關(guān)于公證機構(gòu)體制改革的路徑思考

山東省司法廳公證管理處課題組

關(guān)于公證機構(gòu)體制改革的路徑思考

一、公證機構(gòu)事業(yè)體制改革的發(fā)展及現(xiàn)狀

自2000年國務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)司法部《關(guān)于深化公證工作改革的方案》至今的十幾年來，公證機構(gòu)事業(yè)體制改革走過了積極推進、初見成效、陷入徘徊的幾個階段?！蛾P(guān)于深化公證工作改革的方案》實施后，全國不少省份積極推進公證機構(gòu)事業(yè)體制改革，特別是京津滬直轄市和江浙、廣東等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的公證機構(gòu)事業(yè)體制改革很快取得了成效。但是，由于受到地方改革政策不配套、某些地方司法行政機關(guān)管理僵化、地方經(jīng)濟欠發(fā)達等因素影響，公證機構(gòu)事業(yè)體制改革逐步進入了徘徊期，在不少地區(qū)，已經(jīng)改為事業(yè)單位并落實了績效工資的公證機構(gòu)蓬勃發(fā)展；一些改為事業(yè)單位但并沒有落實績效工資，特別是連基本的法人自主權(quán)都沒有落實（公證處花一分錢也需要司法局長批準）的公證機構(gòu)陷入業(yè)務(wù)萎縮、人才流失、人員老化的境地；而那些尚未改制的行政體制的公證機構(gòu)目睹了表面是“自收自支”，實質(zhì)上是“自收不自支”的公證處的艱難處境，更不愿意繼續(xù)改革，公證機構(gòu)事業(yè)體制改革由此陷入徘徊期。

隨著近年我國事業(yè)單位體制改革的推進，尤其自2013年之后，改為事業(yè)單位的公證處在薪酬和職務(wù)晉升方面受到進一步?jīng)_擊：一是各地對事業(yè)單位重新“定崗定編”，許多縣域公證處取消了高級職稱的崗位，市區(qū)公證處的高級職稱崗位數(shù)量也銳減，導致公證員技術(shù)職務(wù)的晉升空間受到極大壓縮。二是各地財政、人事部門進一步加強了薪酬支出的控制，許多改為“自收自支”事業(yè)單位的公證處被取消了績效工資，改為陽光工資，薪酬制度甚至不如80年代行政體制的公證處（1980年代底行政體制的公證處可以從業(yè)務(wù)收費中提取10%作為獎勵基金①山東省司法廳、山東省財政廳《關(guān)于改革法律顧問處、公證處經(jīng)費管理辦法的通知》（1985年3月24日〔85〕魯司字第19號）第3條：公證處業(yè)務(wù)收入的“百分之十作為集體福利和獎勵基金?！保?。上述二方面的沖擊導致公證業(yè)務(wù)和公證人才進一步流失。面對公務(wù)員穩(wěn)定的薪酬收入、較多的晉升機會和較好的退休待遇，不少由行政體制改為事業(yè)體制公證處的公證員心中萌生“上當受騙”的感覺，一些原來是“自收自支”的公證機構(gòu)想方設(shè)法改回“全額撥款”事業(yè)單位，甚至退回到行政機關(guān)。公證機構(gòu)事業(yè)體制改革陷入進退維谷的困境。

二、公證機構(gòu)事業(yè)體制改革的經(jīng)驗及教訓

十幾年來公證機構(gòu)事業(yè)體制改革最大的收益是通過積極推進改革，摸清了通過賦予公證機構(gòu)充分的自主權(quán)和公證人員較為靈活的績效工資來吸引人才、調(diào)動公證人員積極性，從而推動公證事業(yè)發(fā)展的路徑。而在公證機構(gòu)事業(yè)體制改革的探索中尚存在一些問題：

1、體制改革目標模糊。自2000年推進公證機構(gòu)事業(yè)體制改革之初，司法部就提出：“積極進行公證組織新形式的試點，特別要著重抓好現(xiàn)有公證處整體轉(zhuǎn)制的試點。年底以前，各省至少要抓一個合作制公證處，直轄市和經(jīng)濟發(fā)達的省可以多搞一些試點。合伙制公證處的試點工作我部將另行部署。②司法部2000年9月5日《關(guān)于貫徹〈關(guān)于深化公證工作改革的方案〉的若干意見》?！睂τ谑聵I(yè)體制改革是作為公證機構(gòu)體制改革的過渡性目標，還是終極目標，始終沒有明確的結(jié)論。這使公證處和司法局對改革處于觀望心態(tài)，增大了改革的阻力。

