立法規(guī)劃之淡化與反思*

劉松山

（華東政法大學(xué)法律學(xué)院，上海200042）

立法規(guī)劃之淡化與反思*

劉松山

（華東政法大學(xué)法律學(xué)院，上海200042）

長期以來，中國學(xué)者對立法規(guī)劃的性質(zhì)、效力以及制定主體等基本問題，并沒有形成共識。從建國到改革開放之初的立法成就都不是靠規(guī)劃取得的，實踐中立法規(guī)劃并沒有起到預(yù)期的作用。立法規(guī)劃與人民代表大會制度的體制以及科學(xué)立法、民主立法的基本原則都不甚相符。立法規(guī)劃應(yīng)當(dāng)被視為一種立法建議，不應(yīng)具有指令性作用。立法機(jī)關(guān)不適宜制定立法規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)將立法規(guī)劃的編制權(quán)交給立法提案主體，或者由立法機(jī)關(guān)的工作機(jī)構(gòu)調(diào)研協(xié)調(diào)后提出一攬子立法建議，交給立法提案主體，并建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，保證提案與審議之間的必要銜接?！读⒎ǚā沸拚覆莅笇α⒎ㄒ?guī)劃的規(guī)定是否適當(dāng)，值得討論。

立法規(guī)劃；立法法；人民代表大會制度；立法建議

在中國的立法活動中，立法規(guī)劃是一種頗具特色的做法。從全國人大常委會到有立法權(quán)的地方人大常委會，都很注重制定幾年內(nèi)的立法規(guī)劃。長期以來，中國學(xué)者對立法規(guī)劃存在的問題，卻缺乏系統(tǒng)的評估、討論和研究，雖然出現(xiàn)過個別質(zhì)疑的意見，也并未受到足夠重視。2014年8月31日，全國人大常委會通過中國人大網(wǎng)向社會公布征求意見的《立法法》修正案草案，明確將立法規(guī)劃作為一項法定的內(nèi)容規(guī)定下來。這一規(guī)定是否符合科學(xué)立法、民主立法要求，需要深思。

一、立法規(guī)劃的基本范疇難以界定

立法部門雖然重視制定立法規(guī)劃，但對于立法規(guī)劃的一些基本范疇，無論是在理論上還是實踐中，迄今都沒有形成共識。

1.對立法規(guī)劃性質(zhì)的認(rèn)識不清楚

第一種觀點認(rèn)為，立法規(guī)劃具有準(zhǔn)法的性質(zhì)。周旺生教授一直堅持這一觀點。在他看來，“立法規(guī)劃屬于一種準(zhǔn)法性質(zhì)的文件：它具有準(zhǔn)法的性質(zhì)，但又不是完全意義或典型意義上的法，即‘準(zhǔn)法’或‘半法’”。①第二種觀點認(rèn)為，立法規(guī)劃具有立法準(zhǔn)備的性質(zhì)。值得注意的是，這一觀點來自從事立法工作的實際部門?！读⒎ǚā分贫ê?，喬曉陽主編的《立法法講話》一書，在“法律的制定程序”

一講中，介紹的第一個程序就是立法規(guī)劃和立法計劃，并將立法規(guī)劃和立法計劃定性為“立法準(zhǔn)備程序”。②參見喬曉陽主編：《立法法講話》，中國民主法制出版社2000年版，第100頁以下。第三種觀點認(rèn)為，立法規(guī)劃具有管理或者計劃的性質(zhì)，因為“科學(xué)的管理工作的特點之一，是加強(qiáng)管理的計劃性，在實施一項計劃措施以前，需要預(yù)先擬定它的具體內(nèi)容和實施的步驟”；“立法規(guī)劃也需要有計劃地進(jìn)行，只有這樣，才能發(fā)揮法律對管理經(jīng)濟(jì)和社會生活各個領(lǐng)域的重大作用”。③吳大英、任允正、李林：《比較立法制度》，群眾出版社1992年版，第783頁。七屆全國人大以來的全國人大常委會委員長或副委員長，在常委會工作報告中都反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要制定立法規(guī)劃，使立法工作有計劃地進(jìn)行。第四種觀點認(rèn)為，立法規(guī)劃具有立法預(yù)測的性質(zhì)。周旺生教授在強(qiáng)調(diào)立法規(guī)劃具有準(zhǔn)法性質(zhì)的同時，又認(rèn)為立法規(guī)劃具有立法預(yù)測的特點，他撰寫的多本立法學(xué)著作，都將立法規(guī)劃與立法預(yù)測放在一起論述；前述喬曉陽主編的《立法法講話》一書，在提出立法規(guī)劃具有立法準(zhǔn)備特點的同時，也認(rèn)為規(guī)劃具有預(yù)測的性質(zhì)；吳大英等學(xué)者在提出立法規(guī)劃具有管理計劃性質(zhì)的同時，也提出，“立法規(guī)劃工作是同立法預(yù)測工作緊密地聯(lián)系在一起的，并且是依靠立法預(yù)測而進(jìn)行的。如果沒有立法預(yù)測，要制定切實可行的立法規(guī)劃是不可能的”。④同上注，吳大英、任允正、李林書，第783頁。

可見，對立法規(guī)劃的性質(zhì)雖然見仁見智，但對于其立法預(yù)測的特性，各方面的認(rèn)識基本一致。但是，立法應(yīng)當(dāng)由誰來預(yù)測，是由立法機(jī)關(guān)還是立法機(jī)關(guān)之外的主體來預(yù)測，又是值得研究的問題。如果將立法規(guī)劃視為一種準(zhǔn)法性質(zhì)的文件，就像周旺生教授所說的“同立法規(guī)劃的這種性質(zhì)相適應(yīng)，編制立法規(guī)劃的活動，是準(zhǔn)立法活動”，⑤周旺生：《立法論》，北京大學(xué)出版社1996年版，第460頁。那么，既然是準(zhǔn)立法活動，就需要十分注重它的強(qiáng)制性和法律效力了。但現(xiàn)實問題是，一旦規(guī)劃不能如期立法，又如何去強(qiáng)制立法甚至對立法機(jī)關(guān)課以法律責(zé)任呢？如果將立法規(guī)劃視為立法準(zhǔn)備程序的初始和必經(jīng)階段，就需要討論這一程序要不要法律化了。而在《立法法》的制定過程中，有關(guān)的專家建議稿就曾經(jīng)設(shè)計了“立法準(zhǔn)備”一章，將立法規(guī)劃作為其中第一項內(nèi)容。⑥專家建議稿是這樣設(shè)計的：“有權(quán)制定法律、行政法規(guī)、省級地方性法規(guī)和自治條例、單行條例的機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)制定長期的立法規(guī)劃和近期的立法計劃。”“調(diào)整立法規(guī)劃和立法計劃，必須經(jīng)過制定機(jī)關(guān)批準(zhǔn)?！薄傲腥肓⒎ㄒ?guī)劃和立法計劃的項目，應(yīng)當(dāng)確定法案起草的主管單位”。參見李步云主編：《立法法研究》，湖南人民出版社1998年版，第7-8頁。但是，《立法法》最終沒有規(guī)定有關(guān)立法規(guī)劃的內(nèi)容，這說明，立法規(guī)劃不適宜作為法定立法程序的一部分。這次向社會公布征求意見的《立法法》修正案草案，又規(guī)定了立法規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，這是一個需要認(rèn)真討論的問題。如果將立法規(guī)劃視為一項計劃和管理工作，就涉及一些更大的問題，即立法能不能依照預(yù)先的計劃進(jìn)行、能不能讓一只有形無形的手對它進(jìn)行預(yù)先管理和控制？而這個問題存在很大爭議，有的意見對此持完全否定的態(tài)度。下文也將繼續(xù)述及這個問題。

