構(gòu)建統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)公示制度*
——評(píng)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》

王利明

（中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872）

構(gòu)建統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)公示制度*
——評(píng)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》

王利明

（中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872）

在物權(quán)變動(dòng)的公示方法中，最重要的是不動(dòng)產(chǎn)的登記制度?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》的許多規(guī)定均作出了較好的嘗試，也對(duì)不少事項(xiàng)進(jìn)行了明確規(guī)定。但總體而言，其在構(gòu)建統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)公示制度方面仍不夠清晰，不少地方還存在進(jìn)一步完善的空間?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》應(yīng)當(dāng)明確以建立統(tǒng)一的公示制度為目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的適用范圍，還應(yīng)當(dāng)建立完備的不動(dòng)產(chǎn)登記查詢制度。

物權(quán)變動(dòng)；公示；不動(dòng)產(chǎn)登記；登記范圍；查詢

物權(quán)的變動(dòng)會(huì)涉及第三人的利益，并直接影響交易安全，因此，物權(quán)的設(shè)立、移轉(zhuǎn)必須公開(kāi)、透明。為達(dá)成這一目的，現(xiàn)代民法建立了公示制度，即通過(guò)一定的公示方法將物權(quán)設(shè)立、移轉(zhuǎn)、變更以及消滅等事實(shí)向社會(huì)公開(kāi)，從而使第三人知道物權(quán)變動(dòng)的情況。在公示方法中，最重要的是不動(dòng)產(chǎn)的登記制度，可以說(shuō)，完備的登記制度不僅是財(cái)產(chǎn)交易有序化的條件，而且是物權(quán)制度賴以存在的基礎(chǔ)。我國(guó)《物權(quán)法》第10條明確規(guī)定：“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)

構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定。”最近，國(guó)務(wù)院公布了《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》），該征求意見(jiàn)稿意在推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)登記制度的改革，根據(jù)《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，建立全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)的統(tǒng)一登記制度。為此，《征求意見(jiàn)稿》的許多規(guī)定均作出了較好的嘗試，也明確了不少事項(xiàng)，但是《征求意見(jiàn)稿》受條文數(shù)量限制（僅有30條），相關(guān)規(guī)則設(shè)計(jì)有待改進(jìn)，在構(gòu)建統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)公示制度方面仍不夠清晰，不少地方還存在進(jìn)一步完善的空間。以下筆者對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的統(tǒng)一公示制度談幾點(diǎn)看法。

一、《征求意見(jiàn)稿》要明確以建立統(tǒng)一的公示制度為目標(biāo)

《征求意見(jiàn)稿》第1條規(guī)定：“為整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)，規(guī)范登記行為，方便群眾申請(qǐng)登記，保護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》等法律，制定本條例?！边@一規(guī)定將不動(dòng)產(chǎn)登記的立法目的以及不動(dòng)產(chǎn)登記的功能，簡(jiǎn)單界定為“整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)、規(guī)范登記行為”，這實(shí)質(zhì)上是把整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)、登記權(quán)限的統(tǒng)一作為立法的目的。這種對(duì)于建立統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記制度的意義和功能的認(rèn)識(shí)，顯然是欠妥當(dāng)?shù)?。?duì)于不動(dòng)產(chǎn)公示制度而言，登記權(quán)限的統(tǒng)一只是一種手段，而不應(yīng)當(dāng)成為立法的目的。①參見(jiàn)李鳳章：《登記限度論——以不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記制為中心》，法律出版社2007年版，第254頁(yè)。從不動(dòng)產(chǎn)登記制度的立法目的出發(fā)，制定該條例的目的應(yīng)當(dāng)是通過(guò)構(gòu)建統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)公示制度，保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益、維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)交易秩序和交易安全。

