“兩重”戰(zhàn)略下的紹興國土資源利用再思考

紹興市國土資源局 孟志軍

“兩重”戰(zhàn)略下的紹興國土資源利用再思考

紹興市國土資源局 孟志軍

紹興市委市政府去年審時度勢，以治水為突破口，作出了“重構(gòu)紹興產(chǎn)業(yè)、重建紹興水城”的戰(zhàn)略部署，這既是紹興城市發(fā)展的戰(zhàn)略需要，也是順應(yīng)群眾期盼的現(xiàn)實選擇。作為一個經(jīng)濟大市、資源小市，紹興如何在“兩重”戰(zhàn)略下推進國土資源合理利用，實現(xiàn)互促互進、共建共興，需要我們再作思考。

一、著力優(yōu)化空間布局

規(guī)劃作為指導(dǎo)、調(diào)控建設(shè)和發(fā)展的基本手段，涉及政治、經(jīng)濟、文化、社會生活各個領(lǐng)域，具有全局性、綜合性和戰(zhàn)略性，對于有效配置資源、保護生態(tài)環(huán)境、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、促進經(jīng)濟發(fā)展等具有重要意義。

1.整合規(guī)劃布局

去年10月份，國務(wù)院作出同意紹興市部分行政區(qū)劃調(diào)整的批復(fù)，批準(zhǔn)紹興縣、上虞市撤縣（市）建區(qū)。行政區(qū)劃調(diào)整后，紹興中心城市結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，迫切需要對新一輪城市發(fā)展思路、規(guī)劃進行必要調(diào)整。土地問題首當(dāng)其沖。因此，必須根據(jù)紹興城市發(fā)展戰(zhàn)略需要，堅持規(guī)劃的節(jié)約是最大的節(jié)約原則，及早研究啟動土地利用空間規(guī)劃優(yōu)化和修編程序。重點是要按要求調(diào)查劃定永久基本農(nóng)田，合理劃定城鎮(zhèn)發(fā)展邊界，城市建設(shè)實施串聯(lián)式、組團式發(fā)展。特別是要優(yōu)化中心城區(qū)的規(guī)劃空間優(yōu)化布局，加速三區(qū)融合，力求無縫對接，做到有限空間無限發(fā)展。

2.健全規(guī)劃體系

要結(jié)合“十三五”規(guī)劃編制的前期調(diào)研，扎實開展區(qū)域性專題研究，對紹興新一輪城市發(fā)展、國土資源管理利用進行系統(tǒng)考慮和長遠(yuǎn)謀劃，提出發(fā)展原則、戰(zhàn)略構(gòu)想、功能分區(qū)、空間布局和發(fā)展策略。對國土部門而言，重點是要完善國土空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，豐富用途管制手段，并進一步強化規(guī)劃管控和用途管制。特別是要加強土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，探索實施多規(guī)融合，建立可供各個規(guī)劃共同遵循的戰(zhàn)略目標(biāo)、管控方向和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

二、強力做實調(diào)控管制

健全完善國土資源調(diào)控體系，充分發(fā)揮規(guī)劃管控、用途管制、土地供應(yīng)對資源利用結(jié)構(gòu)調(diào)整和方式轉(zhuǎn)變的調(diào)節(jié)作用，有利于當(dāng)前紹興大城市發(fā)展戰(zhàn)略背景下的土地利用結(jié)構(gòu)和布局的進一步優(yōu)化，并進而推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化推進。

1.健全政策制度

要通過建設(shè)要素市場、完善價格政策等，用經(jīng)濟手段倒逼資源利用方式和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，切實發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。同時要落實差別化的用地政策，健全有償使用制度和出讓制度，進一步擴大國土資源的有償使用范圍。尤其是對工業(yè)用地，要在堅持改“定項目掛牌”為“定產(chǎn)業(yè)拍賣”的基礎(chǔ)上，完善土地租賃、招拍掛出讓制度，探索建立長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合的用地供應(yīng)制度。

2.嚴(yán)格使用準(zhǔn)入

要強化對各類項目的用地預(yù)審，嚴(yán)格項目選址把關(guān)，從源頭上從嚴(yán)從緊把住用地關(guān)口。同時要建立負(fù)面清單，凡不符合土地利用規(guī)劃、用地標(biāo)準(zhǔn)，特別是不符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和供地政策的項目，不得通過預(yù)審，從源頭上促使土地節(jié)約集約利用。要完善資源節(jié)約集約評價制度與監(jiān)測體系，制訂項目用地節(jié)約評價規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系，重點明確具體指標(biāo)，逐步實現(xiàn)評價工作全覆蓋。

3.強化供應(yīng)調(diào)節(jié)

要完善土地利用計劃管理方式，合理分解用地指標(biāo)，適度減少工業(yè)用地，適當(dāng)增加生活用地，保障基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村建設(shè)的必要用地。要解決好產(chǎn)能過剩等重大問題，重點支持發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。同時要通過調(diào)整土地等級劃分范圍和適用稅額標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)做好城鎮(zhèn)土地使用稅調(diào)整政策試點，通過稅收杠桿調(diào)節(jié)，加大土地的保有成本，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

三、全力深化集約利用

推進集約利用是提質(zhì)增效升級的重要保障。紹興市在推進實施“兩重”戰(zhàn)略中，必須要按照嚴(yán)控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率的要求，打好制度、政策、標(biāo)準(zhǔn)等組合拳，推進資源集中利用、立體利用、高效利用。