總體上看，對立法規(guī)劃的性質(zhì)是什么，迄今尚沒有出現(xiàn)一個有說服力的共識性觀點。

2.制定立法規(guī)劃的主體不明確

理論界有一種傾向性觀點認(rèn)為，立法規(guī)劃“就是有權(quán)的主體，在自己的職權(quán)范圍內(nèi)”，所編制的關(guān)于立法工作的設(shè)想和部署。⑦同前注⑤，周旺生書。那么，“有權(quán)的主體”所指為何？有學(xué)者進(jìn)一步認(rèn)為“就是有立法權(quán)的主體”。在這個認(rèn)識的基礎(chǔ)上，似乎就自然得出了結(jié)論：法律的立法規(guī)劃由全國人大常委會制定，地方性法規(guī)的立法規(guī)劃由地方人大常委會制定。⑧參見周旺生：《立法規(guī)劃的權(quán)限劃分和編制規(guī)程》，《政治與法律》1993年第1期；汪全勝：《立法規(guī)劃新論》，《杭州商學(xué)院學(xué)報》2003年第2期。但是，三十多年來，全國人大常委會從來沒有表決通過一件立法規(guī)劃。按照全國人大常委會法工委副主任闞珂的說法，立法規(guī)劃經(jīng)過了一個工作逐步規(guī)范的

過程，到了十屆以后，制定立法規(guī)劃工作的體制進(jìn)一步理順了。⑨參見闞珂：《回望全國人大常委會的立法工作》，《法制日報》2013年11月7日第3版。2013年10月底，各主要媒體公布了十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃。為宣傳落實這個規(guī)劃，全國人大常委會法工委副主任信春鷹在接受媒體采訪時強(qiáng)調(diào)說：“立法規(guī)劃是全國人大常委會在統(tǒng)籌各方面意見基礎(chǔ)上形成的重要文件?！雹庑糯胡棧骸短岣叻刹莅纲|(zhì)量努力完成立法規(guī)劃》，《法制日報》2013年10月31日要聞版。按照以上兩位法工委負(fù)責(zé)人的說法，制定立法規(guī)劃的體制理順了，立法規(guī)劃又是常委會形成的重要文件，但有意思的是，前述媒體公布的立法規(guī)劃，既沒有審議或者表決通過的主體（比如全國人大常委會），也沒有發(fā)布規(guī)劃的具體部門（比如常委會辦公廳或者法制工作委員會）。如此重要的立法文件，在向社會公開時卻沒有一個制定和發(fā)布的主體，這是很值得注意和研究的問題。

那么，全國人大常委會的立法規(guī)劃究竟是由誰制定的呢？答案是，從以前的做法來看，“一般由工作機(jī)構(gòu)研究擬定，由委員長會議審議同意后，印發(fā)常委會討論認(rèn)可”。①同前注②，喬曉陽主編書，第105頁。前述中國人大網(wǎng)公布的《立法法》修正案草案則明確規(guī)定，“全國人民代表大會常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)編制立法規(guī)劃”。從這里可以看出，在全國人大常委會內(nèi)部，立法規(guī)劃從擬定到審議討論通過，涉及三個主體。一是常委會的工作機(jī)構(gòu)（以前是秘書處、辦公廳，現(xiàn)在是法工委），它的任務(wù)是研究擬定或者叫“編制”立法規(guī)劃。幾年前，全國人大常委會法工委還設(shè)立了立法規(guī)劃室，專司這一任務(wù)。二是委員長會議，在工作機(jī)構(gòu)研究擬定后，委員長會議進(jìn)行審議并決定是否同意這一立法規(guī)劃。這次公布征求意見的《立法法》修正案草案則明確規(guī)定，立法規(guī)劃“由委員長會議通過并向社會公布”。三是常委會，委員長會議審議同意后，立法規(guī)劃要經(jīng)過常委會的討論認(rèn)可程序。而這次公布征求意見的《立法法》修正案草案沒有明確規(guī)定，委員長會議通過的立法規(guī)劃要經(jīng)過常委會的討論認(rèn)可程序。但是，沒有明確規(guī)定，并不等于實際上不這么做。可以肯定的是，委員長會議通過的立法規(guī)劃，在通過的前后，必然要交常委會討論認(rèn)可，因為這個草案還明確規(guī)定，全國人大常委會要“通過每屆任期的立法規(guī)劃”，“加強(qiáng)對立法工作的統(tǒng)籌安排”。試想一下，常委會會議如果沒有在內(nèi)部討論認(rèn)可一個立法規(guī)劃，又怎么可能通過立法規(guī)劃去統(tǒng)籌安排立法工作呢？

實踐中，地方人大及其常委會的立法規(guī)劃，不少是參照全國人大常委會的做法編制出臺的，即由工作機(jī)構(gòu)（辦公廳或者法制工作機(jī)構(gòu)）研究擬定，主任會議審議或者同意后，印發(fā)常委會討論認(rèn)可。需要說明的是，這里的常委會“討論認(rèn)可”（包括前述全國人大常委會的“討論認(rèn)可”），與審議表決有著重要區(qū)別，前者是一種不具有法律效力的行為，后者則是具有完整法律效力的立法行為。值得注意的是，確有個別地方在立法條例中明確規(guī)定，立法規(guī)劃須由人大常委會審議通過。②如《黑龍江省人大及其常委會立法條例》第13條：“立法規(guī)劃草案由法制工作委員會報主任會議提請常務(wù)委員會審議通過?！倍鴮嵺`中，由人大常委會直接審議并表決通過地方立法規(guī)劃的例子也不少。比如，2012年6月25日，?？谑腥舜蟪Ｎ瘯蛯徸h并表決通過了該市2012年到2016年的五年立法規(guī)劃。2013年12月30日，重慶市人大常委會也審議通過了重慶市第四屆人大及其常委會立法規(guī)劃，并由重慶市人大常委會以公告形式發(fā)布這一規(guī)劃。③參見中國人大網(wǎng)。這些情況說明，對于立法規(guī)劃的制定主體究竟為何，地方人大常委會的規(guī)定和做法并不一致，甚至存在混亂。