《征求意見(jiàn)稿》關(guān)于立法目的不當(dāng)定位來(lái)自于對(duì)登記制度功能的誤解。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直將不動(dòng)產(chǎn)的登記視為行政機(jī)關(guān)所享有的行政管理職權(quán)，而不是將其作為一種物權(quán)公示方式以及信息披露方法，從而造成了登記與行政機(jī)關(guān)的設(shè)置與職能合一的問(wèn)題。相應(yīng)地，有關(guān)制度設(shè)計(jì)著重于公法上的管理職能，而不是私法上的公示職能。②參見(jiàn)劉璐：《統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記制之下的土地登記規(guī)則》，《政治與法律》2012年第5期。多個(gè)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)不同的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行管理，由此形成了多個(gè)登記機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記的現(xiàn)象，如土地由土地管理部門管理，土地使用權(quán)登記也在土地管理部門進(jìn)行；林木由林業(yè)管理部門管理，有關(guān)林木所有權(quán)的登記也在該部門進(jìn)行；房屋由城建部門管理，產(chǎn)權(quán)登記也在該部門進(jìn)行。從行政管理職能角度來(lái)看，登記與行政職能部門的設(shè)置和職權(quán)的結(jié)合是必要的，但可能因此忽視不動(dòng)產(chǎn)登記的物權(quán)公示功能。其主要原因在于：一方面，因登記機(jī)關(guān)分散，不利于有關(guān)交易當(dāng)事人查閱登記，很難給交易當(dāng)事人提供全面的信息；③參見(jiàn)王崇敏：《我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度若干問(wèn)題探討》，《中國(guó)法學(xué)》2003年第2期。另一方面，分散的登記制度還容易造成房、地分別抵押和房產(chǎn)重復(fù)抵押的現(xiàn)象，也給有關(guān)當(dāng)事人進(jìn)行登記造成了極大不便。此外，這種分散登記明顯呈現(xiàn)出行政職權(quán)條塊分割的現(xiàn)象，不能為我國(guó)深化體制改革、推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深層發(fā)展提供必要的服務(wù)。建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，就是要構(gòu)建統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)公示制度，但是要完善這一制度設(shè)計(jì)，首先應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確定位其立法目的。

建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，并不是通過(guò)制定有關(guān)的不動(dòng)產(chǎn)登記法律來(lái)實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)的職權(quán)整合，而是要根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)公示的應(yīng)有之義，建立起一整套能夠服務(wù)于統(tǒng)一市場(chǎng)、程序清晰、權(quán)責(zé)明確的統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)公示制度。因此，筆者建議《征求意見(jiàn)稿》在開(kāi)宗明義所規(guī)定的立法目的上，應(yīng)當(dāng)立足于在不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)領(lǐng)域建立統(tǒng)一的公示制度，維護(hù)交易安全和秩序。之所以應(yīng)當(dāng)將不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的立法目的作如此界定，其原因包括以下兩方面。一方面，這一立法目的是由登記的功能所決定的。登記就是將不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)屬狀況記載于登記簿，并以對(duì)外公開(kāi)的方式進(jìn)行公示。登記是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的公示方法，登記機(jī)關(guān)并沒(méi)有通過(guò)登記創(chuàng)設(shè)物權(quán)，而是通過(guò)登記對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)進(jìn)行一種公示。所以，實(shí)行統(tǒng)一登記就是要構(gòu)建統(tǒng)一的公示制度。另一方面，登記本身不完全是行政行為，其具

有一定的私權(quán)屬性。在立法目的上只強(qiáng)調(diào)整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)、規(guī)范登記行為的公法屬性，顯然不符合登記本身的性質(zhì)。因此，《征求意見(jiàn)稿》在立法目的上應(yīng)當(dāng)回歸私法屬性，強(qiáng)調(diào)對(duì)權(quán)利人的權(quán)利保護(hù)和交易秩序與交易安全的維護(hù)。從比較法上看，大陸法系國(guó)家均規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。雖然登記的具體程序和登記機(jī)構(gòu)等存在差異，但德國(guó)、法國(guó)、瑞士、日本等國(guó)無(wú)一例外地均建立了統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度。

