試論兒童收養(yǎng)中存在的問(wèn)題及對(duì)策

趙川芳

(民政部社會(huì)工作研究中心，北京101601)

兒童收養(yǎng)應(yīng)該是一個(gè)充滿慈愛仁心的過(guò)程，收養(yǎng)方與送養(yǎng)方通過(guò)履行法定的收養(yǎng)程序達(dá)到對(duì)被收養(yǎng)對(duì)象的愛心傳遞的合法化，收養(yǎng)當(dāng)事人的權(quán)益也通過(guò)這個(gè)程序得以保護(hù)。筆者結(jié)合當(dāng)前兒童收養(yǎng)立法政策及體制環(huán)境，秉承兒童優(yōu)先、兒童利益最大化的理念，對(duì)兒童收養(yǎng)制度設(shè)置方面存在的不足進(jìn)行分析，并提出相關(guān)建議，希望相關(guān)機(jī)構(gòu)擴(kuò)大收養(yǎng)范圍，保護(hù)被收養(yǎng)兒童的權(quán)益，在實(shí)踐層面更好地踐行兒童利益最大化原則。

一、兒童收養(yǎng)相關(guān)立法政策

1991 年12 月，中國(guó)加入《兒童權(quán)利公約》并積極踐行公約規(guī)定，從法規(guī)政策、制度體制、機(jī)構(gòu)設(shè)施、文化環(huán)境等方面實(shí)施了有效措施，以確保兒童各項(xiàng)權(quán)利能夠?qū)崿F(xiàn)，兒童各項(xiàng)權(quán)益不受侵害，兒童利益最大化原則能夠?qū)崿F(xiàn)。2005 年4 月27 日，我國(guó)加入《跨國(guó)收養(yǎng)方面保護(hù)兒童及合作公約》。

國(guó)內(nèi)法律政策環(huán)境方面，1991 年，我國(guó)制定了《中華人民共和國(guó)收養(yǎng)法》(1998 年修訂，以下簡(jiǎn)稱《收養(yǎng)法》)，規(guī)范了兒童收養(yǎng)送養(yǎng)行為，以保護(hù)合法的收養(yǎng)關(guān)系，維護(hù)收養(yǎng)關(guān)系當(dāng)事人的權(quán)利。自此，兒童收養(yǎng)有了法律依據(jù)。1999 年5 月，民政部發(fā)布《中國(guó)公民收養(yǎng)子女登記辦法》《外國(guó)人在中華人民共和國(guó)收養(yǎng)子女登記辦法》《華僑以及居住在香港、澳門、臺(tái)灣地區(qū)的中國(guó)公民辦理收養(yǎng)登記的管轄以及所需要出具的證件和證明材料的規(guī)定》，對(duì)中國(guó)公民收養(yǎng)送養(yǎng)子女的流程、條件，外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)收養(yǎng)子女的流程、條件以及華僑、港澳臺(tái)居民在境內(nèi)收養(yǎng)所需證件及證明材料作了規(guī)定，兒童收養(yǎng)在操作層面有了依據(jù)。目前，對(duì)兒童收養(yǎng)主要的依據(jù)是上述的“一法”和“兩辦法”。2003 年12 月，民政部、國(guó)家檔案局聯(lián)合發(fā)布了《收養(yǎng)登記檔案管理暫行辦法》，以加強(qiáng)收養(yǎng)登記檔案的規(guī)范化管理。2008 年，民政部制定《收養(yǎng)登記工作規(guī)范》，對(duì)收養(yǎng)登記工作流程作了規(guī)范。此外，關(guān)于規(guī)范福利機(jī)構(gòu)的相關(guān)政策文件，如2013 年5 月，民政部、發(fā)改委等7 部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好棄嬰相關(guān)工作的通知》也成為兒童收養(yǎng)政策體系中的組成部分。

