三十年以來的司法協(xié)助工作

司法部司法協(xié)助與外事司

三十年以來的司法協(xié)助工作

司法協(xié)助是各國(guó)在平等與互惠的基礎(chǔ)上相互為對(duì)方國(guó)家的司法活動(dòng)提供方便與合作的一項(xiàng)制度。它有廣義與狹義之分。廣義的司法協(xié)助包括民商事司法協(xié)助、刑事司法協(xié)助、引渡、訴訟移管、被判刑人移管和犯罪資產(chǎn)的返還與分享。狹義的司法協(xié)助則僅指民商事和刑事司法協(xié)助。

一、我國(guó)司法協(xié)助的產(chǎn)生與發(fā)展

改革開放之前，我們對(duì)司法協(xié)助知之甚少，幾乎連概念都說不清。19世紀(jì)中葉之前，滿清政府閉關(guān)鎖國(guó)，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，沒有這個(gè)需要。之后的滿清政府和民國(guó)政府喪失涉外案件的司法主權(quán)，涉及洋人的官司由其領(lǐng)事裁判，租界內(nèi)的案子中國(guó)官府無權(quán)過問。中華人民共和國(guó)成立之后，經(jīng)濟(jì)遭封鎖，法制遭破壞，與外界交往很少通過法律渠道。所以，盡管二戰(zhàn)后司法協(xié)助制度不斷完善，但我國(guó)較廣泛地研究這個(gè)問題是在改革開放之后。

隨著改革開放的深入，伴著對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往的不斷增加，司法協(xié)助工作經(jīng)歷了從無到有，從起步到快速發(fā)展的歷程。1982年頒布的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（試行）最后一章規(guī)定了司法協(xié)助，共四條。當(dāng)時(shí)的認(rèn)識(shí)僅限于法院之間代為履行一定的訴訟行為，主要是司法文書送達(dá)和承認(rèn)與執(zhí)行判決。當(dāng)時(shí)的刑訴法沒有關(guān)于與外國(guó)偵查機(jī)關(guān)相互協(xié)助的規(guī)定。隨著涉外案件的增多，司法協(xié)助問題逐漸引起了政府部門和法學(xué)界的關(guān)注。

1984年，法國(guó)向我國(guó)提出簽訂司法協(xié)助協(xié)定的建議，接下來進(jìn)行了雙邊談判，1987年5月4日，兩國(guó)簽署了民商事司法協(xié)助協(xié)定。從此，我國(guó)建立了通過條約與外國(guó)開展司法協(xié)助的制度。截至目前，我國(guó)已經(jīng)簽署了18項(xiàng)民商事司法協(xié)助條約，19項(xiàng)民刑（或民商刑）事司法協(xié)助條約，32項(xiàng)刑事司法協(xié)助條約，40項(xiàng)引渡條約，11項(xiàng)被判刑人移管條約。1991年5月，我國(guó)加入了《關(guān)于向國(guó)外送達(dá)民事或商事司法文書和司法外文書公約》，即《海牙送達(dá)公約》。目前根據(jù)該公約，我國(guó)可以與60多個(gè)國(guó)家開展互相送達(dá)司法文書的合作，其中包括美、英、德、意、日等與我經(jīng)貿(mào)、人員往來較密切的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、而對(duì)與我簽訂民商事條約持消極態(tài)度的國(guó)家。加入送達(dá)公約后，執(zhí)行請(qǐng)求的數(shù)量驟增。加入這一個(gè)公約，使我國(guó)與外國(guó)的司法協(xié)助實(shí)實(shí)在在地開展起來。與此同時(shí)，我國(guó)還加入了一些含有司法協(xié)助性質(zhì)或內(nèi)容的國(guó)際公約，其中新近加入并影響廣泛的兩個(gè)公約是《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約》和《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》。