以構(gòu)建統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)公示制度為目的，也是全面深化改革、發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源上的基礎(chǔ)性作用的要求。十八屆三中全會(huì)決定提出：“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！睘榇耍瑧?yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化簡(jiǎn)政放權(quán)、從過(guò)去重視事前審批轉(zhuǎn)向服務(wù)市場(chǎng)的要求。減少政府的管制、加快職能轉(zhuǎn)變，就是要從過(guò)去的管理型政府向現(xiàn)在的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，把過(guò)去眾多的部門規(guī)定、各類審批許可手續(xù)進(jìn)行全面清理并逐一歸并，建立起能有效服務(wù)市場(chǎng)的統(tǒng)一登記制度。一個(gè)健康運(yùn)轉(zhuǎn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，必然要求各類交易信息的充分披露，只有將信息充分披露，才能充分保護(hù)市場(chǎng)主體的權(quán)益和交易安全，否則將導(dǎo)致市場(chǎng)主體在交易中遭受不當(dāng)?shù)膿p害。④參見(jiàn)陳永強(qiáng)：《美國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記法上的善意購(gòu)買人與優(yōu)先權(quán)規(guī)則》，《環(huán)球法律評(píng)論》2008年第5期。尤其需要指出的是，在當(dāng)今的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，通過(guò)建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的信息化登記平臺(tái)，能夠極大地簡(jiǎn)化不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的程序，賦予登記的申請(qǐng)和查詢的極大的便利，由此就可以大幅度降低登記申請(qǐng)和查詢的成本，更能夠以此降低不動(dòng)產(chǎn)交易的信息成本，從而有效保障交易的安全。

如果能夠?qū)?gòu)建統(tǒng)一的公示制度確立為立法目的，《征求意見(jiàn)稿》應(yīng)明確以下幾方面的規(guī)定。

首先，應(yīng)當(dāng)將不動(dòng)產(chǎn)公示的技術(shù)和規(guī)則放在《征求意見(jiàn)稿》的核心地位，而不應(yīng)當(dāng)過(guò)多著力于政府機(jī)關(guān)行政職權(quán)的整合與分配。按照《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一登記的范圍、統(tǒng)一的登記程序、統(tǒng)一的登記機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一的登記簿冊(cè)和統(tǒng)一的登記法律依據(jù)。因此，《征求意見(jiàn)稿》應(yīng)當(dāng)將不動(dòng)產(chǎn)公示的技術(shù)和規(guī)則置于核心地位，對(duì)這些規(guī)則和程序進(jìn)行具體的細(xì)化規(guī)定，實(shí)現(xiàn)《物權(quán)法》所規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度應(yīng)具有的五個(gè)方面的統(tǒng)一。

其次，《征求意見(jiàn)稿》應(yīng)當(dāng)完善各種具體的登記方法，包括初始登記、轉(zhuǎn)移登記、抵押登記、預(yù)告登記、異議登記、注銷登記、變更登記、查封登記等具體的登記規(guī)則?！段餀?quán)法》上關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記的規(guī)則相對(duì)而言比較抽象和簡(jiǎn)略，《征求意見(jiàn)稿》應(yīng)當(dāng)將《物權(quán)法》上的相關(guān)規(guī)則予以具體化，使之更具有可操作性。例如，《征求意見(jiàn)稿》對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記申請(qǐng)人的資格、申請(qǐng)的步驟、審核的期限、登記錯(cuò)誤的賠償責(zé)任等等，都應(yīng)當(dāng)予以明確規(guī)定，使《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定得到落實(shí)、具有可操作性。

再次，《征求意見(jiàn)稿》應(yīng)當(dāng)注重不同類型公權(quán)力之間的銜接和配合，尤其是行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)權(quán)力的銜接與配合?！段餀?quán)法》第28條規(guī)定：“因人民法院、仲裁委員會(huì)的法律文書或者人民政府的征收決定等，導(dǎo)致物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時(shí)發(fā)生效力?！蓖?，該規(guī)定確立了基于法院和仲裁機(jī)構(gòu)生效法律文書也能作為物權(quán)變動(dòng)的原因的制度，這就涉及法院和仲裁機(jī)構(gòu)生效法律文書與不動(dòng)產(chǎn)登記部門所作出的物權(quán)登記行為之間效力的銜接與協(xié)調(diào)問(wèn)題。例如，生效法律文書所確定的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利與不動(dòng)產(chǎn)登記簿所載的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利不一致，如何協(xié)調(diào)兩種權(quán)利狀態(tài)等，這在《征求意見(jiàn)稿》中也應(yīng)當(dāng)有所體現(xiàn)。