二、兒童相關(guān)行政管理及福利機(jī)構(gòu)設(shè)置

兒童收養(yǎng)相關(guān)行政管理機(jī)構(gòu)主要涉及民政、公安、人口、衛(wèi)生等部門。各部門具體分工如下：民政部門主要負(fù)責(zé)辦理收養(yǎng)及解除收養(yǎng)登記，收養(yǎng)登記前須為查找不到生父母的棄嬰、兒童公告查找其生父母。公安機(jī)關(guān)一方面負(fù)責(zé)為收養(yǎng)兒童辦理戶口登記或者遷移手續(xù)，另一方面負(fù)責(zé)為棄嬰出具撿拾證明、孤兒的生父母死亡或者宣告死亡的證明及相關(guān)證明。若子女由三代以內(nèi)同輩旁系血親收養(yǎng)的，還需公安機(jī)關(guān)出具與收養(yǎng)人有親屬關(guān)系的證明。計(jì)劃生育部門出具收養(yǎng)人無(wú)子女證明。縣級(jí)以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)出具未患有在醫(yī)學(xué)上認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)收養(yǎng)子女的疾病的身體健康檢查證明。被收養(yǎng)人是殘疾兒童的，還應(yīng)當(dāng)提交縣級(jí)以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)出具的該兒童的殘疾證明。

兒童收養(yǎng)福利機(jī)構(gòu)主要是官辦的兒童福利院、社會(huì)福利院以及一些民間兒童福利機(jī)構(gòu)。根據(jù)民政部2013 年初的統(tǒng)計(jì)，兒童福利機(jī)構(gòu)多設(shè)在地區(qū)一級(jí)，獨(dú)立的兒童福利機(jī)構(gòu)在地一級(jí)有三百多家，縣一級(jí)僅有64 家，另?yè)?jù)民政部公布的2012 年第三季度社會(huì)服務(wù)季報(bào)顯示，為兒童提供收養(yǎng)服務(wù)的床位數(shù)僅為6．8 萬(wàn)張，就我國(guó)現(xiàn)有六十多萬(wàn)孤兒，其中五十多萬(wàn)為民間收養(yǎng)而言，床位數(shù)明顯不足。從2013 年開始，民政部“兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)藍(lán)天計(jì)劃”開展了縣級(jí)兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)，以改善孤兒福利設(shè)施不足的現(xiàn)狀，努力推進(jìn)兒童福利機(jī)構(gòu)體系建設(shè)。

此外，民政部下屬事業(yè)單位中國(guó)兒童福利和收養(yǎng)中心則負(fù)責(zé)涉外收養(yǎng)的具體事務(wù)，承擔(dān)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)兒童養(yǎng)育和國(guó)內(nèi)收養(yǎng)部分的具體工作。

基于以上的立法政策及相關(guān)行政及服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置，兒童收養(yǎng)有了運(yùn)作的法律依據(jù)與實(shí)踐平臺(tái)，孤棄兒童有了重溫親情的途徑。但在目前兒童收養(yǎng)中，因存在著收養(yǎng)門檻過(guò)高、收養(yǎng)程序復(fù)雜、民間收養(yǎng)合法性不明等問(wèn)題，很多有意收養(yǎng)孤棄兒的個(gè)人、家庭及組織被迫止步，難以收養(yǎng)。另外，由于官辦福利院資源有限，使數(shù)量眾多的孤棄兒游離于福利院之外，民間收養(yǎng)組織因其收養(yǎng)對(duì)象的社會(huì)敏感性，其合法性面臨考驗(yàn)，尷尬處境也使其難以對(duì)這些孤棄兒施以援手。一些從事收養(yǎng)、送養(yǎng)的網(wǎng)絡(luò)組織則和法律打著擦邊球，在滿足一些收養(yǎng)送養(yǎng)家庭需求的情況下，打著“營(yíng)養(yǎng)費(fèi)”、“感謝費(fèi)”的旗號(hào)，收取錢財(cái)，在合法和非法收養(yǎng)之間游走，諸多問(wèn)題暴露出兒童收養(yǎng)在制度建設(shè)、政策環(huán)境、實(shí)際操作方面存在的不足。

