開(kāi)展集中評(píng)查工作的實(shí)踐及意義

文◎邵世星田紅梅

開(kāi)展集中評(píng)查工作的實(shí)踐及意義

文◎邵世星*田紅梅*

修改后的《民事訴訟法》確立了對(duì)法院的民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)施檢察監(jiān)督的原則，但是對(duì)監(jiān)督的內(nèi)容、方式等還缺乏具體規(guī)定。由于執(zhí)行活動(dòng)長(zhǎng)期以來(lái)在法院內(nèi)部相對(duì)封閉運(yùn)行，檢察機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行活動(dòng)中存在問(wèn)題的環(huán)節(jié)、表現(xiàn)、原因等缺少足夠的了解，導(dǎo)致監(jiān)督工作的開(kāi)展難度較大。為了打破這個(gè)局面，使民事執(zhí)行監(jiān)督工作盡快全面展開(kāi)和走向深入，內(nèi)蒙古自治區(qū)通遼市檢察院另辟蹊徑，對(duì)市法院和一個(gè)區(qū)法院2013年已執(zhí)結(jié)的案件進(jìn)行了集中評(píng)查，對(duì)執(zhí)行工作存在問(wèn)題的具體狀況有了清楚的認(rèn)識(shí)，為下一步執(zhí)行監(jiān)督工作的全面開(kāi)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

一、實(shí)踐中集中評(píng)查的實(shí)施方式

（一）和法院協(xié)商一致，取得法院支持

為了給民事執(zhí)行檢察監(jiān)督尋找突破口，通遼市檢察院經(jīng)慎重考慮論證，決定開(kāi)展一次對(duì)法院執(zhí)行案件的集中抽樣評(píng)查。為取得法院的理解和支持，檢察院和法院多次進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，并聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在通遼市及科左中旗開(kāi)展執(zhí)行監(jiān)督抽樣評(píng)估工作的通知》及工作方案。雙方就評(píng)估活動(dòng)的原則、范圍、方式等一系列問(wèn)題達(dá)成共識(shí)。集中評(píng)查的宗旨是：兩院本著發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題和不足，規(guī)范法院執(zhí)行工作，提高檢察機(jī)關(guān)民事檢察監(jiān)督的能力。檢法兩院的密切配合，是集中評(píng)查工作開(kāi)展的前提。

（二）立足發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和取得經(jīng)驗(yàn)，個(gè)案監(jiān)督有取舍

集中評(píng)查的樣本是法院已執(zhí)結(jié)的案件，當(dāng)事人之間的矛盾基本平息。評(píng)查的基本目的是通過(guò)大規(guī)模評(píng)查，發(fā)現(xiàn)民事執(zhí)行存在的典型、共性問(wèn)題，找準(zhǔn)民事執(zhí)行監(jiān)督的重點(diǎn)和切入點(diǎn)，并針對(duì)性的細(xì)化監(jiān)督的方式方法。為避免評(píng)估活動(dòng)引發(fā)新一輪的矛盾，影響法院正常的執(zhí)行活動(dòng)，評(píng)查人員在閱卷過(guò)程中發(fā)現(xiàn)違法、違規(guī)行為，需要向當(dāng)事人調(diào)查核實(shí)情況的，采取了謹(jǐn)慎的態(tài)度。能夠通過(guò)其他方式核查的，盡量不向當(dāng)事人核實(shí)。

對(duì)評(píng)估過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)首先聽(tīng)取承辦人員的解釋以弄清原因，必要時(shí)以向人民法院發(fā)出改進(jìn)工作的檢察建議的方式進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于錯(cuò)誤性質(zhì)不嚴(yán)重的，盡量不糾纏個(gè)案。但是，如果評(píng)查發(fā)現(xiàn)執(zhí)行人員可能存在貪污賄賂、徇私舞弊、枉法裁判行為的，則將線(xiàn)索移送職務(wù)犯罪偵查部門(mén)進(jìn)行處理。