最后，《征求意見(jiàn)稿》應(yīng)當(dāng)完善有關(guān)登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤的賠償責(zé)任規(guī)定。登記在性質(zhì)上不是純粹的行政行為，登記行為將產(chǎn)生民法上的法律后果，因此，登記機(jī)關(guān)因登記錯(cuò)誤給公民和法人造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任?！段餀?quán)法》第21條規(guī)定了登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤的賠償責(zé)任，這本身就表明了其屬于民事責(zé)任?？梢?jiàn)，立法者是從民事責(zé)任的角度出發(fā)，確立相關(guān)規(guī)范的。但民事責(zé)任問(wèn)題涉及司法管轄，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)在行政法規(guī)中對(duì)司法管轄問(wèn)題作出規(guī)定，而必須由法律來(lái)完成這一任務(wù)。因此，《征求意見(jiàn)稿》的制定在適當(dāng)時(shí)機(jī)應(yīng)當(dāng)上升到法律的層面。

二、《征求意見(jiàn)稿》應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的適用范圍

《征求意見(jiàn)稿》第4條規(guī)定：“下列不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，依照本條例的規(guī)定辦理登記：（一）集體土地所有權(quán)；（二）房屋等建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)；（三）森林、林木所有權(quán);（四）耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；（五）建設(shè)用地使用權(quán)；（六）宅基地使用權(quán)；（七）海域使用權(quán)；（八）地役權(quán)；（九）抵押權(quán)；（十）法律規(guī)定需要登記的其他不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利?！边@一規(guī)定是關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記范圍的規(guī)定。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，《征求意見(jiàn)稿》的規(guī)定較之于《物權(quán)法》的規(guī)定有所突破，例如，將地役權(quán)明確納入登記的范圍之中，比較好地總結(jié)了既有法律的規(guī)定。但是總體而言，《征求意見(jiàn)稿》關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記的范圍仍然較小，不能適應(yīng)未來(lái)社會(huì)發(fā)展的需求，這表明《征求意見(jiàn)稿》應(yīng)當(dāng)注重新的類型的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，將它們納入其中進(jìn)行登記，擴(kuò)大不動(dòng)產(chǎn)登記的范圍。盡管登記是依據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)啟動(dòng)的，登記機(jī)構(gòu)審查的內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)圍繞當(dāng)事人申請(qǐng)的內(nèi)容和范圍來(lái)進(jìn)行，但如果在法律上不明確究竟哪些財(cái)產(chǎn)需要登記、如何辦理登記，就會(huì)在實(shí)踐中產(chǎn)生諸多問(wèn)題。

現(xiàn)代社會(huì)，不動(dòng)產(chǎn)登記的范圍是隨著不動(dòng)產(chǎn)類型的發(fā)展而不斷擴(kuò)張的。一方面，現(xiàn)代社會(huì)財(cái)產(chǎn)的形態(tài)在不斷增加，尤其是不動(dòng)產(chǎn)的涵義在不斷發(fā)生變動(dòng)，完全用傳統(tǒng)的不動(dòng)產(chǎn)形態(tài)的界定已經(jīng)不能涵蓋新的財(cái)產(chǎn)形態(tài)。例如，傳統(tǒng)物權(quán)法不調(diào)整空間關(guān)系，但在現(xiàn)代社會(huì)，人口激增、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及城市化的日益加快，導(dǎo)致不可再生的土地資源越來(lái)越稀缺，決定了人類對(duì)土地的利用逐步從平面轉(zhuǎn)向立體，空間的利用與開(kāi)發(fā)也就越來(lái)越重要。因此，地上和地下空間也成為重要的財(cái)產(chǎn)，出現(xiàn)了空間權(quán)、空間役權(quán)等制度。另一方面，新的財(cái)產(chǎn)形態(tài)價(jià)值巨大，隨著社會(huì)的發(fā)展和人類生產(chǎn)力和創(chuàng)造力的提高，一些新型財(cái)富形式不斷產(chǎn)生。由于這些新的財(cái)產(chǎn)類型的出現(xiàn)，物權(quán)客體的范圍也相應(yīng)擴(kuò)張，這就需要物權(quán)法不斷擴(kuò)大其適用范圍，確認(rèn)和保護(hù)一些新型的財(cái)產(chǎn)形式。⑤參見(jiàn)王衛(wèi)國(guó)：《中國(guó)土地權(quán)利研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年版，第211頁(yè)。這在客觀上都需要相應(yīng)的不動(dòng)產(chǎn)登記制度予以配套，因而，在構(gòu)建統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)不動(dòng)產(chǎn)范圍不斷擴(kuò)張的需要，不斷完善不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的公示制度。