在立法規(guī)劃主體問題上值得特別關(guān)注的是人大常委會在立法規(guī)劃制定中的角色。仍以全國人大常委會為例，既然是立法規(guī)劃，其范圍當(dāng)然就要涵蓋全國人大和它的常委會兩個主體的立法項目。對于涉及兩個重要主體的立法項目，為什么如前所述，只是“印發(fā)常委會討論認(rèn)可”，卻不由常委會正式審議并表決通過，作為法律性文件予以公布（如前所述，這次公布征求意見的《立法法》修正案草案，

雖然回避了常委會的討論認(rèn)可程序，但實際上不可能消除這一做法）呢？迄今為止，筆者尚未見到最高立法機(jī)關(guān)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人給予正面解釋。但是，有兩個障礙是不難設(shè)想的。第一，代表大會要制定什么法律，常委會無權(quán)為它制定一個規(guī)劃，否則，就有常委會凌駕于代表大會之上并要求代表大會服從常委會的嫌疑。所以，分析七屆全國人大以來的立法規(guī)劃就會發(fā)現(xiàn)，每屆的立法規(guī)劃都被稱為“全國人大常委會立法規(guī)劃”，名稱中都沒有包括全國人大，也就是說，常委會只是在為自己制定一個立法規(guī)劃，而未越權(quán)給代表大會制定規(guī)劃。上述重慶市人大常委會卻以立法形式表決通過一個重慶市的人大及其常委會的立法規(guī)劃，這就有將常委會凌駕于代表大會之上的嫌疑。第二，常委會如果審議并表決通過或者討論認(rèn)可了一個立法規(guī)劃，就意味著這個規(guī)劃具有了法律效力，它不僅對“一府兩院”這些提案主體具有約束力，也對常委會自身具有約束力呢？并且，常委會自己制定認(rèn)可的立法規(guī)劃，自己卻不能如期完成，將會造成什么樣的結(jié)果？所以，在很大程度上說，常委會不去表決通過或者公開地“討論認(rèn)可”一個立法規(guī)劃，可以避免使自己陷于“執(zhí)法不嚴(yán)”的被動境地。

那么，由全國人大常委會的委員長會議或地方人大常委會的主任會議審議通過并公布立法規(guī)劃，是否合適呢？筆者認(rèn)為也不合適。因為委員長會議或者主任會議既非權(quán)力機(jī)關(guān)，也非權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，依照相關(guān)法律的規(guī)定，它只是處理常委會重要日常工作的機(jī)構(gòu)，它通過的立法規(guī)劃要求人大及其常委會去執(zhí)行，顯然缺乏基本的法理和憲法法律規(guī)定的支撐，容易產(chǎn)生委員長會議或者主任會議凌駕于常委會甚至代表大會之上的嫌疑。仔細(xì)分析多年來各類媒體關(guān)于人大常委會立法規(guī)劃的報道，就會發(fā)現(xiàn)，雖然這些規(guī)劃都是由委員長會議或者主任會議審定的，但媒體常常采取模糊處理的手法，只是籠統(tǒng)地報道說，某級人大常委會制定或者公布了立法規(guī)劃，而實際上，該級人大常委會并未以法律性文件或者其他形式正式公布立法規(guī)劃。而這次《立法法》修正案草案直接規(guī)定立法規(guī)劃由委員長會議通過并向社會公布，顯然就會帶來一個疑問：委員長會議通過的立法規(guī)劃能不能約束常委會甚至代表大會？如果能，它的法理基礎(chǔ)和憲法依據(jù)是什么？

3.立法規(guī)劃的效力難以界定

對立法規(guī)劃性質(zhì)的認(rèn)識分歧，以及立法規(guī)劃制定主體的不明確，實際也就決定了，對立法規(guī)劃有沒有效力以及具有何種效力，很難形成科學(xué)的認(rèn)識。

周旺生教授在主張立法規(guī)劃具有“準(zhǔn)法”性質(zhì)的基礎(chǔ)上，就順勢認(rèn)為，立法規(guī)劃具有指令性和指導(dǎo)性的雙重效力。④參見前注①，周旺生書，第422頁。為實現(xiàn)指令性效力，他還提出：“必要時，有權(quán)主體可以并應(yīng)當(dāng)采取一定的強(qiáng)制方式，監(jiān)督有關(guān)方面完成立法規(guī)劃的指標(biāo)和任務(wù)。對由于失職、瀆職及其他主觀原因而不能完成立法規(guī)劃所定指標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)依法定制度給予必要處分。”⑤參見前注①，周旺生書，第433頁。在前述喬曉陽主編的《立法法講話》一書中，也提出，立法規(guī)劃“具有指令性和指導(dǎo)性兩個特點”。所謂指令性，是指立法規(guī)劃“一經(jīng)制定后，就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行”；而立法規(guī)劃又具有指導(dǎo)性，隨著社會的發(fā)展變化，立法規(guī)劃也“必須根據(jù)新的情況及時進(jìn)行調(diào)整”。⑥同前注②，喬曉陽主編書，第102頁。這種觀點與周旺生教授的表述基本相同，只是沒有提出指令性的強(qiáng)制性措施而已。然而，2003年北京市人大常委會立法工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人主編的《地方立法程序》一書，卻明確提出，立法規(guī)劃“應(yīng)當(dāng)只具有指導(dǎo)意義，對立法工作起著提示和某種軟約束的作用”。⑦李小娟、劉勉義：《地方立法程序研究》，中國人民公安大學(xué)出版社2003年版，第14頁。這里非但沒有提出指令性，相反，卻提醒讀者說，“由于它容易將人的思想導(dǎo)入固定模式，從而可能導(dǎo)致立法工作的僵化，因而實踐中還需要注意減少和避免它對工作的負(fù)面影響”。⑧同上注?？梢姡瑢τ诹⒎ㄒ?guī)劃的效力，地方人大常委會和

全國人大常委會的法制工作機(jī)構(gòu)，在認(rèn)識上是存在很大差異的。

而全國人大常委會法工委立法規(guī)劃室在2008年編著的《立法統(tǒng)計》一書中提出：“全國人大常委會立法規(guī)劃是預(yù)期的、指導(dǎo)性的。”⑨全國人大常委會法工委立法規(guī)劃室編：《中華人民共和國立法統(tǒng)計》，中國民主法制出版社2008年版，第325頁。這與前述喬曉陽主編的書中關(guān)于立法規(guī)劃具有指令性的說法不一致，它表明，即使在全國人大常委會法工委的內(nèi)部，對立法規(guī)劃效力的認(rèn)識，前后也存在分歧。

據(jù)筆者統(tǒng)計，七屆全國人大以來，全國人大常委會委員長或副委員長在歷次全國人大會議上所做的工作報告中，共有十五次提出要加強(qiáng)立法規(guī)劃，但既沒有提到立法規(guī)劃的指導(dǎo)性，也沒有提到立法規(guī)劃的指令性。針對立法規(guī)劃的執(zhí)行不力問題，彭沖在八屆全國人大一次會議上曾提出，要“實行定任務(wù)、定班子、定時間的三落實措施”，⑩同前注⑨，全國人大常委會法工委立法規(guī)劃室編書，第591頁。但沒有明確不落實的責(zé)任。為保證立法規(guī)劃的實現(xiàn)，吳邦國在十屆全國人大第二次會議上曾“要求各部門、各單位高度重視，落實責(zé)任”，①同前注⑨，全國人大常委會法工委立法規(guī)劃室編書，第111頁。但對于落實什么責(zé)任又付之闕如。這些情況至少說明，對于立法規(guī)劃有沒有效力以及有什么樣的效力，在全國人大常委會一方，是一個并未明確的問題。