2、低估了地方運作不規(guī)范對公證改革的阻力?！蛾P(guān)于深化公證工作改革的方案》對改制后公證處的法人治理結(jié)構(gòu)、財務(wù)管理、人事制度都作出了較為明確的規(guī)定。但是，在推進改革過程中卻低估了地方運作不規(guī)范對公證改革所造成的阻力。司法部在積極推進改革，但地方財政、人事、稅務(wù)等部門不給政策，基層司法局不肯放權(quán)，中央有關(guān)部門也沒有制定明確的配套政策，導致公證機構(gòu)事業(yè)體制改革變異不斷，例如：（1）法人治理不規(guī)范。在基層司法局肯放權(quán)的地區(qū)，有些沒有改制的公證處也享有充分的人財物自主權(quán)；而在基層司法局不肯放權(quán)的地區(qū)，即使完成改制的公證處買一只鉛筆也需要司法局長審批。（2）財務(wù)管理不規(guī)范。有些改為事業(yè)體制的公證處沒有績效工資，而有些行政體制的公證處卻有績效工資；有些改為全額撥款的事業(yè)單位其公證收費全部由自己支配，而有些改為企業(yè)化管理、照章納稅的公證處卻還要“收支兩條線”。（3）人事管理不規(guī)范。多數(shù)改制的公證處都沒有真正享有改革方案中所規(guī)定的用人自主權(quán)。因為公證處沒有用人自主權(quán)，甚至出現(xiàn)公證處在編人員全部沒有公證員資格，只能依靠聘用公證員辦證。在這種種不規(guī)范的運作中，受傷害最大的是那些改為自收自支實施企業(yè)化管理、但在改制之后卻仍沒有任何自主權(quán)、沒有績效工資、實施“收支兩條線”的公證處。因為他們沒有享受到甚至沒有看到任何改革的“紅利”。

3、相關(guān)理論研究滯后。推進公證機構(gòu)事業(yè)體制改革之后，特別是隨著公證處實施績效工資以及合作制公證處的建立，不論公證行業(yè)內(nèi)還是行業(yè)外，提出“公證機構(gòu)的非營利性質(zhì)與公證員較高的績效工資不吻合”、“公證的公權(quán)力屬性與合作制公證處個人私有屬性沖突”等質(zhì)疑，而與此相關(guān)的理論研究卻沒有跟上，導致公證機構(gòu)體制改革總是處于質(zhì)疑當中，終于在2012年末的“桐鄉(xiāng)事件”和2013年初的“溫嶺事件”有了一次集中的爆發(fā)③2012年10月17日，網(wǎng)友“楓楊樹”在嘉興某論壇上曝光：“桐鄉(xiāng)市公證處主任年薪超80萬，一餐大閘蟹能吃掉十幾萬”，此帖在平面媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體上迅速升溫。18日，嘉興《南湖晚報》率先推出：“舉報帖矛頭直指桐鄉(xiāng)市公證處主任前年年薪高達83.22萬元”的專題報道，接著《錢江晚報》、《東方早報》等諸多報刊對此事件相繼刊出專題報道或評論。同時新浪網(wǎng)、人民網(wǎng)、鳳凰網(wǎng)等所有著名新聞網(wǎng)站更是悉數(shù)跟進。到了19日，該事件成為媒體最為關(guān)注的熱點之一，根據(jù)人民網(wǎng)“今日輿情解讀”給出的數(shù)字分析，19日當天的相關(guān)網(wǎng)絡(luò)新聞高達987篇，相關(guān)網(wǎng)絡(luò)論壇帖文也高達700余篇。雖然有關(guān)方面證實，該公證處主任的高薪符合桐鄉(xiāng)市的有關(guān)規(guī)定，而且今年已降低了工資比例，但媒體依然繼續(xù)關(guān)注。到了24日，該事件成為“熱度最高的單條網(wǎng)絡(luò)新聞”，對該事件已有超過10萬網(wǎng)友參與和超過8000條評論。2013年1月15日，《文匯報》刊登題為《溫嶺公證處領(lǐng)導年薪過百萬——專家建議加快公證制度改革》稱：“浙江溫嶺當?shù)鼗⑸秸搲芯W(wǎng)民發(fā)帖稱：溫嶺公證處領(lǐng)導年薪過百萬，6名正式職工年薪數(shù)十萬……浙江省社科院楊建華教授認為，問題歸根結(jié)底還是出在公證制度的壟斷性和政府機關(guān)對公證書的硬性規(guī)定。他建議，要么打破公證機構(gòu)現(xiàn)狀，推進社會力量依法進入公證領(lǐng)域，形成競爭，降低百姓公證負擔；要么再次改革，改變現(xiàn)有公證處‘自負盈虧’自收自支現(xiàn)狀，使其完全成為國家行政服務(wù)機構(gòu)，大幅降低收費標準甚至取消收費，才能從根本上解決問題?！保姸嗝襟w集中提出質(zhì)疑。