具體而言，《征求意見(jiàn)稿》應(yīng)當(dāng)從如下幾方面對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記的范圍進(jìn)行擴(kuò)張。

第一，《征求意見(jiàn)稿》應(yīng)當(dāng)明確在地上和地下設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)的登記問(wèn)題，即空間權(quán)的登記問(wèn)題。資源的有限性與不斷增長(zhǎng)的人類的需求之間存在一定的矛盾，為了緩解這一矛盾，必須不斷提高資源的利用效率，而空間利用權(quán)（包括空間權(quán)、空間役權(quán)等）的產(chǎn)生就是有效利用不動(dòng)產(chǎn)資源的需求在法律上的重要體現(xiàn)。各種新類型空間利用權(quán)的出現(xiàn)也要求有相應(yīng)的登記規(guī)則予以配套，如果不對(duì)這些新型不動(dòng)產(chǎn)的登記問(wèn)題作出立法上的回應(yīng)，則將導(dǎo)致這些財(cái)產(chǎn)在現(xiàn)實(shí)中難以發(fā)揮其價(jià)值，導(dǎo)致權(quán)利人的利益受損。

第二，《征求意見(jiàn)稿》應(yīng)當(dāng)對(duì)小區(qū)車位車庫(kù)的登記問(wèn)題作出規(guī)定。目前城市中住宅小區(qū)的車位車庫(kù)，日漸成為人們關(guān)注的問(wèn)題，車位車庫(kù)的價(jià)值也越來(lái)越大。所謂車位，是指車庫(kù)中的停車位。就車位來(lái)說(shuō)，雖然它可能沒(méi)有封閉，但必須在地面上劃定確定的分割線，以確定各個(gè)車位的區(qū)分所有的范圍，沒(méi)有進(jìn)行如此界分的，不能作為專有部分，這也是建筑物區(qū)分所有權(quán)構(gòu)造上和利用上獨(dú)立性的要求。⑥參見(jiàn)陳英：《住宅小區(qū)車位(庫(kù))登記制度探析》，《武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2012年第1期。因具有越來(lái)越多的獨(dú)立性和財(cái)產(chǎn)價(jià)值，車位車庫(kù)登記問(wèn)題日益突出。尤其是在城市中，車位和車庫(kù)不僅價(jià)值巨大，而且已經(jīng)構(gòu)成獨(dú)立的交易財(cái)產(chǎn)，具有獨(dú)立可移轉(zhuǎn)性，相關(guān)的交易也越來(lái)越多。車位車庫(kù)的登記與房屋的登記有一定的區(qū)別，因此《征求意見(jiàn)稿》必須對(duì)小區(qū)車位車庫(kù)的登記問(wèn)題作出規(guī)定。

第三，《征求意見(jiàn)稿》應(yīng)當(dāng)對(duì)地上附著的建筑物、構(gòu)筑物等不動(dòng)產(chǎn)作出規(guī)定。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)

登記和統(tǒng)計(jì)的準(zhǔn)確性，《征求意見(jiàn)稿》還應(yīng)當(dāng)建立不動(dòng)產(chǎn)的總登記制度，即所有類型的不動(dòng)產(chǎn)都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行一次總登記，尤其是所有的土地，包括未利用地。此外，在《征求意見(jiàn)稿》中，應(yīng)當(dāng)對(duì)地上附著的建筑物、構(gòu)筑物等不動(dòng)產(chǎn)作出規(guī)定。不動(dòng)產(chǎn)的范圍寬泛，除了土地和房屋之外，還包括地上附著物。而地上附著物的范圍也是十分寬泛的，其內(nèi)涵和外延在實(shí)踐中同樣存在很大爭(zhēng)議。例如，橋梁、道路、地下商鋪、水庫(kù)大壩等是否屬于地上附著物，應(yīng)否辦理登記？住宅小區(qū)所建假山、雕塑、涼亭、樹(shù)木等是否需要辦理登記？這些問(wèn)題值得討論?！墩髑笠庖?jiàn)稿》應(yīng)當(dāng)對(duì)這些類型的不動(dòng)產(chǎn)登記問(wèn)題作出規(guī)定，否則難以回應(yīng)實(shí)踐的需求。