二、對立法規(guī)劃所起作用不宜高估

（一）建國后至第五屆、第六屆全國人大期間，國家立法的成績都不是靠規(guī)劃取得的

回顧歷史可以發(fā)現(xiàn)，從建國之初共同綱領(lǐng)的制定，到1954年憲法及緊隨其后一系列重要法律的制定，事先都沒有立法規(guī)劃或者一個類似立法規(guī)劃的部署。十一屆三中全會提出要加強(qiáng)社會主義民主，健全社會主義法制。隨后，適應(yīng)迅速恢復(fù)被“文革”破壞了的國家政權(quán)和對外開放的需要，全國人大通過的七部重要法律，事先也沒有由哪個機(jī)構(gòu)編制立法規(guī)劃，進(jìn)行部署和安排。據(jù)筆者初步統(tǒng)計，從1979年到1987年，五屆全國人大及其常委會立法55件，六屆全國人大及其常委會立法63件，共計118件。對這一立法成就，1988年，陳丕顯在七屆全國人大一次會議上的總結(jié)是：“以憲法為基礎(chǔ)的社會主義法律體系已經(jīng)初步形成?！雹趧⒄?、于友民、程湘清主編：《人民代表大會工作全書》，中國民主法制出版社1999年版，第569頁。但是，這個以1982憲法為基礎(chǔ)的包括刑事、民事和國家機(jī)構(gòu)方面基本法律的100多件立法，都不是根據(jù)立法規(guī)劃開展的。

不但當(dāng)時沒有一個正式的立法規(guī)劃，即使當(dāng)時有一些類似規(guī)劃性質(zhì)的立法設(shè)想或者部署，不少也沒有得到如期落實。比較典型的是，按照中共中央1980年的建議，要在1981年的五屆全國人大四次會議上通過修改后的憲法，而到1982年的五屆全國人大五次會議才通過憲法修改草案。再比如，鄧小平在1978年底的中央工作會議上提出：“應(yīng)該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律，例如工廠法、人民公社法、森林法、草原法、環(huán)境保護(hù)法、勞動法、外國人投資法等等?！雹邸多囆∑轿倪x》（第2卷），人民出版社1994年版，第146頁。他還強(qiáng)調(diào)，“有比沒有好，快搞比慢搞好”。④同上注，第147頁。如果說鄧小平的這一設(shè)想帶有一些立法規(guī)劃的特點的話，那么，它的落實也用了較長的時間。比如，1979年制定的森林法和環(huán)境保護(hù)法，以及1981年制定的民事訴訟法，都屬于試行性質(zhì)，草原法到1985年才制定，工廠法（全民所有制工業(yè)企業(yè)法）到1988年才出臺，勞動法到1994年才出臺，而人民公社法因為人民公社不復(fù)存在而不可能制定了。鄧小平列舉的這些法律中較快獲得通過的只有1979年制定的刑法、刑事訴訟法和中外合資經(jīng)營企業(yè)法。

（二）彭真的立法思想與立法規(guī)劃不甚吻合

在第五屆、第六屆全國人大期間，國家的立法工作主要由彭真主持。研究彭真的立法思想就會發(fā)現(xiàn)，他的一些重要觀點與制定立法規(guī)劃的做法不甚吻合。比如，與立法規(guī)劃著眼于超前設(shè)想和部署立法項目不同，彭真強(qiáng)調(diào)，越是在改革、調(diào)整的時期，立法越“要從中國的實際情況出發(fā)”，“對許多問題經(jīng)驗還不成熟”，就不能立法。?上世紀(jì)80年代初期，經(jīng)濟(jì)體制改革大規(guī)模展開，急需加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，有人設(shè)想通過計劃或者規(guī)劃的方法，列出將要制定的經(jīng)濟(jì)法的體系。對此，彭真就批評說：“立法如果脫離實際，單純?nèi)ジ惴ǖ捏w系，沒有不犯錯誤或不失敗的?！?“立法不能只憑愿望和想當(dāng)然，不能離開實際頭腦里想搞什么就搞什么?！薄敖?jīng)驗成熟的，能行得通的”，“才能定成法，成熟一個搞一個”。?1986年，針對制定《民法通則》過程中遇到的所謂體系爭論，彭真再次說：“有人要先搞體系，什么民法體系、經(jīng)濟(jì)法體系，然后再立法。如果那樣，哪一年才能把法搞出來？”“我們立法，成熟一個制定一個?！?顯然，彭真這種從實際和經(jīng)驗出發(fā)、成熟一個制定一個的立法思想，與超前多年制定規(guī)劃后再根據(jù)規(guī)劃開展立法的思想，存在很大區(qū)別。后來有學(xué)者批評說，“將‘成熟一個，制定一個’作為立法工作的指針，形成了頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，立法缺乏通盤考慮的局面”，認(rèn)為要通過立法規(guī)劃對未來社會關(guān)系進(jìn)行預(yù)測、調(diào)整和部署，使法律體系更加科學(xué)、完備、和諧。?這位批評者對立法規(guī)劃之作用的估計是否科學(xué)，恐怕須接受實踐的檢驗。

彭真沒有將立法規(guī)劃作為立法工作的“指針”，但他并未忽視從實際出發(fā)提出的立法設(shè)想和要求。1985年1月21至23日，各省人大常委會負(fù)責(zé)人召開了一個經(jīng)濟(jì)立法工作座談會。會上，大家提了很多要通過立法解決的問題。會議結(jié)束時，彭真講話說：“同志們廣泛交換了意見，特別是在立法方面集中了一大批重要的問題，等于是一次全國性的調(diào)查研究。提出問題的本身就包含著解決問題的方法?！?當(dāng)時，也沒有立法規(guī)劃的做法。有人建議，立法應(yīng)該搞個計劃。彭真說：“我們這次會就是一種制定立法計劃的方式，而且是搞聯(lián)系實際的計劃。”“會后，請秘書處和法工委把會上提出的問題梳梳辮子，并向有關(guān)方面通信息，大家全面系統(tǒng)研究一下，哪些是主要的先解決，也就是提出個工作計劃?！?如果要追溯立法規(guī)劃的起源，這次會議上關(guān)于立法計劃的討論以及彭真的講話，大概就可以歸為其中之一。