4、對試點引導、規(guī)范不夠。自2000年推進公證機構(gòu)事業(yè)體制改革的同時，司法部就開始積極部署合作制公證處和合伙制公證處的試點，但對其法人治理結(jié)構(gòu)、財產(chǎn)權(quán)屬構(gòu)成、分配制度等均沒有給予足夠的引導和規(guī)范，導致試點失敗率過高，合作制公證處或者夭亡，或者實質(zhì)上變異成合伙制，這無疑加劇了進一步深化公證體制的困難，削弱了支持公證機構(gòu)體制改革的力量。

三、進一步深化公證機構(gòu)體制改革若干理論問題分析

（一）公證是否屬于國家職能

公證證明權(quán)的性質(zhì)問題是公證機構(gòu)體制改革必須首先解決的問題，因為只有在明確了公證證明權(quán)是否屬于國家權(quán)力，然后才能確定這項權(quán)利是否可以由社會組織或者個人行使，如何授權(quán)。

“傳統(tǒng)的觀點認為，公證的證明力來源于國家，是國家的授權(quán)，公證處作為國家機關(guān)代表國家行使證明權(quán)。④劉疆：《公證改革的10個基本問題》，《中國公證》2003年第1期?！彼痉ú吭?000年頒布《關(guān)于深化公證工作改革的方案》時也明確提出公證改革的“三個不變”原則，即“公證機構(gòu)作為國家法律證明機構(gòu)的性質(zhì)不變，公證人員依法行使國家法律證明權(quán)的身份不變，公證文書的法律效力不變。⑤段正坤副部長在司法部深化公證改革工作會議上的講話《認真貫徹落實〈方案〉，全面深化公證工作改革》，《中國公證》2000年第6期?！钡牵凇豆C法》頒布之后，這一問題發(fā)生了變化。立法機關(guān)在頒布《公證法》時明確指出：“沒有必要由國家對民事法律行為承擔證明責任，通過行業(yè)組織或者中介機構(gòu)完全能夠勝任這項工作。⑥張福森：《關(guān)于〈中華人民共和國公證法（草案）〉的說明》，王勝明、段正坤：《中華人民共和國公證法釋義》，法律出版社2005年版，第193頁?！币虼?，目前對于公證證明權(quán)是否屬于公權(quán)力存在二種觀點：

一種觀點認為，公證證明權(quán)仍然是國家公權(quán)力，這既是大陸法系公證制度的基石之一，也符合中國的法律傳統(tǒng)。如《俄羅斯聯(lián)邦公證立法綱要》規(guī)定：“公證人以俄羅斯聯(lián)邦名義實施立法所規(guī)定的公證行為”；《意大利公證法》規(guī)定：“公證書應(yīng)帶有‘意大利共和國’抬頭”；《奧地利公證人法》規(guī)定：“公證人在執(zhí)行職務(wù)時，具有使用國徽的權(quán)利”⑦司法部律師公證工作指導司編：《中外公證法律制度資料匯編》，法律出版社2004年版，第739頁、779頁、821頁。。正是基于公證的公權(quán)力屬性，公證書才具有證據(jù)效力、強制執(zhí)行效力和法律成立要件的效力這三大效力。