（三）案件數(shù)量有規(guī)模，保證評(píng)查結(jié)果的代表性

評(píng)查是一個(gè)抽樣評(píng)估活動(dòng)，不可能經(jīng)常性地組織，因此應(yīng)當(dāng)充分利用。另外，抽樣評(píng)查數(shù)量不能太少，要有足夠的規(guī)模，否則得出的結(jié)論有可能代表性不夠而不能令人信服。為此，本次評(píng)查確定把通遼市中級(jí)人民法院及科左中旗人民法院2013年度全部民事執(zhí)行終結(jié)案件均作為評(píng)估對(duì)象。選擇科左中旗人民法院的理由在于，該旗在通遼市八個(gè)旗縣院中，人口適中，法院受理執(zhí)行案件數(shù)量也比較適中，能夠代表通遼市基層人民法院執(zhí)行工作現(xiàn)狀。

（四）組建專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，保證評(píng)查結(jié)果的權(quán)威性

評(píng)查能不能準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，直接取決于評(píng)查人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。為此，市檢察院專(zhuān)門(mén)從全市民行檢察部門(mén)抽調(diào)10名民行檢察業(yè)務(wù)骨干成立了評(píng)估小組，并在事前進(jìn)行培訓(xùn)，提出具體要求，明確評(píng)查紀(jì)律。同時(shí)，還聘請(qǐng)由3名法學(xué)教授、資深律師組成的專(zhuān)家咨詢(xún)組提供咨詢(xún)幫助。這樣的措施是評(píng)查活動(dòng)取得實(shí)效的有力保障。

（五）細(xì)化評(píng)查措施，力保工作推進(jìn)扎實(shí)有效

集中評(píng)查作為專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)，在一周內(nèi)集中進(jìn)行。評(píng)查前制定了詳細(xì)的評(píng)查方案，設(shè)計(jì)了《執(zhí)行案件評(píng)查表》和《評(píng)查重點(diǎn)》，其中列舉了執(zhí)行活動(dòng)中應(yīng)該注意的17個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，內(nèi)容涉及案件審查人、執(zhí)行依據(jù)、強(qiáng)制措施等18項(xiàng)內(nèi)容。評(píng)查人員在評(píng)查每一件案件時(shí)，均按要求逐案填寫(xiě)評(píng)查表。每天的評(píng)查工作結(jié)束前，召開(kāi)評(píng)查工作小結(jié)會(huì)進(jìn)行總結(jié)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)研究會(huì)商。評(píng)查活動(dòng)結(jié)束后，制作評(píng)查報(bào)告進(jìn)行全面總結(jié)。

二、集中評(píng)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題

由于準(zhǔn)備充分，設(shè)計(jì)嚴(yán)密，工作細(xì)致，此次評(píng)查活動(dòng)取得了很好的效果。評(píng)查發(fā)現(xiàn)，民事執(zhí)行案件執(zhí)行難的問(wèn)題和執(zhí)行亂的問(wèn)題都比較嚴(yán)重。在執(zhí)行難方面，從評(píng)查情況看，執(zhí)行標(biāo)的完全到位的只有260件，僅占執(zhí)結(jié)案件的40%；部分到位的有139件，占執(zhí)結(jié)案件的21.38%；完全未到位的有251件，占執(zhí)結(jié)案件38.61%。在執(zhí)行亂方面，存在諸多不規(guī)范甚至違法現(xiàn)象，如卷宗裝訂簡(jiǎn)單、管理隨意、執(zhí)行措施混亂、文書(shū)制作潦草、執(zhí)行筆錄不完整、送達(dá)文書(shū)不規(guī)范等。其中，尤以以下幾個(gè)方面最為嚴(yán)重。