招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的服務(wù)專業(yè)性程度往往能夠在招標(biāo)文件的編制上體現(xiàn)出來，而招標(biāo)質(zhì)量在很大程度上業(yè)取決于招標(biāo)文件的嚴(yán)謹(jǐn)性。但是通過研究調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不同代理機(jī)構(gòu)的大部分招標(biāo)文件在結(jié)構(gòu)與正文上基本一致，沒有結(jié)合招標(biāo)項目的自身特色進(jìn)行文件的編輯，抄襲嚴(yán)重，缺乏特色，很難從招標(biāo)文件上看到招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)服務(wù)上的專業(yè)性。從招標(biāo)文件可以看出，招標(biāo)代理人員對相關(guān)的法律法規(guī)缺乏系統(tǒng)性的培訓(xùn)，對專業(yè)知識也不具備透徹理解的能力，合同、經(jīng)濟(jì)等方面的專業(yè)知識儲備率較低，從而在整體上降低了招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)服務(wù)的專業(yè)性。

值得注意的是，彭真這里所說的立法計劃，是立足于調(diào)查研究、聯(lián)系實際和提出問題的，并強(qiáng)調(diào)“提出問題的本身就包含著解決問題的方法”，所以，如果把這種立法計劃視為今天的立法規(guī)劃，那它與彭真前面強(qiáng)調(diào)的立法從經(jīng)驗和實際出發(fā)，以及“成熟一個，制定一個”的立法思想實際是一致的。更重要的是，彭真并沒有把這種由工作部門“梳梳辮子”、“提出個工作計劃”的做法上升到一個遵循嚴(yán)格程序甚至類似立法程度的高度，沒有要求有關(guān)方面要在什么時間內(nèi)嚴(yán)格按照這個計劃來起草和提出法律案。在他主持全國人大常委會工作期間，也沒有把這種計劃和規(guī)劃性質(zhì)的東西寫進(jìn)常委會的工作報告。對于這種工作計劃，彭真沒有拔高它的地位，沒有嚴(yán)格它的出臺程序，沒有高估它的作用。

（三）七屆以來全國人大常委會的立法規(guī)劃受到重視，但實現(xiàn)率并不理想

立法規(guī)劃被正式提出并受到重視，始于七屆全國人大任期之初。1988年，萬里委員長在七屆全國人大常委會第一次會議上提出：“本屆常委會，要爭取在第二次會議上，制定出一個五年立法規(guī)劃”。?此后至十二屆全國人大一次會議期間，全國人大常委會共向全國人大做過的26次工作報告

中，有關(guān)立法規(guī)劃的表述出現(xiàn)了14次。此間，歷任全國人大常委會的委員長和副委員長在常委會會議或者立法工作座談會等其他場合，還多次提及立法規(guī)劃問題。立法規(guī)劃何以受到如此重視呢？

一方面，立法機(jī)關(guān)試圖通過立法規(guī)劃來掌握立法的計劃性、主動性、重點性和步驟性。在上述七屆全國人大常委會會議上，萬里就強(qiáng)調(diào)，立法規(guī)劃制定后，立法要“有計劃、有步驟地進(jìn)行”。?1998年，田紀(jì)云在九屆全國人大一次會議上總結(jié)八屆人大五年的立法工作時說，本屆任期一開始就制定了五年立法規(guī)劃，以“加強(qiáng)立法工作的計劃性和主動性”。?隨后，李鵬在九屆全國人大常委會第二次會議上也說，要制定立法規(guī)劃，使立法工作“有計劃、有步驟、有重點地進(jìn)行。?2003年，李鵬在十屆全國人大一次會議上又提出，要“堅持立法工作的計劃性，爭取立法工作的主動性”。?可見，立法機(jī)關(guān)是試圖通過規(guī)劃的方式來掌控立法的步驟、重點和進(jìn)程。

另一方面，立法機(jī)關(guān)試圖通過制定規(guī)劃的方式來構(gòu)建法律體系。1995年，喬石在全國人大常委會召開的立法工作座談會上說，常委會提出，“要在本屆任期內(nèi)大體形成社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系框架，并制定了五年立法規(guī)劃”。?1998年，李鵬在九屆全國人大常委會第二次會議上說，人大常委會抓緊研究制定五年立法規(guī)劃，“對于實現(xiàn)本屆全國人大任期內(nèi)初步形成有中國特色社會主義法律體系的目標(biāo)，是很有必要的”。2004年，吳邦國在十屆全國人大第二次會議上也提出，在制定立法規(guī)劃，要“著眼于本屆任期內(nèi)基本形成中國特色社會主義法律體系”。?2014年，張德江在全國人大常委會舉行的立法工作會議上也強(qiáng)調(diào)：“認(rèn)真落實立法規(guī)劃，對于進(jìn)一步完善中國特色社會主義法律體系、加快建設(shè)社會主義法治國家具有重要意義?！?這些情況表明，立法機(jī)關(guān)試圖通過預(yù)先規(guī)劃的方法，設(shè)計、構(gòu)建我國法律體系的具體組成內(nèi)容以及在相應(yīng)時段內(nèi)的立法時間表。除了七屆全國人大期間曾經(jīng)制定過近兩年的立法規(guī)劃外，?立法規(guī)劃的時間一般都是五年，按李鵬在九屆全國人大常委會期間的說法，立法應(yīng)該做到“年度有計劃，五年有規(guī)劃，長遠(yuǎn)有綱要”。?

為了保證立法規(guī)劃的如期完成，全國人大常委會可謂不遺余力。1991年，彭沖在七屆全國人大四次會議上提出，“全國人大常委會要抓好立法規(guī)劃的制定和落實”，“促進(jìn)立法規(guī)劃的實現(xiàn)”。?1993年，彭沖在八屆全國人大一次會議上說，七屆全國人大常委會曾“先后召開了三次立法工作會議，督促檢查法律草案的起草工作。?1995年，田紀(jì)云在八屆全國人大三次會議上說：“今年上半年，要對五年立法規(guī)劃的落實情況進(jìn)行一次全面檢查，對今年的立法工作作出具體部署，督促承擔(dān)法律起草任務(wù)的部門和單位在保證質(zhì)量的前提下，按期完成任務(wù)。”?此后李鵬、吳邦國等屢次強(qiáng)調(diào)認(rèn)真落實立法規(guī)劃。張德江在全國人大常委會會議上也強(qiáng)調(diào)，要“確保中央批準(zhǔn)的立法規(guī)劃順利實施”。?但是，自七屆人大以來的立法規(guī)劃，實現(xiàn)的狀況又如何呢？當(dāng)然，這首先涉及一個問題：何謂立法規(guī)劃的實現(xiàn)，一件立法規(guī)劃的項目是不是只有經(jīng)常委會審議并表決通過才叫實現(xiàn)呢？不是。按照全國人大常委會