為了更好地開展這項(xiàng)工作，各國(guó)都確定一個(gè)中央機(jī)關(guān)來負(fù)責(zé)對(duì)外聯(lián)絡(luò)和對(duì)內(nèi)協(xié)調(diào)。世界上絕大多數(shù)國(guó)家都把司法部確定為司法協(xié)助的中央機(jī)關(guān)。1998年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革時(shí)，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的司法部“三定方案”也把司法協(xié)助列為司法部的職責(zé)。2008年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革時(shí)，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的司法部新“三定方案”再次確認(rèn)了這一職能。在對(duì)外締結(jié)和加入的雙邊條約和多邊公約中，司法部為所有雙邊司法協(xié)助條約和被判刑人移管條約的中央機(jī)關(guān)、《海牙送達(dá)公約》和《海牙取證公約》的中央機(jī)關(guān)、《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約》中司法協(xié)助的中央機(jī)關(guān)。外交部為雙邊引渡條約的聯(lián)系機(jī)關(guān)。最高人民檢察院為《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》中司法協(xié)助的中央機(jī)關(guān)，司法部協(xié)助其履行職能。在部分雙邊民商事司法協(xié)助和刑事司法協(xié)助條約中，在對(duì)方國(guó)家指定了其他相關(guān)部門為中央機(jī)關(guān)的情況下，我國(guó)也指定了相關(guān)政法部門與司法部同為中央機(jī)關(guān)。我國(guó)司法協(xié)助中央機(jī)關(guān)的職責(zé)主要包括以下幾項(xiàng)：

（1）接收和審查外國(guó)提出的司法協(xié)助請(qǐng)求，在經(jīng)審查符合條件的情況下將其轉(zhuǎn)交主管機(jī)關(guān)進(jìn)一步審查和執(zhí)行；

（2）接收和審查國(guó)內(nèi)有關(guān)機(jī)構(gòu)提交的司法協(xié)助請(qǐng)求，在經(jīng)審查符合條件的情況下以中央機(jī)關(guān)的名義向被請(qǐng)求國(guó)提出請(qǐng)求；

（3）協(xié)調(diào)主管機(jī)關(guān)及時(shí)提供司法協(xié)助以提高司法協(xié)助的質(zhì)量和效率；

（4）負(fù)責(zé)被判刑人移管條約的締約和執(zhí)行；

（5）推動(dòng)相關(guān)立法；

（6）組織和實(shí)施相關(guān)培訓(xùn)以促進(jìn)有效履行司法協(xié)助職能。

在許多國(guó)家，中央機(jī)關(guān)一般還承擔(dān)對(duì)外雙邊司法協(xié)助條約的締結(jié)工作。1985年，國(guó)內(nèi)剛接觸司法協(xié)助問題時(shí)，外交部曾考慮讓司法部承擔(dān)這項(xiàng)職能，但因種種因素，后來外交部直接承擔(dān)了這項(xiàng)職責(zé)。這就是為什么大多數(shù)國(guó)家由司法部負(fù)責(zé)司法協(xié)助條約談判，而我國(guó)是由外交部負(fù)責(zé)的沿革。外交部的這項(xiàng)職能已經(jīng)寫入1990年頒布的《締結(jié)條約程序法》。2002年，外交部提議將被判刑人移管條約談判的職能移交司法部行使，2005年司法部正式接手，這一職能在2008年國(guó)務(wù)院的“三定”方案中得到了確認(rèn)。司法協(xié)助條約和引渡條約的締約工作仍由外交部負(fù)責(zé)。

司法部于1987年成立了司法協(xié)助局。1998年機(jī)構(gòu)改革后，司法協(xié)助和司法外事兩項(xiàng)職能合并，成立了司法協(xié)助外事司。2008年機(jī)構(gòu)改革時(shí)又更名為司法協(xié)助與外事司。隨著我對(duì)外開放的不斷擴(kuò)展和深化，涉外案件也逐漸增多，司法協(xié)助工作得到了巨大的發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下6個(gè)方面。

一是司法協(xié)助的范圍不斷擴(kuò)大。1987年5月，我國(guó)與法國(guó)簽署的兩國(guó)民商事司法協(xié)助協(xié)定，這是我國(guó)與外國(guó)簽訂的第一個(gè)司法協(xié)助條約。此后20多年里，我國(guó)又與60多個(gè)國(guó)家談判和簽署了約120項(xiàng)司法協(xié)助條約。我國(guó)于1991年5月加入了《海牙送達(dá)公約》，從而使我國(guó)同時(shí)與60多個(gè)國(guó)家建立了民商事司法文書與司法外文書的送達(dá)關(guān)系。隨后，我國(guó)又加入了一些含有司法協(xié)助性質(zhì)或內(nèi)容的國(guó)際公約，使加入的相關(guān)國(guó)際公約總數(shù)達(dá)到了25項(xiàng)，其中包括近年來聯(lián)合國(guó)通過的《打擊跨國(guó)有組織犯罪公約》和《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》。根據(jù)現(xiàn)有的雙邊條約和多邊公約，我國(guó)可以與160多個(gè)國(guó)家開展司法協(xié)助。在所有雙邊條約和絕大多數(shù)國(guó)際公約中，司法部均是司法協(xié)助的中國(guó)中央機(jī)關(guān)。需要說明的是，盡管我國(guó)已分別與烏克蘭、俄羅斯、西班牙、葡萄牙、澳大利亞、韓國(guó)等11個(gè)國(guó)家談判締結(jié)了移管被判刑人條約，但是尚有20多個(gè)國(guó)家已向中方提出了締結(jié)被判刑人移管條約的建議。