（一）執(zhí)行活動(dòng)超期

超期執(zhí)行在執(zhí)行活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)均有表現(xiàn)，且相當(dāng)嚴(yán)重，如超期立案、超期發(fā)出執(zhí)行通知書(shū)、超期結(jié)案。僅就超期立案看，從評(píng)查情況看，有427件案件存在不同程度的超期。怠于執(zhí)行現(xiàn)象也比較嚴(yán)重。通過(guò)審查卷宗發(fā)現(xiàn)，所有以認(rèn)定無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行而終結(jié)執(zhí)行的案件，卷宗中均無(wú)窮盡執(zhí)行措施的相關(guān)記錄。例如沒(méi)有對(duì)被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)狀況的查明記錄，或者申請(qǐng)人提供了被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)狀況后，沒(méi)有執(zhí)行人員積極采取法律賦予的調(diào)查手段、依法窮盡財(cái)產(chǎn)調(diào)查措施的記錄。

（二）執(zhí)行管理混亂

如部分案件法院執(zhí)行卷宗中無(wú)法看到執(zhí)行的資金來(lái)源或劃扣款進(jìn)入法院統(tǒng)一設(shè)立的帳戶(hù)的記錄,有的案件存在執(zhí)行財(cái)產(chǎn)的領(lǐng)取人與申請(qǐng)執(zhí)行人不一致，且無(wú)授權(quán)委托書(shū)等情形。個(gè)別案件的執(zhí)行裁定中甚至有已凍結(jié)賬號(hào)隨意涂改、執(zhí)行數(shù)額隨意涂改等行為。

（三）法律文書(shū)送達(dá)隨意性較大

法律文書(shū)未直接送達(dá)的比例偏大。在所有執(zhí)結(jié)案件中，采用直接送達(dá)的有187件，僅占28.7%,采用留置等間接方式送達(dá)的有463件，占71.3%。其中存在文書(shū)送達(dá)不規(guī)范問(wèn)題的案件有321件，占案件總數(shù)的49.38%。

三、開(kāi)展集中評(píng)查的意義

集中評(píng)查，通過(guò)大量的實(shí)證資料找到了民事執(zhí)行存在的問(wèn)題，對(duì)突破執(zhí)行監(jiān)督的瓶頸有著較大的開(kāi)拓性作用。

（一）集中評(píng)查具有樣板意義和示范效應(yīng)

《民事訴訟法》修改之后，民事檢察制度內(nèi)容上有了較大調(diào)整，民事執(zhí)行成為法定的監(jiān)督對(duì)象，如何開(kāi)展監(jiān)督工作是迫切需要探討的課題。目前，各地檢察機(jī)關(guān)普遍反映執(zhí)行監(jiān)督不知如何下手，工作難以有效展開(kāi)。破解這個(gè)難題需要采取切實(shí)的措施，評(píng)查是整理頭緒，梳理問(wèn)題，推進(jìn)工作的有效路徑。評(píng)查采取的是樣本分析方法，以點(diǎn)帶面，集中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，有事半功倍的效果。各地的執(zhí)行狀況雖然有所不同，但集中評(píng)查的方法則具有普遍適用性。

（二）集中評(píng)查為隨后的監(jiān)督工作奠定了良好基礎(chǔ)

評(píng)查對(duì)象是已執(zhí)結(jié)的案件，因此自身是相對(duì)靜態(tài)的樣本分析，但由于執(zhí)行工作存在問(wèn)題的一致性和普遍性，評(píng)查的結(jié)果可適用于動(dòng)態(tài)的監(jiān)督工作。評(píng)查發(fā)現(xiàn)了執(zhí)行工作中存在問(wèn)題的各種具體表現(xiàn)，為確定今后的工作重點(diǎn)和思路提供了方向，極大地減少了盲目性。

（三）集中評(píng)查為類(lèi)案監(jiān)督提供了好途徑

類(lèi)案監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)倡導(dǎo)的民行檢察監(jiān)督方式，《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》也有較具體的要求，但長(zhǎng)期以來(lái)缺少可行的實(shí)施方式，因此類(lèi)案監(jiān)督流于形式，不能夠往深度發(fā)展。集中評(píng)查，可以集中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并對(duì)共性問(wèn)題以檢察建議的方式督促整改，提高了監(jiān)督的效率。

*內(nèi)蒙古自治區(qū)通遼市人民檢察院［028000］