第四，《征求意見(jiàn)稿》應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大房屋登記的范圍。房屋的概念不僅包括已建成的房屋，而且包括正在建造的或者預(yù)售的商品房。正在建造的建筑物，因尚未完成，不屬于具有特定性的獨(dú)立物，無(wú)法成為物權(quán)的客體。⑦參見(jiàn)李林林：《實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)則的“一元主義”——登記生效主義》，《山西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2010年第S3期。但是，隨著現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，出于融資便利的需要，實(shí)踐中出現(xiàn)了以正在建造的建筑物設(shè)定抵押，以獲得融資的新情形，因此，正在建造的房屋也需要辦理登記。但這些特殊的不動(dòng)產(chǎn)如何登記，需要在《征求意見(jiàn)稿》上作出統(tǒng)一規(guī)定。

應(yīng)當(dāng)看到，隨著物權(quán)制度的發(fā)展，新的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利范圍將日益擴(kuò)展，但就不動(dòng)產(chǎn)登記制度而言，其制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)以土地登記為中心，主要理由在于：各種不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利實(shí)際上都是在土地之上形成的，其大多圍繞土地使用權(quán)而展開(kāi)。⑧參見(jiàn)申衛(wèi)星：《內(nèi)容與形式之間：我國(guó)物權(quán)登記立法的完善》，《中外法學(xué)》2006年第2期。所以《征求意見(jiàn)稿》在構(gòu)建統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)以構(gòu)建完善的土地登記制度為中心。在擴(kuò)大登記的范圍以后，針對(duì)所有這些物權(quán)，都應(yīng)當(dāng)以土地的權(quán)利為中心來(lái)建立一套完整的登記體系。

三、《征求意見(jiàn)稿》應(yīng)當(dāng)建立完備的不動(dòng)產(chǎn)登記查詢制度

《征求意見(jiàn)稿》第23條規(guī)定：“權(quán)利人、利害關(guān)系人可以依法查詢、復(fù)制不動(dòng)產(chǎn)登記資料，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供。有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)可以依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定查詢、復(fù)制與調(diào)查處理案件有關(guān)的不動(dòng)產(chǎn)登記資料?！痹撘?guī)定根據(jù)《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定而制定，較之原來(lái)的規(guī)定有所細(xì)化，而且，《征求意見(jiàn)稿》在第24條中規(guī)定了“查詢不動(dòng)產(chǎn)登記資料的單位、個(gè)人不得將查詢獲得的不動(dòng)產(chǎn)登記資料用于其他目的；未經(jīng)權(quán)利人同意，不得向社會(huì)或者他人泄露查詢獲得的不動(dòng)產(chǎn)登記資料”。這也是對(duì)泄露不動(dòng)產(chǎn)登記信息的法律責(zé)任的細(xì)化規(guī)定。然而，《征求意見(jiàn)稿》對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記的查詢制度仍然存在一些待明確的問(wèn)題，對(duì)于這一制度應(yīng)當(dāng)做出更完備的規(guī)定。