另一種觀點認為，雖然大陸法系的公證制度普遍將公證定位為公權(quán)力，但就目前中國的立法和司法實踐而言，公證行業(yè)又確實談不上有任何公權(quán)力可以行使。認為公證具有三大效力就證明公證屬于公權(quán)力的觀點并不能成立。首先，《民事訴訟法》第69條規(guī)定，公證書具有較強的證據(jù)效力，這僅是針對人民法院采信證據(jù)作出的一種先后順序的安排，并不說明公證機構(gòu)行使的是公權(quán)力。依據(jù)最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第9條規(guī)定，生效的仲裁書與公證書具有相同的證據(jù)效力，能說明仲裁機構(gòu)行使的是公權(quán)力嗎？依據(jù)《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第8條規(guī)定，當事人的“自認”也具有類似公證書的證據(jù)效力，難道當事人“自認”也是行使公權(quán)力？其次，公證書的強制執(zhí)行效力是源于當事人自愿放棄訴權(quán)，而非源于公權(quán)力。例如依據(jù)新《民事訴訟法》第196條、197條規(guī)定，抵押權(quán)人可以就抵押合同直接申請人民法院強制執(zhí)行，難道就能夠認定抵押權(quán)人也享有公權(quán)力？仲裁書的執(zhí)行效力遠遠高于公證書，但眾所周知，無論國內(nèi)的仲裁機構(gòu)，還是國際的仲裁機構(gòu)，其享有的仲裁權(quán)都不屬于公權(quán)力，而主要是當事人意思自治的產(chǎn)物。第三，關(guān)于法定公證的問題，別說目前法定公證還是紙上談兵，即使將來法律規(guī)定了法定公證的具體項目，也不能說明公證機構(gòu)行使的是公權(quán)力。工商局規(guī)定公司注冊需提交驗資報告，難道就認定注冊會計師享有公權(quán)力？最高人民檢察院《關(guān)于公證員出具公證書有重大失實行為如何適用法律問題的批復(fù)》明確規(guī)定，公證員出具的公證書如有重大失實，視同與注冊會計師等中介組織一樣是以出具證明文件重大失實罪追究刑事責任，而非以行使公權(quán)力的主體那樣追究瀆職罪。

綜上，在目前，中國的公證并沒有公權(quán)力屬性。如果硬要認定公證具有公權(quán)力屬性會大大增加公證體制改革的阻力。在“桐鄉(xiāng)事件”和“溫嶺事件”之后，媒體不是揪住公證的公權(quán)力問題不放嗎？《北京晚報》在題為《一個公權(quán)力部門“自肥”的標本》評論中刻薄地指出：“公證處憑什么賺錢？憑著民眾授予政府的公權(quán)力。離開公權(quán)力的信用擔保，公證處的公證書不過是一紙空文。⑧新浪網(wǎng)。http://news.sina.com.cn/c/2012-10-23/145925420803.shtml”

我們認為，雖然上述兩種觀點存在分歧，但在公證職能可以由政府機關(guān)以外的其他組織履行這個關(guān)鍵點上并無分歧。由此，我們認為，公證證明權(quán)的屬性并不影響公證機構(gòu)體制的改革。

（二）非營利機構(gòu)能否“自收自支”

關(guān)于公證處這一既具有準司法性質(zhì)，又具有非營利性質(zhì)的機構(gòu)能否實施企業(yè)化管理，公證行業(yè)內(nèi)外都存在爭論?！洞蟊娙請蟆吩窃u論《公證不能成了漁利事業(yè)》指出：公證處“自收自支,獨立法人,意味著桐鄉(xiāng)市公證處實行了企業(yè)式管理。企業(yè)以追逐利潤為根本。⑨《北京晚報》2012年10月23日。http://news.sina.com.cn/pl/2012-10-22/115025410999.shtml”而人氣頗旺的紅網(wǎng)更是登出評論《公證處豈能自收自支？荒唐！》⑩紅網(wǎng)。http://news.sina.com.cn/o/2012-10-25/003325431561.shtml，并在《公證處領(lǐng)導年薪過百萬并非沒有“問題”》的評論中指出：“公證處是依法設(shè)立，不以營利為目的，依法獨立行使公證職能、承擔民事責任的證明機構(gòu)，明顯具有行政執(zhí)法性質(zhì)，按理應(yīng)轉(zhuǎn)為公務(wù)員或全額撥款事業(yè)單位?？蓽貛X公證處不僅自收自支，且監(jiān)管不嚴，導致收入頗豐，民怨沸騰。?紅網(wǎng)。http://hlj.rednet.cn/c/2013/01/16/2880992.htm”