法工委立法規(guī)劃室的觀點，列入立法規(guī)劃的法律草案，只要提請審議，不論本屆是否表決通過，該項目即視為完成。⑥參見同前注⑨，全國人大常委會法工委立法規(guī)劃室編書，第325頁。也就是說，一件規(guī)劃項目，在本屆內(nèi)只要提請常委會審議一次，就算實現(xiàn)了規(guī)劃。按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)，法工委立法規(guī)劃室對七屆至十屆全國人大常委會立法規(guī)劃的實現(xiàn)率做了以下統(tǒng)計：七屆（1991年10月至1993年3月）立法規(guī)劃項目共64件，審議15件，占23.44%，通過12件，占18.75%；八屆立法規(guī)劃項目152件，審議78件，占51.32%，通過73件，占48%；九屆立法規(guī)劃項目89件，審議56件，占62.92%，通過49件，占55.05%；十屆立法規(guī)劃項目76件，審議43件，占56.58%，通過40件，占52.63%。⑦參見同前注⑨，全國人大常委會立法規(guī)劃室編書，第325-326頁?！读⒎ńy(tǒng)計》一書編于2008年，其中的統(tǒng)計數(shù)據(jù)止于十屆全國人大任期。十一屆立法規(guī)劃項目共64件，由于筆者掌握常委會審議資料的欠缺，不能統(tǒng)計具體的審議件數(shù)，但表決通過的法律是公開的，據(jù)筆者統(tǒng)計，十一屆期間共通過29件，占45.31%。總結(jié)上述連續(xù)五屆全國人大常委會的立法規(guī)劃可以發(fā)現(xiàn)，其實現(xiàn)率大致在50%左右，高時能達(dá)到62%左右，低時僅能達(dá)到20%左右，也就是說，無論審議還是通過的比例，都基本維持在一半上下。

三、立法規(guī)劃存在一些體制性、原則性弊端

如前所述，立法規(guī)劃對于增強(qiáng)立法的計劃性、主動性，以及促進(jìn)法律體系的形成，無疑會起到積極作用。但與此同時，我們也不能不注意到，立法規(guī)劃與人民代表大會制度的政治體制以及科學(xué)立法、民主立法的基本原則之間存在不可忽視的緊張關(guān)系。

（一）立法規(guī)劃與人民代表大會制度的政治體制不甚相符

如何看待今天中國立法規(guī)劃與政治體制的關(guān)系呢？這是一個尚未引起足夠重視的問題。筆者認(rèn)為，從國家政治體制的層面看，由立法機(jī)關(guān)自己編制立法規(guī)劃并由自己審議通過立法規(guī)劃項目，不甚符合人民代表大會制度的基本要求。就拿全國人大常委會來說，在人民代表大會制度的體制下，按照憲法、全國人大組織法的規(guī)定，提出法律議案的主體，分別屬于不同的國家機(jī)關(guān)或者機(jī)關(guān)內(nèi)部的組織。也就是說，立法的提案權(quán)是憲法和法律賦予提案主體的自主性職權(quán)，提案主體是否提出法律案，在什么時候提出法律案，提出什么樣的法律案，是它自身的職權(quán)，其他任何國家機(jī)關(guān)包括全國人大常委會，都不適宜干預(yù)。由全國人大常委會甚至它的工作機(jī)構(gòu)制定或者編制一個立法規(guī)劃，并像《立法法》修正案草案所規(guī)定的那樣，由全國人大常委會通過立法規(guī)劃對立法工作進(jìn)行統(tǒng)籌安排，甚至由編制立法規(guī)劃工作機(jī)構(gòu)去協(xié)助常委會督促立法規(guī)劃的落實，將會不可避免地面臨不少問題。

一是，在與“一府兩院”（包括中央軍事委員會，下同）的關(guān)系上，常委會不適當(dāng)?shù)匦惺沽藨?yīng)當(dāng)由“一府兩院”行使的職權(quán)。在人民代表大會制度的體制下，雖然人大及其常委會是國家機(jī)關(guān)體系的核心，“一府兩院”由它產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，但是憲法和法律對人大與“一府兩院”的職權(quán)劃分也是明確的，人大及其常委會是權(quán)力機(jī)關(guān)，不能代替“一府兩院”行使職權(quán)。對這個問題，彭真曾經(jīng)特別強(qiáng)調(diào)說：“我們?nèi)珖舜蟪Ｎ瘯枳⒁?，一不要失職，就是要認(rèn)真履行憲法賦予的職責(zé)；二不要越權(quán)，

就是不要越俎代庖，干擾憲法規(guī)定由政府、法院、檢察院分別行使的行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)……這是一個嚴(yán)格依法辦事的問題。人大和人大常委會行使職權(quán)，根據(jù)是憲法、全國人大組織法和地方組織法?！雹鈪⒁娡白?，彭真書，第360-361頁。彭真的這個講話也完全適用于人大常委會在立法活動中與“一府兩院”的關(guān)系。在一部法律議案從提出到審議通過的過程中，“一府兩院”的提案當(dāng)然屬于立法程序的一部分，但不能忽視的是，這個提案權(quán)本質(zhì)上還是“一府兩院”自身的獨立職權(quán)。人大常委會即使征求了“一府兩院”的立法意見，編制了立法規(guī)劃，這個立法規(guī)劃也不能干預(yù)或者代替“一府兩院”的獨立提案權(quán)，否則就會使雙方陷于被動狀態(tài)。比如，人大常委會雖然制定了試圖約束“一府兩院”的立法規(guī)劃，但后者如果認(rèn)為提案的條件不成熟，它們有權(quán)拒絕按照立法規(guī)劃要求提出法律案。而這時，人大常委會就使自己陷于進(jìn)退兩難的境地，它如果強(qiáng)制“一府兩院”提案，就顯然是干預(yù)和代替它們行使職權(quán)，如果不強(qiáng)制其提案，那么，立法規(guī)劃（確切地說是人大常委會自身的權(quán)威）就受到影響了。

二是，在與全國人大主席團(tuán)的關(guān)系上，常委會也無權(quán)通過立法規(guī)劃來約束主席團(tuán)。按照全國人大組織法的規(guī)定，全國人大主席團(tuán)是全國人大開會期間的十分重要的臨時組織機(jī)構(gòu)，也是重要的法律案提案主體。常委會組成人員的產(chǎn)生要經(jīng)過主席團(tuán)的醞釀和提名程序，它自然不適宜編制一個立法規(guī)劃，要求主席團(tuán)是否以及何時提出一個法律案。

三是，在與全國人大專門委員會或者其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的關(guān)系上，也不適宜用立法規(guī)劃加以約束。按照全國人大組織法和《立法法》的規(guī)定，全國人大的專門委員會和委員長會議有權(quán)向常委會提出法律案。但專門委員會和委員長會議的這一提案權(quán)也是獨立的職權(quán)，不應(yīng)受常委會的立法規(guī)劃約束。

四是，立法規(guī)劃實際上忽視和擠占了權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的提案權(quán)。按照相關(guān)法律的規(guī)定，全國人大的一個代表團(tuán)、30名以上的代表以及常委會的10名以上委員都有權(quán)向全國人大及其常委會提出法律案，而且，由于這些提案主體相對分散，他們的提案有很大的隨機(jī)性、不確定性，但是，在編制立法規(guī)劃的時候，又如何去考慮這些重要提案主體的職權(quán)和影響他們提案的各種因素呢？這個問題本文稍后將繼續(xù)分析。