今后，隨著改革開放政策的繼續(xù)貫徹實(shí)施，我國(guó)將與更多的國(guó)家建立和發(fā)展司法協(xié)助關(guān)系，司法協(xié)助工作的范圍也將不斷擴(kuò)大。

二是司法協(xié)助的領(lǐng)域不斷拓展。近年來，司法部作為中央機(jī)關(guān)辦理的司法協(xié)助請(qǐng)求的數(shù)量逐年大幅上升，司法協(xié)助的領(lǐng)域不斷拓展。1989年至1991年，司法協(xié)助請(qǐng)求量分別僅為4件、13件和37件，2001年達(dá)1281件， 2007年以后每年均超過3000件。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1988年《中國(guó)和法國(guó)民商事司法協(xié)助協(xié)定》生效至2013年底，我國(guó)與外國(guó)依據(jù)條約或公約相互提出的各類司法協(xié)助請(qǐng)求共3萬余件，其中我國(guó)接收外國(guó)請(qǐng)求2萬多件，約占65%；我國(guó)向國(guó)外提出請(qǐng)求1萬多件，約占35%。這些請(qǐng)求司法協(xié)助的案件涵蓋了貿(mào)易糾紛、海事運(yùn)輸、產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任、保險(xiǎn)、侵權(quán)、離婚、走私、貪污、賄賂、洗錢、盜竊等諸多領(lǐng)域。特別是辦理起來特別復(fù)雜的刑事司法協(xié)助事務(wù)，2003年全年辦理了16件，2007年辦理了72件，而2013年辦理了280件，10年來請(qǐng)求數(shù)量增長(zhǎng)了16倍。被判刑人移管的數(shù)量也逐年增加，迄今為止已移出40多人，但是尚有蒙古、伊朗、韓國(guó)等十多個(gè)國(guó)家向我國(guó)提出了移管被判刑人請(qǐng)求，涉及移管對(duì)象幾十人。司法協(xié)助業(yè)務(wù)范圍不斷拓寬，向多領(lǐng)域、高層次發(fā)展，司法文書送達(dá)、調(diào)查取證、犯罪資產(chǎn)和分享、民商事裁決承認(rèn)和執(zhí)行、刑事訴訟移轉(zhuǎn)、被判刑人移管等工作從無到有，不斷發(fā)展。近幾年來，司法協(xié)助還在許多重大涉外腐敗案件的國(guó)際合作中承擔(dān)了重要角色，在境外緝捕和追贓機(jī)制中發(fā)揮了重要作用。

三是司法協(xié)助的水平不斷提高。隨著司法協(xié)助理論研究和司法協(xié)助實(shí)踐的不斷發(fā)展，司法協(xié)助的水平不斷提高。在實(shí)施《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》工作中，司法協(xié)助部門按照中央有關(guān)部門的安排，承擔(dān)了起草《刑事司法協(xié)助法》和研究《通過民事訴訟追回贓款》等重要課題的任務(wù)，積極開展司法協(xié)助理論研究工作。近年來，成功運(yùn)用了現(xiàn)代科技手段進(jìn)行跨國(guó)視像取證，開創(chuàng)了我國(guó)開展國(guó)際司法合作手段的先河。通過條約和公約框架下的國(guó)際合作，成功實(shí)現(xiàn)了犯罪資產(chǎn)返還和分享，為今后中外開展打擊跨國(guó)犯罪的合作提供了范例和借鑒。其中特別值得一提的是“1012”案件，即中國(guó)銀行開平支行三任前行長(zhǎng)許超凡、余振東和許國(guó)俊特大貪污、挪用和洗錢案。2001年10月，上述三主犯經(jīng)香港、加拿大逃往美國(guó)，該案逐漸浮出水面。三主犯伙同相關(guān)人員，長(zhǎng)期貪污、挪用銀行資金，持續(xù)十年之久，給銀行造成了4.85億美元的損失，涉案人員達(dá)200多人。在辦理該案的過程中，中方首先依據(jù)司法協(xié)助條約向美國(guó)，同時(shí)向加拿大和香港特別行政區(qū)提出司法協(xié)助請(qǐng)求。要求美方協(xié)助查找犯罪嫌疑人下落，查封扣壓所有在美的涉案資產(chǎn)，邀請(qǐng)中方派員調(diào)查取證。經(jīng)過中方數(shù)次赴美調(diào)查，雙方多次協(xié)商和談判，最終美方將主犯之一余振東遣返回中國(guó)，后在國(guó)內(nèi)被判處12年有期徒刑，美國(guó)司法部長(zhǎng)阿什克羅夫特向中方轉(zhuǎn)交了355萬美元的扣壓資產(chǎn)，許超凡和許國(guó)俊在美國(guó)分別被判處25年和22年的監(jiān)禁，其妻子也分別被判刑。在調(diào)查取證過程中，美國(guó)向中方提出6次司法協(xié)助請(qǐng)求，美檢察官3次來華取證，中方協(xié)助安排7人次累計(jì)12周（360小時(shí)）的廣州與拉斯維加斯之間的跨國(guó)視像聽證，協(xié)助安排6人次赴美法庭出庭作證，向美方提交了15萬頁的證據(jù)材料。