我們認為，這些誤解多源于對非營利機構(gòu)的片面認識?！睹褶k教育促進法》第3條規(guī)定：“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”。私立學校不都是自收自支嗎？理論界公認的非營利機構(gòu)的核心標準是不進行利潤的分配或分紅，不以任何形式將非營利機構(gòu)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺怂胸敭a(chǎn)（包括清算后的財產(chǎn)）?參見蔡磊：《非營利組織基本法律制度研究》，廈門大學出版社2005年第1版，第150頁。。如果還要對非營利組織作進一步的限制，至多就是規(guī)定非營利機構(gòu)的收費“由政府確定收費標準”。但是，沒有一個國家規(guī)定，非營利機構(gòu)不能自收自支。那種認為只要是非營利機構(gòu)就要“收支兩條線”，只能說明國家包辦一切非營利事業(yè)的計劃經(jīng)濟的陳舊思想仍然很有市場。全國人大法工委副主任王勝明在《公證法》頒布時談到如何理解公證機構(gòu)的“非營利性”時重申了上述理論界公認的標準：“從法律的角度講，‘不以營利為目的’，主要指開辦和設(shè)立公證處的人，不以開辦、設(shè)立公證處獲利為宗旨。不是說公證處不能收費、不能賺錢，而是公證處賺到的錢應(yīng)該裝在什么口袋，應(yīng)該用在何處，不能直接與開辦、設(shè)立公證處的人的利益掛鉤。?王勝明：《深刻理解〈公證法〉立法原意，為貫徹落實〈公證法〉打下堅實基礎(chǔ)》，《中國公證》2005年第11期?！狈蓮奈匆?guī)定非營利機構(gòu)不能自收自支。

（三）公證處作為非營利機構(gòu)能否實施效益工資

有觀點認為，公證機構(gòu)作為非營利機構(gòu)，不應(yīng)當采用績效工資。例如在“桐鄉(xiāng)事件”之后，《京華時報》的評論《割斷權(quán)力臍帶公證處才有公正》認為：桐鄉(xiāng)公證處“從實際情況看，所謂不以營利為目的已然淪為空談。當?shù)卦雠_文件，確定公證員相關(guān)收入與效益掛鉤。?《京華時報》2012年10月20日。http://epaper.jinghua.cn/html/2012-10/20/content_1657084.htm”《新京報》的評論更直截了當，題目就是《非營利的公證處不該有“效益工資”》?《新京報》2012年10月20日。http://epaper.bjnews.com.cn/html/2012-10/20/content_381355.htm?div=-1。我們認為，績效考核是一種管理手段，既可以用于營利機構(gòu)的管理，也可以用于非營利機構(gòu)的管理。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》明確規(guī)定：“進一步做好義務(wù)教育學校、公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位實施績效工資工作”。作為非營利的義務(wù)教育學校、公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位可以實施績效工資，公證機構(gòu)為什么不可以？

在目前中國絕大多數(shù)人才配置已經(jīng)實現(xiàn)市場化的今天，一個行業(yè)工作人員薪水的高低主要取決于這個行業(yè)究竟需要吸納何種水準的人才方能勝任工作，與用人單位的營利與非營利并無多大關(guān)系。大學是非營利機構(gòu)，但諸多大學的網(wǎng)站上都常年登載著高薪誠聘學科帶頭人的廣告。為何？因為沒有足夠的高薪不可能吸引到具有實力的學科帶頭人。而沒有有實力的學科帶頭人，建設(shè)一流大學就是一句空話。酒店是營利性機構(gòu)，但酒店絕大多數(shù)崗位屬于低薪崗位，為何？因為酒店絕大多數(shù)崗位無需聘用專業(yè)人才。同樣，公證行業(yè)的薪水高低應(yīng)當主要取決于這個行業(yè)究竟需要何種水準的人才。眾所周知，公證行業(yè)作為法律職業(yè)共同體中的一員，與法官、檢察官、律師一樣，需要社會精英的加入方能勝任工作，且目前的公證員受公證機構(gòu)崗位設(shè)置和事業(yè)單位身份的限制，在技術(shù)職務(wù)或行政職務(wù)上的晉升空間都極為有限，其職業(yè)崗位的吸引力遠遠不如法官或檢察官。如果一味地堅持認為公證機構(gòu)作為非營利機構(gòu)就不能有高薪（當然，畸高是不可取的），那么，公證行業(yè)依靠什么來吸引足夠的精英法律人才為民眾提供有水準的服務(wù)？目前諸多公證處無法達到《公證法》所規(guī)定的應(yīng)當有兩名執(zhí)業(yè)公證員的基本要求，諸多公證處沒有全日制本科以上學歷的法學專業(yè)人士加入，顯示出這個行業(yè)在人才競爭中所存在的生存危機。