在立法方面，全國人大常委會除了自己直接向代表大會提出憲法修正案議案和法律議案這一行為具有主動性、積極性以外，它余下的職權(quán)就是被動地審議和表決其他主體提出的法律案，而且它行使職權(quán)的方式是集體的、合議的，這是憲法和法律給人大常委會的立法定位。如果超越了這個定位，人大常委會試圖通過立法規(guī)劃來主動掌控立法活動，那么，它就有將自身的性質(zhì)由被動地集體議事向主動地進(jìn)行行政管理轉(zhuǎn)變的傾向，就有立法機(jī)關(guān)行政化的傾向。

（二）立法規(guī)劃與科學(xué)立法的原則不甚相符

自科學(xué)決策的概念被提出后，科學(xué)立法也被作為一項重要的立法原則提了出來。但科學(xué)立法的含義究竟是什么，理論與實踐中迄今并未形成共識?！读⒎ǚā返?條規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)“科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任”。這是從權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的平衡方面來界定科學(xué)立法的。在《立法法》這一規(guī)定的基礎(chǔ)上，來自官方的權(quán)威文件又做了這樣的解釋：“科學(xué)立法，就是要求法律準(zhǔn)確反映和體現(xiàn)所調(diào)整社會關(guān)系的客觀規(guī)律，同時遵循法律體系的內(nèi)在規(guī)律。科學(xué)立法的核心，在于立法要尊重和體現(xiàn)規(guī)律?！雹購埖陆骸短岣吡⒎ㄙ|(zhì)量落實立法規(guī)劃》，《中國人大》2013年第21期。這是進(jìn)一步從認(rèn)識論的角度揭示科學(xué)立法的含義。按照這一解釋，科學(xué)立法的核心，就是要尊重和體現(xiàn)法所調(diào)整社會關(guān)系的客觀規(guī)律。那么，立法規(guī)劃是否符合上述科學(xué)立法的要求呢？筆者認(rèn)為，尚有以下幾個問題值得研究。

其一，由立法機(jī)關(guān)提出一個立法規(guī)劃，再由它來審議通過立法規(guī)劃的項目，并不能完全保證這部法的產(chǎn)生符合客觀規(guī)律。首先，本來立法規(guī)劃是一個在立法程序之外運行的東西，缺乏憲法和法律的

依據(jù)。但是，這個缺乏憲法法律依據(jù)的規(guī)劃，卻被賦予了引導(dǎo)立法進(jìn)程的功能，而立法進(jìn)程是一套由憲法和法律確立的完整自足的程序，也就是說，一部法由提案到最終生成，是由法定的立法程序決定的，這是立法的基本規(guī)律。但現(xiàn)在，要用憲法體制之外的規(guī)劃來掌控法定的程序，顯然不符合法的生成的規(guī)律性要求。而現(xiàn)在，要在原來《立法法》并未賦予立法規(guī)劃法定地位的情況下，強(qiáng)行將它設(shè)置為一個法定的立法程序，也很不適宜，即使設(shè)置為法定程序，這個程序也是不符合法的生成規(guī)律的。其次，立法的提案與審議、表決是立法過程中相互聯(lián)系又相互獨立、不可替代的程序，提案主體提出法案后，并不能準(zhǔn)確預(yù)見法案在審議過程中立法機(jī)關(guān)組成人員提出的各種意見，更不能確信經(jīng)過審議程序后法案就能順利表決通過。實踐中，立法機(jī)關(guān)在法案審議表決過程中，時常出現(xiàn)各種意外情況。但是，要實現(xiàn)立法規(guī)劃，就意味著提案主體在提出法案時就能預(yù)見和保證這部法在規(guī)劃確定的時間內(nèi)審議通過，這顯然不符合立法程序的基本規(guī)律。也許正是基于這個原因，上述全國人大常委會法工委立法規(guī)劃室才將法律草案提請審議即視為完成立法規(guī)劃了。但是，從提請審議到完成一個立法規(guī)劃項目實際還有很長的路要走，甚至可以說兩者有質(zhì)的差別。因為按照《立法法》的規(guī)定，一個法律草案提請審議一次，只有超過兩年不再審議，才成為廢案。但是，為了不使之成為廢案，立法機(jī)關(guān)可以每隔兩年審議一次，連續(xù)十年共審議五次，甚至連續(xù)二十年共審議十次，也就是說，一部列入五年規(guī)劃的立法項目，可以審議十年甚至二十年卻不予表決通過，這樣的做法顯然不能視為立法規(guī)劃項目完成了。

其二，由立法機(jī)關(guān)通過一個規(guī)劃去預(yù)測社會關(guān)系發(fā)展的規(guī)律，并不適宜。如果要讓立法規(guī)劃具有立法預(yù)測性質(zhì)，需要回答的問題是：立法對于社會關(guān)系發(fā)展的規(guī)律能不能預(yù)測，如果能夠，又應(yīng)當(dāng)由誰來預(yù)測？筆者認(rèn)為，立法是一項非常特殊的國家活動，法的制定過程，實際就是各種利益和意見相互博弈、互相妥協(xié)的過程，很難說一部法就能真實反映社會關(guān)系發(fā)展的走向和規(guī)律。當(dāng)然，我們不能否認(rèn)，法是能夠也應(yīng)當(dāng)反映社會規(guī)律的，是可以有預(yù)測性的。如果這樣，應(yīng)當(dāng)由誰來預(yù)測呢？恐怕還應(yīng)當(dāng)是立法的提案主體，只有提案主體預(yù)測到社會關(guān)系發(fā)展的走向和規(guī)律，并認(rèn)為必須適時地用法來調(diào)整這一社會關(guān)系，提案主體才有了提案的動因。那么，能不能由立法機(jī)關(guān)預(yù)測呢？顯然不適宜。一方面，立法機(jī)關(guān)在立法中的定位，是審議和表決，而不是在審議表決之前去進(jìn)行預(yù)測。另一方面，立法機(jī)關(guān)的活動方式是集體行使職權(quán)，在提出法案之前，它如何對一個法所調(diào)整的社會關(guān)系進(jìn)行集體預(yù)測呢？預(yù)測的方式又是什么？如果在立法表決之前，立法機(jī)關(guān)就能夠集體預(yù)測要審議并且通過一部法，那么，立法過程中的提案以及一審、二審、三審，甚至更多次復(fù)雜的審議程序，不就是多余嗎？所以，由立法機(jī)關(guān)在審議之前就集體預(yù)測并制定一個立法規(guī)劃，在立法程序上本身就是一個悖論。