四是司法協(xié)助的法律基礎(chǔ)不斷充實(shí)。隨著我國(guó)法制建設(shè)的加快，調(diào)整司法協(xié)助的國(guó)內(nèi)法律規(guī)范也從無到有，不斷發(fā)展。1982年頒布試行的《民事訴訟法》最后一章對(duì)司法協(xié)助作了4條原則規(guī)定；此后，在我國(guó)對(duì)外民商事司法協(xié)助工作迅速發(fā)展的基礎(chǔ)上，1991年頒布的《民事訴訟法》將司法協(xié)助的內(nèi)容增加到8條；1996年修正后的《刑事訴訟法》對(duì)我國(guó)與外國(guó)開展刑事司法協(xié)助進(jìn)行了原則性規(guī)定；我國(guó)2007年施行的《反洗錢法》以一章的篇幅規(guī)定了反洗錢領(lǐng)域的國(guó)際合作，成為我國(guó)與外國(guó)就打擊洗錢犯罪開展司法協(xié)助的法律基礎(chǔ)；2008年頒布的《引渡法》確立了先進(jìn)的對(duì)引渡案件的審查制度，為處理引渡案件確定了合理的職責(zé)分工。此外，與民商事司法協(xié)助相關(guān)的外交部、最高人民法院和司法部多次發(fā)文，對(duì)司法協(xié)助中遇到的一些問題及時(shí)予以規(guī)范。1986年，最高人民法院、外交部、司法部聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于我國(guó)法院和外國(guó)法院通過外交途徑相互委托送達(dá)法律文書若干問題的通知》；1991年，最高人民法院作出了《關(guān)于中國(guó)公民申請(qǐng)承認(rèn)外國(guó)法院離婚判決程序問題的規(guī)定》；1992年，最高人民法院、外交部、司法部聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于執(zhí)行〈關(guān)于向國(guó)外送達(dá)民事或商事司法文書和司法外文書公約〉有關(guān)程序的通知》；2006年，最高人民法院頒布了《關(guān)于涉外民事或商事案件司法文書送達(dá)問題若干規(guī)定》。這些不斷充實(shí)的法律規(guī)范和我國(guó)參加或締結(jié)的司法協(xié)助條約，為我國(guó)司法協(xié)助制度的建立和司法協(xié)助工作的開展提供了重要的法律依據(jù)，推動(dòng)我國(guó)司法協(xié)助工作從無到有，迅速發(fā)展。目前，根據(jù)中央反腐敗工作領(lǐng)導(dǎo)小組研究實(shí)施《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》工作協(xié)調(diào)小組的安排，司法部已經(jīng)完成起草《國(guó)際刑事司法協(xié)助法》征求意見稿并提交相關(guān)部門。該法對(duì)刑事司法協(xié)助的原則、范圍、中央機(jī)關(guān)以及各項(xiàng)協(xié)助的具體程序做出規(guī)范，以便使司法協(xié)助的法律基礎(chǔ)更加完善。