四、目前事業(yè)體制公證處存在的主要問題

（一）公證機構(gòu)的法人自主權(quán)沒有落實

多數(shù)基層的公證處既沒有用人的自主權(quán)、也沒有財務(wù)自主權(quán)。許多公證機構(gòu)沒有獨立賬戶，所有收支均由司法局掌控。這不但嚴重影響了公證處開展業(yè)務(wù)的積極性，也在一定程度上剝奪了公證處開展業(yè)務(wù)所必需的人力資源和物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）財務(wù)管理制度無法落實

許多已經(jīng)改為“自收自支”的公證處，地方財政仍然對其實施“收支兩條線”管理，而且“完不成預(yù)算，下不保底；超額創(chuàng)收，沒有獎金”。這種“自收不自支”的財務(wù)管理現(xiàn)狀成為目前對公證體制改革最大的阻力；而且如果要改變這種狀況還面臨地方財政和司法局的雙重阻力。

（三）績效工資改革不配套

2000年實施公證機構(gòu)事業(yè)體制改革初期，不少改制的公證處實施了績效工資制度，但隨著行政機關(guān)陽光工資制度的實施，不少事業(yè)體制的公證處也“被陽光工資”，并取消了績效工資。尤其是去年不少地方政府對事業(yè)單位實施限薪之后，保留績效工資的公證處越來越少，即使保留住績效工資的公證處，其提取績效工資的比例也越來越低。

（四）崗位重新設(shè)置壓縮了公證員的職務(wù)晉升空間

2000年推行的公證事業(yè)體制改革的初衷之一，就是改為事業(yè)單位后，公證員可以通過評定技術(shù)職務(wù)（職稱），解決基層公證處行政級別低，晉升空間狹窄的問題。從這些年的改革實踐來看，這項改革措施與實施績效工資的改革措施一樣，實施之初的效果尚可；但隨著事業(yè)單位改革過程中的重新定崗定位，公證處的中高級技術(shù)職位被大大減少，多數(shù)縣域公證處沒有設(shè)置高級技術(shù)崗位，公證員又回到了改革之前晉升空間狹窄的境地。

（五）進一步改革的阻力增大

目前公證工作進一步推動改革的阻力增大，主要表現(xiàn)在二個方面：一是基層司法局在失去對律師所的人財物管理權(quán)之后，對公證改革充滿戒備，認為進一步推進公證改革必然會削弱基層司法行政的職能。二是在法律服務(wù)市場上，由于律師、基層法律服務(wù)在競爭中迅速壯大，而仍處在體制內(nèi)的公證處，無論是人員素質(zhì)還是思想意識，都不同程度上存在難以適應(yīng)市場競爭的問題，恐懼改革、抵觸改革的氛圍濃厚。

五、進一步深化公證機構(gòu)體制改革的利弊分析

目前，隨著各地事業(yè)單位體制改革進入實際操作階段，公證機構(gòu)體制改革又進入抉擇的十字路口。

（一）繼續(xù)推進公證機構(gòu)事業(yè)體制改革的利弊分析

繼續(xù)推進公證機構(gòu)事業(yè)體制改革，這是目前司法行政機關(guān)的主流觀點。這一改革路徑的優(yōu)勢是符合現(xiàn)有的制度框架，改革不會引起公證行業(yè)太大的震蕩，公證的公信力也不會減損。但是，這一改革路徑的風險是：

1、難以落實具有足夠吸引力的績效工資制度，公證隊伍和業(yè)務(wù)發(fā)展面臨萎縮的風險。公證行業(yè)近幾年在整體上能夠保持業(yè)務(wù)和隊伍的發(fā)展，在很大程度上源于部分公證機構(gòu)實施了具有相當吸引力的績效工資制度。但是，如果公證機構(gòu)參與事業(yè)體制改革，不但新參與改革的公證機構(gòu)難以落實績效工資制度，過去已經(jīng)實施績效工資的公證機構(gòu)也難以保留住已有的工資制度。目前許多公證機構(gòu)被地方政府限薪就是例證。即使改為“公益三類”的事業(yè)單位，人事部門仍然不會為公證行業(yè)現(xiàn)有的績效工資單獨放行。（2）按照目前我國的行政管理體制，人事和經(jīng)費支出主要由地方政府掌控，而公證行業(yè)人少力單，在改革過程中，基本不具備要求有關(guān)部門單獨為公證行業(yè)出臺績效工資制度的可能性；甚至可以說，整個公證行業(yè)基本沒有參與制定分配政策的話語權(quán)。