三、目前兒童收養(yǎng)中存在的問(wèn)題

(一)合法收養(yǎng)程序復(fù)雜，民間收養(yǎng)送養(yǎng)組織較多，而其合法性面臨質(zhì)疑

根據(jù)《中國(guó)公民收養(yǎng)子女登記辦法》，在通常情況下，一個(gè)家庭若要收養(yǎng)孩子需符合無(wú)孩、年滿30 歲、有撫養(yǎng)能力等條件，在收養(yǎng)硬件條件滿足后，還需要準(zhǔn)備一系列材料，如子女情況證明、撿拾報(bào)案證明、送養(yǎng)協(xié)議等，這一系列材料在實(shí)際辦理過(guò)程中則是一件耗時(shí)耗力之事，其中會(huì)涉及收養(yǎng)人是否違反計(jì)劃生育、辦理?yè)焓皥?bào)案證明是否及時(shí)、是否有送養(yǎng)人、福利院如何簽訂送養(yǎng)協(xié)議等具體問(wèn)題，需找各部門辦證明、蓋章、找證人，這其中更難跨越的是各種以“贊助費(fèi)”、“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”名目存在的經(jīng)濟(jì)門檻?；ㄙM(fèi)大量時(shí)間、精力、金錢，經(jīng)歷漫漫無(wú)期的等待且還不一定收養(yǎng)成功，因此，很多家庭不得不放棄通過(guò)福利院收養(yǎng)孩子這一途徑。

與此同時(shí)，隨著需收養(yǎng)兒童及收養(yǎng)家庭數(shù)量的增多，一些自發(fā)形成的民間收養(yǎng)送養(yǎng)組織卻漸成規(guī)模，這些組織借助于網(wǎng)絡(luò)能迅速滿足收養(yǎng)送養(yǎng)雙方的需求，雖然其中會(huì)涉及到以營(yíng)養(yǎng)費(fèi)為名的金錢交易，根據(jù)最高人民法院的《關(guān)于依法懲治拐賣婦女兒童犯罪的意見》，此舉屬于販賣人口的違法行為，收養(yǎng)當(dāng)事人權(quán)益也難以保證，但是這種“滿意就抱走”的收養(yǎng)方式卻能更快更便捷地滿足收養(yǎng)送養(yǎng)雙方的意愿，因此，很多家庭愿意鋌而走險(xiǎn)，通過(guò)這些組織去收養(yǎng)兒童。

(二)民間收養(yǎng)空間狹小，舉步艱難

1．現(xiàn)有立法政策給民間收養(yǎng)預(yù)留的空間小

《收養(yǎng)法》及《中國(guó)公民收養(yǎng)子女登記辦法》中并沒(méi)有明確提出民間收養(yǎng)這一概念，但對(duì)民間個(gè)人、家庭等收養(yǎng)孤棄兒童，生父母因特殊困難無(wú)力撫養(yǎng)的子女的條件、流程等做了規(guī)定，對(duì)于民間收養(yǎng)孤兒予以默認(rèn)。同時(shí)，《未成年人保護(hù)法》也規(guī)定：“對(duì)孤兒、無(wú)法查明其父母或者其他監(jiān)護(hù)人的以及其他生活無(wú)著的未成年人，由民政部門設(shè)立的兒童福利機(jī)構(gòu)收留撫養(yǎng)?！睆囊陨狭⒎ㄕ邅?lái)看，對(duì)于孤兒到底是由民政部福利機(jī)構(gòu)收養(yǎng)，還是民間也可以收養(yǎng)存在矛盾之處。如果說(shuō)以上立法政策對(duì)民間收養(yǎng)孤棄兒童還留置一定空間的話，2013 年5 月，民政部、發(fā)改委等7 部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好棄嬰相關(guān)工作的通知》則進(jìn)一步縮小了民間收養(yǎng)范圍，明文規(guī)定嚴(yán)禁任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人私自收留棄嬰，明確了民間收養(yǎng)棄兒這一行為在政策上是不允許的。那么，現(xiàn)有的民間收養(yǎng)也就僅限于對(duì)孤兒及生父母因特殊困難且無(wú)力撫養(yǎng)的子女的收養(yǎng)。對(duì)于孤兒的收養(yǎng)則分兩種情況，一種是福利院收養(yǎng)的孤兒，需向福利院提出申請(qǐng)，滿足一定的收養(yǎng)條件即可收養(yǎng)。目前福利院中的孤兒多是殘疾兒童，就大部分家庭想收養(yǎng)健康孩子這一狀況而言，福利院收養(yǎng)不能滿足其意愿。另一種是收養(yǎng)散落在民間的孤兒，需要孤兒監(jiān)護(hù)人作為送養(yǎng)人提供孤兒身份證明，民間收養(yǎng)的孤兒有一些為棄兒，尋找孤兒監(jiān)護(hù)人、辦理孤兒身份證明是一件很難操作的事情，孤兒身份難以證明，民間收養(yǎng)孤兒這一行為也就難以合法化。此外，現(xiàn)有法律中對(duì)于民間收養(yǎng)生父母因特殊困難無(wú)力撫養(yǎng)的子女這一行為并沒(méi)有相關(guān)條款加以細(xì)化，沒(méi)有相應(yīng)的指標(biāo)去衡量生父母在經(jīng)濟(jì)、身體、生活等方面存在的困難程度以及是否達(dá)到了無(wú)力撫養(yǎng)子女的程度，這一條款因缺乏落實(shí)細(xì)則，實(shí)施的隨意性很大，不利于對(duì)兒童的保護(hù)，阻礙了收養(yǎng)行為的達(dá)成，也使得一些確實(shí)存在困難而需送養(yǎng)子女的父母缺少送養(yǎng)子女的法律依據(jù)，在不得已的情況下選擇遺棄自己的親生骨肉。