五是司法協(xié)助隊(duì)伍不斷成熟。隨著司法協(xié)助范圍逐漸增加和司法協(xié)助領(lǐng)域的不斷拓展，司法協(xié)助隊(duì)伍近年來也不斷壯大和成熟。除作為絕大多數(shù)條約中央機(jī)關(guān)的司法部外，最高人民法院、最高人民檢察院、外交部、公安部也都設(shè)置了專門的機(jī)構(gòu)和人員。通過多年來的專業(yè)理論學(xué)習(xí)和實(shí)踐鍛煉，司法協(xié)助隊(duì)伍的整體素質(zhì)有了很大提高，思考和研究問題的氛圍更加濃厚，作風(fēng)更加扎實(shí)，工作更具實(shí)效，隊(duì)伍的凝聚力、戰(zhàn)斗力和創(chuàng)造力不斷增強(qiáng)，開拓和推進(jìn)司法協(xié)助這一新生事業(yè)的能力不斷增強(qiáng)。近年來，在締約、簽約、履約等重要環(huán)節(jié)以及應(yīng)對(duì)重大復(fù)雜涉外案件和維護(hù)國(guó)家主權(quán)和利益的各項(xiàng)活動(dòng)中，積極有效地履行職責(zé)，表現(xiàn)出了良好的政策水平、組織協(xié)調(diào)能力和專業(yè)水準(zhǔn)，出色地完成了各項(xiàng)工作任務(wù)，有力地維護(hù)國(guó)家利益、企業(yè)和公民合法權(quán)益，受到了中央和有關(guān)部門的充分肯定，樹立了司法協(xié)助隊(duì)伍的良好形象。

六是司法協(xié)助的效果不斷增強(qiáng)。經(jīng)過近30年的發(fā)展，司法協(xié)助工作已經(jīng)成為國(guó)家外交大局的一個(gè)重要組成部分，在國(guó)家對(duì)外交往中發(fā)揮著越來越重要的作用。在配合國(guó)家外交戰(zhàn)略的實(shí)施和有利外交態(tài)勢(shì)的建立，辦理重大涉外民刑事案件，配合黨和國(guó)家反腐敗斗爭(zhēng)等方面都取得了良好的效果。

第一，通過有計(jì)劃地締結(jié)條約，為國(guó)家外交大局服務(wù)。締結(jié)司法協(xié)助條約已經(jīng)成為國(guó)家外交工作的一個(gè)重要組成部分，在國(guó)家對(duì)外交往中發(fā)揮著越來越重要的作用，通常成為黨和國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人出國(guó)訪問的重要成果。近年來，根據(jù)國(guó)家外交大局的需要，我國(guó)加大了與外國(guó)締結(jié)司法協(xié)助條約的工作力度。締約的國(guó)家遍及五大洲，既體現(xiàn)了司法協(xié)助自身“法網(wǎng)恢恢，疏而不漏”的要求，又滿足了國(guó)家外交格局的需要。

第二，通過認(rèn)真做好履約工作，為國(guó)家深化對(duì)外開放服務(wù)。隨著對(duì)外開放的不斷發(fā)展，我國(guó)與外國(guó)的人員和貿(mào)易往來不斷增加。2013年，僅我國(guó)出境人數(shù)就達(dá)到了9000多萬。據(jù)2013年的統(tǒng)計(jì)，我國(guó)同200多個(gè)國(guó)家開展了經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作，同31個(gè)國(guó)家和地區(qū)簽訂了或正在商談自由貿(mào)易區(qū)協(xié)議；44萬家外資企業(yè)落戶我國(guó)；1.8萬多家我國(guó)企業(yè)在170多個(gè)國(guó)家投資；588萬多我海外勞務(wù)人員分布在170多個(gè)國(guó)家。目前，我企業(yè)海外資產(chǎn)總額近2萬億美元。各種涉外案件也越來越多，越來越復(fù)雜。如上所述，近兩年來司法協(xié)助機(jī)關(guān)辦理的國(guó)際司法協(xié)助請(qǐng)求大幅增加，已經(jīng)年均3000件以上。通過履行司法協(xié)助條約，辦理涉外案件，以法律手段維護(hù)我海外利益，推動(dòng)建立良好的國(guó)際法治環(huán)境，對(duì)于保障我對(duì)外開放進(jìn)一步擴(kuò)大和深化，具有重要的意義。