2、編制會繼續(xù)成為束縛公證行業(yè)發(fā)展的羈絆。公證機構(gòu)參與事業(yè)體制改革，如果歸類為公益一類或公益二類，受編制限制，公證員的數(shù)量、晉升的職位（包括技術(shù)職稱）都會受到很大限制，難以建立符合市場需求的公證隊伍；如果歸為公益三類，雖然沒有編制了，還要受到工資定額等種種約束，也難以穩(wěn)定公證隊伍。而且，如果真正做到?jīng)]有編制、去行政化了，也面臨公證處主任對改革的抵觸。

3、司法行政機關(guān)難以真正放權(quán)。近十幾年的改革實踐證明，公證機構(gòu)改為事業(yè)單位后，基層司法局對公證機構(gòu)人財物的控制過嚴，公證處沒有自主權(quán)的情況并沒有得到多大改善。如果繼續(xù)推進公證機構(gòu)事業(yè)體制改革，這種現(xiàn)狀仍然會繼續(xù)阻礙公證工作發(fā)展。

（二）公證機構(gòu)轉(zhuǎn)為經(jīng)營類事業(yè)單位的利弊分析

公證機構(gòu)轉(zhuǎn)為經(jīng)營類事業(yè)單位，這是不少陷入限薪困境的公證處無奈之下設(shè)想的一種改革路徑。這一改革路徑的優(yōu)勢是能夠暫時擺脫事業(yè)單位在薪酬制度、用人編制等方面的束縛，公證處在財務(wù)、人事等方面可以獲得較大的自主權(quán)；而且，這種改革不涉及人員分流，對從業(yè)人員而言，震蕩較小。但是，這一改革路徑的風險是：

1、突破了現(xiàn)有的法律框架。《公證法》第6條明確規(guī)定，公證處“不以營利為目的”，正因為如此，司法部于2009年下發(fā)了《關(guān)于公證機構(gòu)不屬于生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位的批復(fù)》，反對將公證處改變?yōu)椤吧a(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位”。

2、無法真正解決公證機構(gòu)沒有法人自主權(quán)的問題。公證處改為經(jīng)營類事業(yè)單位，如果基層司法局不愿意放權(quán)，仍然維持目前人財物統(tǒng)統(tǒng)歸司法局掌控的局面，那么，公證處改為經(jīng)營類事業(yè)單位之后也不會有足夠的活力。

3、依然無法建立具有足夠吸引力的薪酬制度。公證處改為經(jīng)營類事業(yè)單位，仍然難以擺脫限薪的困境。正如四大國有銀行的工資遠遠低于民生銀行等銀行的工資，公證處恐怕也難以確立可以媲美律師平均年薪的薪酬制度。而若公證員的平均年薪與律師的平均年薪差距很大，公證處將無法吸引人才和留住人才。

（三）擴大合作制（或合伙制）試點的利弊分析

擴大合作制試點的設(shè)想得到經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)為數(shù)眾多的公證員響應(yīng)。這一路徑的優(yōu)勢是能夠最大限度調(diào)動公證員的積極性，公證業(yè)務(wù)會得到迅速發(fā)展，公證隊伍的規(guī)模和素質(zhì)也會得到提高。但是，這一路徑存在的風險是：

1、對公證隊伍造成較大的震蕩，面臨公證業(yè)內(nèi)較大阻力。受長期計劃經(jīng)濟的影響，公證隊伍中不少人無論是理念還是業(yè)務(wù)素質(zhì)，都難以適應(yīng)合作制的運作方式。因此，擴大合作制和合伙制試點，會給公證隊伍帶來較大震蕩，遭遇很大阻力。而且，基層司法局也會因為徹底失去對公證處人財物的控制權(quán)而極力反對，拖延改革。

2、公證的公信力可能會受到一定減損。近幾年合作制公證處的試點證明，公證處改為合作制對公證質(zhì)量并沒有太大影響，但受意識形態(tài)等因素影響，從社會層面考察，公證處改為合作制，其公信力還是會受到一定程度減損。即使臺灣這種以私有經(jīng)濟為主的地區(qū)，在實施法院公證人與民間公證人“雙軌制”的過程中，許多當事人仍然認為法院公證人比民間公證人更可信賴?？梢灶A(yù)見，在以公有制為主的大陸地區(qū)，公證處改為合作制，對公證的公信力必然會有一定程度的減損。