其三，改革時期社會關(guān)系的不穩(wěn)定性、不確定性，以及法律體系形成的規(guī)律，決定了人們很難也不適宜用立法規(guī)劃的方式去構(gòu)筑今后的法律藍(lán)圖?，F(xiàn)在和今后相當(dāng)長的時間內(nèi)，中國都處于改革時期。改革就是對原有社會關(guān)系的調(diào)整與變革，它必然使社會關(guān)系處于不穩(wěn)定性和不確定性之中。并且，嚴(yán)格說來，一個國家法律體系的發(fā)展與生成，是一個自然的歷史的過程，不應(yīng)當(dāng)是由一個或者幾個國家機(jī)關(guān)通過設(shè)計和規(guī)劃而形成的。立法規(guī)劃通常卻要對五年甚至更長時間內(nèi)社會關(guān)系的發(fā)展、變化特別是定型作出預(yù)見，并試圖用法的形式將該定型的社會關(guān)系確定下來，這就與改革的情勢發(fā)生矛盾，也和我國當(dāng)前法律體系形成的規(guī)律不相符。

（三）立法規(guī)劃與民主立法的原則不甚相符

民主立法主要指立法程序的民主化，沒有民主的立法程序，立法內(nèi)容的科學(xué)性、合規(guī)律性也很難實現(xiàn)。考察立法規(guī)劃與立法程序的民主化之關(guān)系就會發(fā)現(xiàn)，立法規(guī)劃的存在與執(zhí)行，實際很大程度上損害了立法程序的民主化。這是個迄今沒有引起足夠重視的問題。

對于立法程序民主化的討論，人們通常將更多的注意力放到立法如何采取各種方式聽取社會意見等方面，但卻容易忽視與立法規(guī)劃密切相關(guān)的以下兩個關(guān)節(jié)點。

一是，立法規(guī)劃影響了立法提案民主的實現(xiàn)。立法民主的第一步，并非審議和向社會公開立法信

息，而是提案的民主化?？梢哉f，沒有立法提案的民主，就沒有真正的民主立法和由此而來的科學(xué)立法。立法提案的民主，既包括立法提案主體的廣泛性、代表性，也包括提案主體可以依照法定程序自主地、不受干預(yù)地提出立法議案，還包括各類主體所提議案真實、及時地反映了社會對立法的需求。

雖然按照憲法和法律的規(guī)定，我國的立法提案主體十分廣泛，體現(xiàn)了充分的民主性，但從三十多年來的實踐來看，立法的提案權(quán)實際上都是由有關(guān)國家機(jī)關(guān)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)行使的。就拿全國人大及其常委會來說，迄今為止，沒有一件由代表團(tuán)、一定數(shù)量的代表或者常委會組成人員提出的具體法律議案，能夠直接進(jìn)入會議議程，并付諸審議表決。代表團(tuán)或者法定數(shù)量的立法機(jī)關(guān)組成人員即使提出立法議案，這個議案最后實際上也因為各種因素的阻礙，只能轉(zhuǎn)化為向有關(guān)國家機(jī)關(guān)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)提出的立法建議，而這一立法建議最終又被立法機(jī)關(guān)在與相關(guān)國家機(jī)關(guān)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)中轉(zhuǎn)化成立法規(guī)劃的內(nèi)容——就像《立法法》修正案草案所規(guī)定的那樣，全國人大常委會工作機(jī)構(gòu)在編制立法規(guī)劃時，“應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究代表議案和建議”。這一現(xiàn)象影響了立法對社會需求的直接反映。

國家機(jī)關(guān)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的提案又因為立法規(guī)劃的介入而削減了提案的民主性。第一，立法機(jī)關(guān)的介入與協(xié)調(diào)，使得各類提案主體對于提不提案、提什么案以及何時提案，甚至提出立法議案的內(nèi)容，都不得不考慮立法機(jī)關(guān)的態(tài)度。第二，提案主體受到外部和內(nèi)部不適當(dāng)干預(yù)的因素大大增加。第三，由立法機(jī)關(guān)與各具有提案權(quán)的國家機(jī)關(guān)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)形成立法規(guī)劃，有可能使立法從提案階段起就打上部門利益的烙印。這些情況都是值得關(guān)注的。

二是，立法規(guī)劃影響和削弱了立法提案、審議、表決三個重要程序間的互相制約。立法的民主化需要通過程序的制約才能實現(xiàn)。提案主體提出一件法案，該法案的可行性、必要性及其規(guī)范的具體內(nèi)容，都必須經(jīng)過立法機(jī)關(guān)的審議和表決，這就使立法機(jī)關(guān)與提案主體形成了嚴(yán)格的程序制約。而立法機(jī)關(guān)自身也存在各種嚴(yán)格的制約程序。比如，立法過程中的后一次審議就是對前一次審議的制約，立法表決則是對此前所有審議的根本性制約。這些審議和表決的程序彼此獨立，不可替代，是實現(xiàn)立法民主化的重要保證。但是，立法規(guī)劃的存在，特別是執(zhí)行規(guī)劃的要求，沖淡了立法過程中互相制約、不可替代的程序，損害了立法的民主性。

四、結(jié)語

立法規(guī)劃在性質(zhì)、制定主體和效力等基本范疇方面確實存在諸多需要研究的問題，立法規(guī)劃的作用不宜高估，立法規(guī)劃還存在一些體制性障礙，與科學(xué)立法、民主立法的基本原則不甚相符。筆者并不否認(rèn)立法規(guī)劃在我國法律體系形成中所起的積極作用。但是，從立法事業(yè)的長遠(yuǎn)看，更應(yīng)當(dāng)尊重立法自身的規(guī)律，要承認(rèn)“制定法律不是生產(chǎn)過程，很難制定規(guī)劃”。②同前注③，吳大英、任允正、李林書，第259頁?？傮w上看，應(yīng)當(dāng)逐步淡化由立法機(jī)關(guān)來編制立法規(guī)劃并要求嚴(yán)格落實立法規(guī)劃的思想和做法。比較科學(xué)的認(rèn)識是，將立法規(guī)劃定性為一種立法建議，使之具有一定的指導(dǎo)性和參考作用，而不適宜將它定性為一種“準(zhǔn)法”性質(zhì)的東西，甚至當(dāng)作一項指令性任務(wù)要求相關(guān)提案主體和審議主體去完成。對現(xiàn)在由立法機(jī)關(guān)編制立法規(guī)劃的做法似可做必要的改革。第一種辦法是，將立法規(guī)劃的編制權(quán)完全交給立法提案主體，保證提案主體依法獨立行使提案權(quán)，特別是要設(shè)法保證立法機(jī)關(guān)組成人員提案權(quán)的實現(xiàn)。同時，通過立法機(jī)關(guān)工作機(jī)構(gòu)與提案主體的溝通協(xié)調(diào)，來保證提案與審議之間的有效銜接。第二種辦法是，由立法機(jī)關(guān)的工作機(jī)構(gòu)通過廣泛調(diào)研協(xié)調(diào)后，提出一個一攬子立法建議，送給立法的提案主體，供他們作為是否提案以及何時提案的參考，而不宜將這一建議變?yōu)橐粋€交給提案主體去完成的任務(wù)。

（責(zé)任編輯：姚魏）

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A

1005-9512（2014）12-0086-11

劉松山，華東政法大學(xué)法律學(xué)院教授、博士研究生導(dǎo)師。

*本文系作者主持的國家社科基金項目“改革開放條件下立法的預(yù)見性研究”（項目編號：12BFX 001）的階段性成果。