第三，通過做好《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》實(shí)施的相關(guān)工作，為黨和國(guó)家反腐敗斗爭(zhēng)大局服務(wù)。中國(guó)加入《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，對(duì)于有效預(yù)防腐敗和懲治外逃腐敗分子具有重要意義。為了認(rèn)真實(shí)施該條約，中央反腐敗領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)了研究實(shí)施公約相關(guān)工作協(xié)調(diào)小組和境外緝捕、境外追贓等機(jī)制，司法協(xié)助機(jī)關(guān)在境外緝捕和追贓機(jī)制中發(fā)揮著重要作用，在許多重大涉外腐敗案件的國(guó)際合作中承擔(dān)了重要角色。目前，還有許多重大腐敗案件有待通過司法協(xié)助手段來取得進(jìn)展。

二、司法協(xié)助工作面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

進(jìn)入新世紀(jì)新階段，國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)生了深刻的變化。經(jīng)過近30年的改革開放，我國(guó)形成了全方位、多層次、寬領(lǐng)域的對(duì)外開放格局，在經(jīng)濟(jì)、政治、科技、文化、安全等方面同國(guó)際社會(huì)形成了前所未有的密切聯(lián)系，我國(guó)發(fā)展的內(nèi)外關(guān)聯(lián)度進(jìn)一步增強(qiáng)，中國(guó)和世界的關(guān)系更加緊密。健康、有序、可持續(xù)的對(duì)外開放對(duì)我國(guó)科學(xué)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)具有重要意義。要保證對(duì)外開放的健康、有序和可持續(xù)，需要多方面的努力，但是一個(gè)良好的國(guó)際法治環(huán)境是必不可少的，而國(guó)際司法協(xié)助對(duì)依法處理跨國(guó)糾紛與案件，建立良好國(guó)際法治環(huán)境，具有無以替代的作用。不斷健全的國(guó)際司法協(xié)助條約網(wǎng)絡(luò)和不斷發(fā)展的國(guó)際司法協(xié)助實(shí)踐，為處理跨國(guó)糾紛和案件提供了法律保障，為對(duì)外開放起到了保駕護(hù)航的作用。全方位、逐步深化的對(duì)外開放對(duì)司法協(xié)助不斷產(chǎn)生新的需求，國(guó)家、企業(yè)、公民對(duì)司法協(xié)助的需求不斷增大。許多重大跨國(guó)案件一發(fā)生，當(dāng)事人、地方政府、甚至相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)常第一時(shí)間就想到了司法協(xié)助。這些為司法協(xié)助工作帶來了無限的發(fā)展機(jī)遇和很大的發(fā)展空間。司法協(xié)助工作者應(yīng)當(dāng)乘勢(shì)而上，不斷提高素質(zhì)和水平，為國(guó)家對(duì)外開放做出更大的貢獻(xiàn)。但是，司法協(xié)助事業(yè)的發(fā)展目前也面臨著一些問題和挑戰(zhàn)。

一是我國(guó)對(duì)外開放進(jìn)程的加快和加深，對(duì)司法協(xié)助工作的需求增長(zhǎng)過快。我國(guó)已經(jīng)全方位地對(duì)外開放，在開放過程中各種經(jīng)濟(jì)、政治、文化、科技往來大量增加，因而發(fā)生的跨國(guó)糾紛和案件不斷增加，對(duì)司法協(xié)助的需求增長(zhǎng)過快。如上所述，1989～1991年的三年間，分別僅為4件、13件和37件，2001年達(dá)1281件。2007年以后，每年都超過3000件。而且，辦理起來難度較大、耗時(shí)較長(zhǎng)的刑事司法協(xié)助案件近兩三年增加的速度較快。2003年有16件，2005年有32件，2007年有72件，2010年升至171件，2013年達(dá)到了280件。近年來司法協(xié)助案件的突增使司法協(xié)助部門應(yīng)接不暇。此外，不斷拓展和深化的對(duì)外開放，對(duì)司法協(xié)助工作也提出了更高的要求。如何盡快適應(yīng)司法協(xié)助需求的激增和對(duì)司法協(xié)助工作的新要求是司法協(xié)助部門面臨的一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

二是涉及司法協(xié)助活動(dòng)的法律體系不健全，司法協(xié)助活動(dòng)缺乏完備的法律基礎(chǔ)和法律規(guī)范。盡管司法協(xié)助的法律基礎(chǔ)在過去30多年里不斷充實(shí)，但是國(guó)內(nèi)法律體系尚不完備，國(guó)內(nèi)立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上對(duì)外締約的發(fā)展，特別是在刑事司法協(xié)助領(lǐng)域。目前我國(guó)已經(jīng)與60多個(gè)國(guó)家締結(jié)了約120項(xiàng)司法協(xié)助條約，而國(guó)內(nèi)法中只有《引渡法》一部單行法，《反洗錢法》中有相關(guān)章節(jié)，《刑事訴訟法》中只有一條原則性規(guī)定。相關(guān)的國(guó)內(nèi)法律體系還很不健全，對(duì)許多問題還缺乏相應(yīng)規(guī)定。這與刑事司法協(xié)助工作的迅速發(fā)展極不相稱，甚至在一定程度制約了這項(xiàng)工作的開展。