第一，《征求意見(jiàn)稿》應(yīng)當(dāng)區(qū)分權(quán)利人和利害關(guān)系人，分別規(guī)定不同的查詢權(quán)限。《物權(quán)法》第18條規(guī)定：“權(quán)利人、利害關(guān)系人可以申請(qǐng)查詢、復(fù)制登記資料，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供?！薄墩髑笠庖?jiàn)稿》第23條基本重復(fù)了《物權(quán)法》的這一規(guī)定，但對(duì)于界定權(quán)利人和利害關(guān)系人，并沒(méi)有作出明確的、細(xì)化的規(guī)定。筆者認(rèn)為，《征求意見(jiàn)稿》應(yīng)明確以下兩方面的內(nèi)容。一方面，應(yīng)當(dāng)具體解釋何謂權(quán)利人、何謂利害關(guān)系人。《瑞士民法典》第970條規(guī)定：“經(jīng)初步證據(jù)證明為有利害關(guān)系者，有權(quán)請(qǐng)求查閱不動(dòng)產(chǎn)登記簿或請(qǐng)求就此制作內(nèi)容摘要?！痹诘聡?guó)法上，只有對(duì)查詢登記具有正當(dāng)利益的人，才能在登記機(jī)關(guān)處查詢不動(dòng)產(chǎn)的特定登記信息。⑨《德國(guó)土地登記法》第12條第1款規(guī)定對(duì)利益人公開(kāi)，即有正當(dāng)利益之人能查閱登記簿。在判斷何為正當(dāng)利益時(shí)，為了平衡查詢?nèi)撕偷怯洐?quán)利人的利益關(guān)系，應(yīng)尤其尊重登記權(quán)利人的利益以及信息自主權(quán)，筆者認(rèn)為，這些經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。通常，利害關(guān)系人有證據(jù)證明其與被查詢的主體具有利害關(guān)系，例如欲購(gòu)買和承租登記的房屋，需要了解房屋之上的權(quán)屬狀況，其應(yīng)當(dāng)享有查詢的權(quán)限。《征求意見(jiàn)稿》應(yīng)當(dāng)對(duì)利害關(guān)系的具體類型作出列舉規(guī)

定，方便實(shí)踐操作。另一方面，在利害關(guān)系人內(nèi)部，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)利害關(guān)系的不同、交易的需求不同，而設(shè)置不同的查詢范圍。法律設(shè)立房屋登記制度的初衷，在于明確房屋產(chǎn)權(quán)歸屬，保障交易安全。⑩參見(jiàn)朱廣新：《不動(dòng)產(chǎn)適用善意取得制度的限度》，《法學(xué)研究》2009年第4期。在查詢目的方面，應(yīng)當(dāng)將查詢的目的主要限于交易需要等目的，因?yàn)榉慨a(chǎn)登記制度的主要功能即在于滿足交易安全與交易效率的需要。因此，應(yīng)當(dāng)將查詢的目的主要限于滿足交易需要，除房產(chǎn)本人及利益相關(guān)人有權(quán)進(jìn)行查詢外，其他主體查詢他人的房產(chǎn)信息時(shí)，應(yīng)當(dāng)向房產(chǎn)登記機(jī)關(guān)提供相關(guān)的交易材料。利害關(guān)系人和權(quán)利人對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的利害關(guān)系程度不同，其查詢權(quán)限也應(yīng)當(dāng)有所不同。例如，有的只能查詢不動(dòng)產(chǎn)的基本權(quán)利狀況，有的則可以查詢不動(dòng)產(chǎn)之上的所有權(quán)利義務(wù)狀況。

第二，《征求意見(jiàn)稿》應(yīng)當(dāng)明確不動(dòng)產(chǎn)登記查詢的方法。目前，對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記的查詢，在實(shí)踐中存在著“以房查人”和“以人查房”兩種查詢方法。筆者認(rèn)為，從維護(hù)交易安全、降低交易成本的角度出發(fā)，主要應(yīng)當(dāng)采取“以房查人”的做法，其原因在于：一方面，“以房查人”基本能夠使相對(duì)人清晰地得知所有權(quán)主體和房屋上所存在的限定物權(quán)的主體以及權(quán)利狀況，能夠滿足維護(hù)交易安全、提高交易效率的需要；另一方面，“以房查人”能夠兼顧個(gè)人隱私權(quán)、個(gè)人信息權(quán)的保護(hù)?！耙匀瞬榉俊彪m然也能夠使相對(duì)人得知相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)屬狀態(tài)，但此種查詢方式將使公民的財(cái)產(chǎn)狀況暴露在公開(kāi)的環(huán)境之中，這不僅會(huì)對(duì)公民的侵私權(quán)構(gòu)成侵犯，而且還有可能造成其他附帶的負(fù)面影響。此外，“以房查人”也符合最小查詢?cè)瓌t，即只要信息查詢?nèi)怂榈降男畔⒛軌驖M足其交易需要即可，而不需要查詢?nèi)瞬樵兣c房產(chǎn)有關(guān)的所有信息。“以人查房”可能使個(gè)人的財(cái)產(chǎn)狀況以及其他個(gè)人信息不當(dāng)?shù)乇慌?，已?jīng)超出維護(hù)交易安全、提高交易效率的合理需要，有違最小查詢?cè)瓌t。因此，除公檢法機(jī)關(guān)依據(jù)法定的授權(quán)需要對(duì)個(gè)人的房產(chǎn)信息進(jìn)行查詢外，一般情況下，權(quán)利人和利害關(guān)系人的查詢應(yīng)當(dāng)采取“以房查人”的方式。

