作出的復(fù)查意見,復(fù)查機(jī)關(guān)也只能是撤銷原來的信訪處理意見,并責(zé)令原信訪處理機(jī)關(guān)重新調(diào)查處理。這樣一來,復(fù)查機(jī)關(guān)對同一事項(xiàng)先后作出(維持和撤銷)兩次完全不同的結(jié)論,不僅效率低下,而且嚴(yán)重影響行政機(jī)關(guān)的公信力,社會效果很差。但如果復(fù)核機(jī)關(guān)認(rèn)識到這一點(diǎn),在作出撤銷復(fù)查意見的同時(shí)撤銷信訪處理意見,并責(zé)令原信訪處理機(jī)關(guān)重新調(diào)查處理,就可以解決上述問題。

    3.信訪處理行為不規(guī)范。一是“入口關(guān)”沒把好。是當(dāng)前信訪工作的一個(gè)普遍性問題,將不應(yīng)當(dāng)受理的信訪事項(xiàng)(或信訪事項(xiàng)尚不清楚的)予以受理,特別是基層信訪處理機(jī)關(guān),以為上級轉(zhuǎn)下來的信訪事項(xiàng)就要受理。二是兩條“底線”沒守住。第一,對信訪事項(xiàng)所涉及的具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。如信訪反映政府違法征收土地、征地補(bǔ)償沒有到位等事項(xiàng),還是習(xí)慣性受理,并將整個(gè)土地征收行為的審批過程、法定程序以及土地補(bǔ)償款支付情況,甚至將政府內(nèi)部會議紀(jì)要等內(nèi)容全部答復(fù)給信訪人,最后的結(jié)論往往是該征收行為合法,補(bǔ)償款已到位,這樣用信訪行為來證明具體行政行為合法性的做法問題很大。首先,同為已成就的具體行政行為,為何信訪反映土地征收行為的受理并作出答復(fù),而反映其它具體行政行為違法的,信訪不受理,并告知其應(yīng)當(dāng)依法通過法定途徑(訴訟、復(fù)議等方式)解決;其次,如果土地征收行為的審批過程(法定程序)出現(xiàn)問題(行為不當(dāng)或違法),信訪將如何處理,是否要糾正該土地征收行為,以及糾正的法律依據(jù)等等問題無法解決。第二,對法律事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定。如信訪舉報(bào)土地違法行為的,行政處罰還沒有對違法事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定,在信訪處理意見中就直接認(rèn)定該土地違法行為。工作不認(rèn)真,沒有對信訪事項(xiàng)進(jìn)行逐一核實(shí),和法律水平、業(yè)務(wù)能力低下造成上述兩個(gè)問題可以肯定,但問題是上級機(jī)關(guān)的復(fù)核處理意見,不但沒有指出下級行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)行為,反而對法律事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定,或是對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查(一定要證明具體行政行為是合法的),結(jié)果不但沒有解決問題,反而制造了新的麻煩,使信訪工作處于十分被動的局面。如近期被省廳撤銷的幾起因土地征收補(bǔ)償沒有到位的信訪復(fù)查件,由于老的土地法是由用地單位支付補(bǔ)償款的,行政機(jī)關(guān)沒有收集相關(guān)的補(bǔ)償證據(jù)十分普遍,然而,這樣的證據(jù)不會因信訪復(fù)核撤銷就能找回來的,問題是找不回來怎么辦,歷史上的類似問題還很多,真的找不回來是否還要再次給予補(bǔ)償。從法理上看,土地征收補(bǔ)償不到位屬于政府行政給付義務(wù)沒有履行,當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)依法通過法定途徑解決,但問題是信訪復(fù)核對具體行政行為的法律事實(shí)進(jìn)行了認(rèn)定(認(rèn)為補(bǔ)償情況調(diào)查不清),這樣的認(rèn)定相當(dāng)于法院對具體行政行為的法律事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定一樣,直接影響具體行政行為的合法性問題,很多律師就是利用這一點(diǎn),通過信訪取證,通過信訪維權(quán),更糟糕的是信訪人拿著復(fù)核意見要求政府補(bǔ)償?shù)轿辉趺崔k。

    二、完善信訪法律制度的幾點(diǎn)建議

    (一)完善立法目的,突出信訪工作的價(jià)值取向

    將幫助信訪人依法維護(hù)其合法權(quán)益和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政列入信訪的立法目的,并將其作為信訪工作的主要價(jià)值取向,對“外”要積極幫助信訪人依法維權(quán);對“內(nèi)”通過信訪反映出來的問題,不斷改進(jìn)我們的工作,不斷促進(jìn)政府依法行政。要將信訪工作重心從對“外”,逐步轉(zhuǎn)向?qū)Α皟?nèi)”上來,也即從對信訪的處理,轉(zhuǎn)向?qū)Α皟?nèi)”的改進(jìn)工作建議或意見上來,要把信訪納入依法治國的重要組成部份,通過信訪不斷促進(jìn)政府依法行政。因此,建議將《信訪條例》第一條立法目的“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系,保護(hù)信訪人的合法權(quán)益,維護(hù)信訪秩序,制定本條例”改為“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系,積極引導(dǎo)幫助信訪人依法維護(hù)合法權(quán)益,維護(hù)信訪秩序,促進(jìn)依法行政,制定本條例”。