三是司法協(xié)助體制和工作機(jī)制還不夠健全和順暢，在一定程度上影響了司法協(xié)助工作的效率。由于法律體系的不健全，缺乏調(diào)整國(guó)內(nèi)相關(guān)部門職能的立法規(guī)定，因此司法協(xié)助體制和工作機(jī)制尚不健全，相關(guān)部門之間的分工不夠細(xì)化，各部門對(duì)中央機(jī)關(guān)的設(shè)置和職能存在不同認(rèn)識(shí)，曾經(jīng)發(fā)生過如上所述的多次司法協(xié)助中央機(jī)關(guān)之爭(zhēng)。至今正在進(jìn)行的《國(guó)際刑事司法協(xié)助法》立法進(jìn)程中，中央機(jī)關(guān)仍然是一個(gè)較為突出的問題。由于立法尚未出臺(tái)，相關(guān)部門之間的工作機(jī)制尚不健全，中央機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作機(jī)制也有待完善，工作程序還需要規(guī)范。進(jìn)一步健全和完善司法協(xié)助的體制和工作機(jī)制是今后一個(gè)時(shí)期急需解決的一個(gè)問題。

四是司法協(xié)助工作隊(duì)伍與司法協(xié)助工作的需求還有很大差距，不能滿足工作發(fā)展的要求。如上所述，為了適應(yīng)國(guó)際司法協(xié)助工作的需要，司法部曾于1988年成立了司法協(xié)助局，專事司法協(xié)助工作。但是，1998年機(jī)構(gòu)改革時(shí)被撤銷，與外事司合并為司法協(xié)助外事司，設(shè)立司法協(xié)助處，后分成兩個(gè)處，至今未隨著工作的發(fā)展而增加編制，而工作量已經(jīng)比當(dāng)時(shí)司法協(xié)助局成立時(shí)增加了千倍以上。為了解決編制不足，司法部成立了司法協(xié)助交流中心，向司法協(xié)助司提供了部分工作人員，但是人員的數(shù)量依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足工作的需要。最高人民法院、最高人民檢察院和公安部從事司法協(xié)助工作的力量有所增加，但是也很難說足以適應(yīng)這項(xiàng)工作的要求。除了數(shù)量不足之外，司法協(xié)助領(lǐng)域的不斷拓展和協(xié)助工作的不斷深化對(duì)司法協(xié)助工作者的素質(zhì)提出了更高的要求，需要對(duì)各國(guó)實(shí)體法和程序法以及國(guó)際法都很熟悉，對(duì)通用工作語言能夠熟練掌握。由于其中許多工作都是全新的，因此司法協(xié)助工作者還應(yīng)當(dāng)具有開拓創(chuàng)新精神，把握國(guó)際社會(huì)在司法協(xié)助領(lǐng)域的新發(fā)展，不斷探索國(guó)際司法協(xié)助的新途徑。司法協(xié)助隊(duì)伍的壯大和素質(zhì)的提高是目前一個(gè)非常嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)司法協(xié)助工作的思路

為了使司法協(xié)助工作更加充分地發(fā)揮職能作用，更好地為國(guó)家外交大局、深化改革開放、維護(hù)國(guó)家安全穩(wěn)定和推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)服務(wù)，為構(gòu)建和諧社會(huì)和建設(shè)小康社會(huì)做出更大的貢獻(xiàn)，急需進(jìn)一步加強(qiáng)這項(xiàng)工作，重點(diǎn)可放在以下幾個(gè)方面。

（一）推進(jìn)司法協(xié)助立法，依法規(guī)范司法協(xié)助工作。對(duì)于司法協(xié)助法律淵源中條約和國(guó)際法遠(yuǎn)比國(guó)內(nèi)法豐富和超前，國(guó)內(nèi)相關(guān)立法相對(duì)落后的問題，要在近年來的工作基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善《國(guó)際刑事司法協(xié)助法》草案，進(jìn)一步推動(dòng)《國(guó)際刑事司法協(xié)助法》立法工作，健全司法協(xié)助活動(dòng)的法律規(guī)范，為司法協(xié)助工作的全面發(fā)展奠定法律基礎(chǔ)。