第三，《征求意見(jiàn)稿》應(yīng)當(dāng)規(guī)定更為明確的查詢程序。例如交易之前的查詢程序、訴前保全的查詢程序等等。目前《征求意見(jiàn)稿》關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記信息的查詢，僅有一個(gè)條文的規(guī)定，缺少明確程序的規(guī)定。應(yīng)當(dāng)在《征求意見(jiàn)稿》中對(duì)查詢程序作出更為明確的規(guī)定，例如查詢的申請(qǐng)如何提出，申請(qǐng)查詢應(yīng)當(dāng)具備哪些條件，在提出查詢申請(qǐng)后應(yīng)當(dāng)于多長(zhǎng)期限內(nèi)作出答復(fù)等，都應(yīng)當(dāng)作出具體的規(guī)定，這樣登記機(jī)構(gòu)才能進(jìn)行具體操作。

第四，《征求意見(jiàn)稿》應(yīng)進(jìn)一步完善個(gè)人不動(dòng)產(chǎn)信息保護(hù)制度。一方面，應(yīng)當(dāng)規(guī)定有關(guān)個(gè)人不動(dòng)產(chǎn)信息保護(hù)規(guī)則，防止個(gè)人不動(dòng)產(chǎn)信息的泄露。個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)信息屬于個(gè)人信息與個(gè)人隱私的交叉部分，其與不動(dòng)產(chǎn)信息的查詢主體與查詢方式存在密切關(guān)聯(lián)。因?yàn)榉课莸怯浶畔吘股婕皞€(gè)人的住宅隱私等，如果允許任何人“以人查房”，并將該房屋信息發(fā)布在互聯(lián)網(wǎng)上，可能影響個(gè)人的私人生活安寧，甚至危及個(gè)人的人身、財(cái)產(chǎn)安全。①參見(jiàn)王立彬：《不動(dòng)產(chǎn)登記條例：一切為了權(quán)利人》，《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》2014年8月19日。因?yàn)閷?duì)于市場(chǎng)主體來(lái)說(shuō)，不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)狀況是一個(gè)人的財(cái)產(chǎn)中較為核心的內(nèi)容，一旦泄露出去，后果十分嚴(yán)重。有必要進(jìn)一步完善個(gè)人不動(dòng)產(chǎn)信息的保護(hù)規(guī)則，防止個(gè)人不動(dòng)產(chǎn)信息的泄露。另一方面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善泄露個(gè)人不動(dòng)產(chǎn)信息的責(zé)任制度。目前《征求意見(jiàn)稿》僅在第27條規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)、不動(dòng)產(chǎn)登記信息共享單位及其工作人員、查詢不動(dòng)產(chǎn)登記資料的單位和個(gè)人違反國(guó)家規(guī)定，泄露不動(dòng)產(chǎn)登記資料或者登記信息，給他人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任，對(duì)有關(guān)責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！钡?，在民事責(zé)任方面，泄露他人不動(dòng)產(chǎn)信息的責(zé)任形式，應(yīng)當(dāng)不限于賠償損失，而是還應(yīng)當(dāng)包括停止侵害、消除危險(xiǎn)?，F(xiàn)在《征求意見(jiàn)稿》第27條的責(zé)任方式規(guī)定得過(guò)于單一，不足以實(shí)現(xiàn)對(duì)受害人的充分救濟(jì)。例如，受害人已經(jīng)知道侵權(quán)行為人正在復(fù)制有關(guān)其不動(dòng)產(chǎn)信息的資料，此時(shí)應(yīng)當(dāng)允許其主張行為人承擔(dān)停止侵害的責(zé)任。

（責(zé)任編輯：陳歷幸）

D F31

A

1005-9512（2014）12-0002-06

王利明，法學(xué)博士，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授，中國(guó)人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心專職研究員。

*本文為國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“法學(xué)方法論與中國(guó)民商法研究”(項(xiàng)目編號(hào):13&ZD 150)的階段性成果。