    (二)明確信訪的工作原則,把好“入口關(guān)”,守住兩條“底線”

    一是建議將信訪工作原則改為:信訪工作應(yīng)當(dāng)遵循下列原則:(一)屬地管理、分級負(fù)責(zé),誰主管、誰負(fù)責(zé);(二)幫助信訪人依法解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合;(三)有利于改進(jìn)工作,促進(jìn)依法行政;(四)有利于矛盾糾紛化解,促進(jìn)社會和諧;(五)高效便民,誠實(shí)守信。二是把好信訪受理的“入口關(guān)”,明確信訪事項(xiàng)。在信訪法律制度上增設(shè)受理前的告知性補(bǔ)正(或明確信訪事項(xiàng))的法律程序。對信訪事項(xiàng)不清楚的,由信訪工作人員進(jìn)行歸納后告知信訪人補(bǔ)正,明確信訪事項(xiàng)后再行處理。三是通過立法明確兩條信訪工作的“底線”,建議在信訪法律制度上增設(shè)一條:信訪處理意見不得有下列行為:(一)對法律事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定;(二)對具體行政行為的合法、合理性作出審查或判定,避免或減少信訪錯位或越位行為的發(fā)生;(三)理順信訪答復(fù)、復(fù)查、復(fù)核的法律關(guān)系。

    (三)信訪答復(fù)是信訪行為的作出,信訪復(fù)查、復(fù)核是對信訪答復(fù)正確與否的判斷

    建議在信訪法律制度上增設(shè)一條:復(fù)查、復(fù)核機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對原信訪事項(xiàng)的處理意見進(jìn)行審查,并分別作以下處理:(一)信訪答復(fù)意見事實(shí)清楚處理恰當(dāng)?shù)?,?yīng)當(dāng)予以維持;(二)信訪答復(fù)意見事實(shí)不清的,應(yīng)當(dāng)予以撤銷。(三)信訪答復(fù)意見事實(shí)清楚解釋不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)予以維持,但應(yīng)當(dāng)在信訪復(fù)查或復(fù)核意見中充分予以說明,并解釋清楚。

    (四)推行網(wǎng)上信訪

    提高工作效率,實(shí)現(xiàn)信訪信息共享,迎合社會發(fā)展。建議在信訪法律制度上增設(shè)一條網(wǎng)上信訪的定規(guī):各級政府應(yīng)當(dāng)積極推行網(wǎng)上信訪,建立公開統(tǒng)一的全國信訪信息網(wǎng),通過網(wǎng)上辦理信訪,并采取措施,鼓勵信訪人通過網(wǎng)上信訪。對其它渠道信訪的也可以在網(wǎng)上辦理,但應(yīng)當(dāng)確保信訪人可以隨時(shí)上網(wǎng)查詢有關(guān)信訪的辦理情況;對以電話形式信訪的,可以直接在電話中予以答復(fù),但必須將相關(guān)答復(fù)意見錄入全國信訪信息網(wǎng)。通過其它渠道信訪的,除信訪不予受理告知、信訪答復(fù)意見、復(fù)查、查核意見應(yīng)當(dāng)書面送達(dá)給信訪人外,其它的辦理程序均可在網(wǎng)上進(jìn)行;信訪文書送達(dá)一般采用網(wǎng)上答復(fù),也可參照民事送達(dá)方式進(jìn)行。

    (五)完善信訪工作考核機(jī)制

    信訪工作考核應(yīng)當(dāng)客觀反映各地信訪工作的開展情況,考核的要求應(yīng)當(dāng)是工作努力的方向,增加考核內(nèi)容與工作的關(guān)聯(lián)性,特別是要突出信訪行為的規(guī)范程度、質(zhì)量與效率,以及信訪工作的價(jià)值體現(xiàn)等。因此,建議將信訪復(fù)查復(fù)核的撤銷率、改進(jìn)工作及促進(jìn)依法行政的意見和建議作為信訪工作考核的重點(diǎn),信訪的數(shù)量不作為考核的要求。

    (六)嚴(yán)懲“非訪”

    一是要完善和暢通信訪渠道,公開所有的信訪場所、信訪工作流程及信訪工作職責(zé)。二是明確信訪人信訪的權(quán)利和義務(wù),特別是依法制定信訪的行為準(zhǔn)則,對違法治安管理的要堅(jiān)決依法追究其法律責(zé)任。

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