1.盤活整治存量

在國家目前嚴(yán)控增量的要求下，紹興市當(dāng)下的存量建設(shè)用地便是今后“兩重”戰(zhàn)略推進中用地的最大潛力和希望所在。要通過優(yōu)化服務(wù)供應(yīng)一批、強化招商消化一批、異地置換盤活一批、查清情況核銷一批等措施，推進批而未供土地的消化利用；通過落實嚴(yán)格開竣工保證金制，加強地塊動態(tài)監(jiān)管，鼓勵協(xié)商有償收回，依法處置閑置土地，切實加強督促與處置。

2.激活提升低效

紹興市作為全國城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)試點城市，要以“目標(biāo)可能、政策可行、范圍可控、效果可顯”為原則，全面實施“畝產(chǎn)倍增行動計劃”，用足用好試點政策，積極開展低效用地二次開發(fā)、多次開發(fā)，通過土地再開發(fā)，既消化利用既有存量用地，又充分激活低效用地，提高用地效率。

3.加強全程監(jiān)管

要綜合運用規(guī)劃調(diào)控、市場調(diào)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)控制、執(zhí)法監(jiān)管等手段，推進城鎮(zhèn)、工礦、農(nóng)村、基礎(chǔ)設(shè)施等各類建設(shè)節(jié)約集約用地，特別是要加強用地的批后監(jiān)管，對已供土地建立動態(tài)監(jiān)測臺賬，定期開展閑置土地清查，讓“有為”的項目取代“無為”的企業(yè)，真正做到建設(shè)用地“批、供、用、補、查”一條龍全程監(jiān)管。

四、發(fā)力建設(shè)生態(tài)國土

國土資源是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體和物質(zhì)基礎(chǔ)在推進實施“兩重”戰(zhàn)略中，必須要以尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，統(tǒng)籌發(fā)揮國土資源在生態(tài)文明建設(shè)中的主體作用，牢牢守住生態(tài)底線。

1.完善保護利用制度

要以產(chǎn)權(quán)制度、用途管制制度、節(jié)約集約利用制度、資源有償使用制度為重點，完善國土資源的保護利用制度。要突出生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先原則，做到在保護中開發(fā)、在開發(fā)中保護。要探索建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機制，提高工業(yè)用地價格，優(yōu)化城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地結(jié)構(gòu)。

2.開展環(huán)境承載評價

要充分利用衛(wèi)星遙感、信息技術(shù)等手段，建立統(tǒng)一的資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)預(yù)警機制，嚴(yán)密監(jiān)測數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境、開發(fā)強度和空間格局動態(tài)變化，開展環(huán)境承載能力評價。對于資源開發(fā)強度、資源環(huán)境容量超限的地方，要采取限制性措施。當(dāng)前一個重點是要深化紹興大城市土地適用性研究，提出既有理論高度又有實際深度、既有超前戰(zhàn)略又有近期戰(zhàn)術(shù)的規(guī)劃文本。

3.實施國土綜合整治

要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地整治、工礦廢棄用地復(fù)墾、綠色礦山創(chuàng)建等工作，推動實施國土綜合整治。重點是要以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策為平臺，按照“產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、居住向社區(qū)集中、農(nóng)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營集中”的原則，推進農(nóng)村土地綜合整治，推動城鄉(xiāng)空間互換，優(yōu)化用地空間布局，帶動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

五、致力推動制度創(chuàng)新

今年是貫徹落實十八屆三中全會決定、全面深化改革的開局之年。要借此東風(fēng)，設(shè)計制度，突出重點，選好試點，穩(wěn)妥有序地推進各項涉土改革。

1.加快征地制度改革

要研究探索界定“公共利益”的方式和途徑，逐步縮小征地范圍，同時要進一步規(guī)范征地程序，完善征地爭議調(diào)處裁決機制，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)。要提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，并著力探索留地安置、留物業(yè)安置、貨幣安置、入股安置等多種安置方式，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制，保障被征地農(nóng)民的合法利益。

2.完善宅基地管理制度

健全完善農(nóng)村宅基地規(guī)模確定、標(biāo)準(zhǔn)控制、取得和分配等制度，對符合條件的農(nóng)民宅基地做到應(yīng)保盡保，并慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。要加大農(nóng)村宅基地多種退出機制的探索。近期重點是要按照“先復(fù)墾、后掛鉤”的要求，在搬遷農(nóng)民自愿和處理好搬遷戶補償政策的情況下，以集中連片、整村整片形式，推進空心村、小散村整治，推動農(nóng)村人口向中心村、中心鎮(zhèn)集聚，耕地向規(guī)模經(jīng)營主體集中。

3.規(guī)范集體土地產(chǎn)權(quán)管理

十八屆三中全會提出要在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，并同步研究集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)和增值收益分配制度，加強使用權(quán)取得、使用、轉(zhuǎn)讓等環(huán)節(jié)的制度設(shè)計?，F(xiàn)階段紹興的工作重點之一是要加快推進集體土地范圍內(nèi)房屋登記工作，甄別處理一批農(nóng)戶歷史遺留問題，同步推動農(nóng)村土地的確權(quán)登記發(fā)證，進一步明晰集體土地權(quán)利，維護農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合法財產(chǎn)權(quán)。