3、在理論上難以獲得社會認可。目前，社會各界多數(shù)仍認為公證屬于公權(quán)力，我國并無西方和日本“公權(quán)力可以授予個人行使”的法律傳統(tǒng)，公證處改為合作制，以公權(quán)力“賺錢”歸個人，往往會受到質(zhì)疑，這會大大加劇改革的阻力。此外，雖然大陸法系的公證制度普遍存在“定額管理”，以此形成公證行業(yè)相對壟斷的制度， 我國《公證法》第7條所規(guī)定的“統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局”也暗合此意。但如果公證處改為合作制（或合伙制），其壟斷地位必將受到質(zhì)疑和沖擊。

六、對推進公證體制的幾點建議

（一）要堅持積極穩(wěn)妥的原則

公證改革涉及到基層司法局、公證處、公證員各方的切身利益，涉及到人事、財政、稅務(wù)等方方面面的協(xié)調(diào)，還涉及到保證辦證質(zhì)量等法律風險，因此，務(wù)必要秉持積極穩(wěn)妥的方針。建議采取分步走的方式，先易后難；先試點后推廣。

（二）行政體制公證處的改革

行政體制公證處改為事業(yè)體制，這是司法部2000年公證改革方案就已經(jīng)確定的目標，此次事業(yè)單位改革不會改變此目標，而且應(yīng)當會“一刀切”。對行政體制公證處的改制，建議把握以下環(huán)節(jié)：（1）積極爭取有一個較為寬松的過渡期，例如設(shè)定一個3～5年的過渡期。但這比較困難，因為自2000年正式推進事業(yè)體制改革已有十余年，再建立過渡期的建議未必獲得編制部門和人事部門的認可。（2）堅持司法部2000年公證改革方案所確立的“老人老辦法，新人新辦法”的基本原則，做好人員分流、安置工作。對因改制導致公證員流失較多、影響正常開展公證業(yè)務(wù)的地區(qū)，可以采用合并轄區(qū)、允許鄰近公證處設(shè)立辦證點的方式彌補。（3）對于新轉(zhuǎn)為事業(yè)體制的公證處，積極協(xié)調(diào)稅務(wù)部門，按照新建企業(yè)的標準，享受相應(yīng)的減免稅待遇。

（三）事業(yè)體制公證處的改革

對于事業(yè)體制公證處的改革，傾向?qū)⒐C處歸類為公益三類，但關(guān)鍵是要落實配套政策，這很大程度上取決于與財政、人事、稅務(wù)等部門協(xié)商的結(jié)果。因為如果不能落實績效工資等配套政策，“一刀切”把公證處都劃為公益三類會面臨巨大的政策風險，導致公證處重蹈“自收不自支”的覆轍。目前，司法行政管理部門能夠確定的事情，就是制定“公證機構(gòu)管理指南”，規(guī)范基層司法局對公證處的人財物和業(yè)務(wù)發(fā)展進行管理的職權(quán)和程序，并將此納入對基層司法局考核的內(nèi)容。此外，建議積極推廣“一處兩制”方面的成功經(jīng)驗，爭取人事部門認可“一處兩制”的做法。

（四）關(guān)于合作制（或合伙制）試點

因為這必須由司法部確定，而目前司法部完全停止繼續(xù)擴大該項試點，故目前不能擴大該項試點工作。

七、結(jié)語

目前公證行業(yè)存在二個方面的重大缺失：一方面是人才缺失。公證員這一職位，法律規(guī)定的任職資格較高，但卻缺失薪酬的上升空間，缺失技術(shù)職務(wù)的上升空間，缺失行政職務(wù)的晉升空間，又承擔較大的執(zhí)業(yè)風險，如此的結(jié)果必然是人員萎縮、素質(zhì)下降。另一方面是缺失危機感。不論是司法行政部門還是公證處，多數(shù)人認為，公證是不可或缺的。而現(xiàn)實是，去年以來招標公證已經(jīng)被律師見證蠶食，遺囑公證受到中華遺囑庫沖擊；最近，浙江省高級人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理擔保物權(quán)案件的意見》，對債權(quán)人不經(jīng)訴訟直接申請人民法院變賣、拍賣抵押物作出了非常具有可操作性的規(guī)定，公證機構(gòu)的強制執(zhí)行業(yè)務(wù)必將被逐步蠶食……公證絕不是不可替代的，市場在發(fā)展，特別是在信息化時代，任何一個服務(wù)行業(yè)如果不思進取，都會面臨出局。因此，公證如果不改革，最終會成為司法行政機關(guān)的“負資產(chǎn)”。

（責任編輯 趙海鷗）