（二）完善工作體制機(jī)制，增強(qiáng)司法協(xié)助工作能力和活力。司法協(xié)助體制和機(jī)制方面存在的上述問題在一定程度上制約了司法協(xié)助相關(guān)部門職能的充分履行和活力的充分發(fā)揮，要著力推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，在構(gòu)建適應(yīng)科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制上下功夫。一方面，中央機(jī)關(guān)要協(xié)調(diào)與立法部門、外交部門和公安、檢察、法院等政法部門的關(guān)系，為司法協(xié)助中央機(jī)關(guān)職能的發(fā)揮營(yíng)造良好的外部環(huán)境，提高司法協(xié)助效率。另一方面，中央機(jī)關(guān)內(nèi)部也要理順內(nèi)部工作機(jī)制，整合力量，加強(qiáng)中央機(jī)關(guān)能力建設(shè)、制度建設(shè)，完善和優(yōu)化司法協(xié)助工作程序，提高司法協(xié)助工作的質(zhì)量和效率。要增加司法協(xié)助工作中、特別是管理工作中的科技含量，提高對(duì)司法協(xié)助工作的管理水平。

（三）探索和把握司法協(xié)助工作的規(guī)律、特點(diǎn)和趨勢(shì)，高效務(wù)實(shí)地開展對(duì)外合作。要在開展20多年國(guó)際司法協(xié)助工作的基礎(chǔ)上，認(rèn)真探索司法協(xié)助工作的規(guī)律、特點(diǎn)和趨勢(shì)，提高司法協(xié)助工作的科學(xué)水平和針對(duì)性、有效性。要積極開展對(duì)外司法協(xié)助條約的締結(jié)工作，不斷健全國(guó)際司法合作的法律網(wǎng)絡(luò)；要認(rèn)真履行中央機(jī)關(guān)職能，做好條約執(zhí)行工作；積極開展被判刑人移管合作，減輕監(jiān)獄機(jī)關(guān)面臨的壓力，保障涉外罪犯的權(quán)益，促進(jìn)他們的改造。要密切關(guān)注全球金融危機(jī)等涉及國(guó)際經(jīng)濟(jì)、科技、文化、社會(huì)領(lǐng)域的重大事件對(duì)司法協(xié)助工作的影響，加強(qiáng)對(duì)新情況、新問題的研究，努力為維護(hù)國(guó)家利益、企業(yè)和公民權(quán)益提供法律保障和服務(wù)。

（四）加強(qiáng)司法協(xié)助隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高司法協(xié)助工作者的素質(zhì)。在國(guó)家之間的聯(lián)系日益密切和我國(guó)對(duì)外開放不斷擴(kuò)大與深化的情況下，司法協(xié)助工作面臨著前所未有的機(jī)遇，但也面臨著許多挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)要求司法協(xié)助工作者不斷壯大隊(duì)伍和提高素質(zhì)，以適應(yīng)新形勢(shì)的要求。中央機(jī)關(guān)的隊(duì)伍特別需要加強(qiáng)，以目前的人手很難滿足持續(xù)高速增長(zhǎng)的司法協(xié)助需求。司法協(xié)助工作者要不斷提高素質(zhì)，加強(qiáng)對(duì)法律專業(yè)和相關(guān)專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)，增強(qiáng)分析和處理相關(guān)案件的能力，提升對(duì)司法協(xié)助工作的管理水平。

總之，司法協(xié)助工作要按照?qǐng)?jiān)持統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩大局、堅(jiān)持走和平發(fā)展道路、堅(jiān)持奉行互利共贏的開放戰(zhàn)略、堅(jiān)持推動(dòng)建設(shè)和諧的總體要求，科學(xué)認(rèn)識(shí)和正確把握國(guó)際形勢(shì)的發(fā)展變化，緊緊圍繞國(guó)家外交工作總體布局，著眼于司法行政工作全局，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，進(jìn)一步解放思想,更新觀念, 著力構(gòu)建有利于科學(xué)發(fā)展的司法協(xié)助外事工作體制機(jī)制,提高服務(wù)科學(xué)發(fā)展的能力和水平，為科學(xué)發(fā)展?fàn)I造良好的國(guó)際法治環(huán)境，為維護(hù)國(guó)家政治安定和社會(huì)穩(wěn)定做出新的貢獻(xiàn)。

（見習(xí)編輯 朱騰飛）