2．民間收養(yǎng)組織生存不易，合法性難以確認(rèn)

民間收養(yǎng)組織具有自發(fā)性、非營(yíng)利性、志愿性、草根性等特點(diǎn)，能夠整合民間資源，發(fā)動(dòng)民間力量，滿足收養(yǎng)兒童多方面的需求，特別是情感歸屬方面的需求。但當(dāng)前我國(guó)民間組織相關(guān)法規(guī)政策體系、行政管理體系、評(píng)估監(jiān)控體系還沒(méi)有完整地建立起來(lái)，政府扶持和監(jiān)管缺位，對(duì)民間收養(yǎng)組織的人、財(cái)、物投入力度不夠，導(dǎo)致民間收養(yǎng)失范和無(wú)序。另外，民間收養(yǎng)組織絕大部分專業(yè)化、組織化、透明化程度不高，資金和人力不足，收養(yǎng)條件和環(huán)境差，收養(yǎng)人和被收養(yǎng)人權(quán)益得不到充分保障，存在著諸多潛在風(fēng)險(xiǎn)，其中更為致命的一點(diǎn)是民間收養(yǎng)組織收養(yǎng)孤棄兒又具有特殊性和社會(huì)敏感性，其組織身份合法性難以辨析，收養(yǎng)孤棄兒這一行為大多沒(méi)有經(jīng)過(guò)法定收養(yǎng)程序，這就意味著民間收養(yǎng)得不到法律上的認(rèn)可，民間收養(yǎng)組織實(shí)際上處于合情合理但不合法的尷尬地位。

(三)官辦福利機(jī)構(gòu)成為合法收養(yǎng)的唯一渠道

《關(guān)于進(jìn)一步做好棄嬰相關(guān)工作的通知》要求個(gè)人或者機(jī)構(gòu)若想收養(yǎng)社會(huì)棄嬰，只能通過(guò)與官辦福利機(jī)構(gòu)簽訂代養(yǎng)或者寄養(yǎng)協(xié)議，以寄養(yǎng)或者代養(yǎng)的方式救助社會(huì)棄嬰，嚴(yán)禁任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人私自收留棄嬰。“通知”下發(fā)的初衷在于規(guī)范民間收養(yǎng)機(jī)構(gòu)的行為，保護(hù)民間收養(yǎng)機(jī)構(gòu)的兒童，但實(shí)質(zhì)上則是強(qiáng)化了官辦福利院為孤兒、棄兒收養(yǎng)的唯一合法渠道這一現(xiàn)狀。在公立福利資源嚴(yán)重緊張甚至缺失的情況下，將孤兒、棄兒全部納入公立福利機(jī)構(gòu)收養(yǎng)，強(qiáng)制壟斷了民政以外的收養(yǎng)送養(yǎng)渠道及資源，形成不通過(guò)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)收養(yǎng)，即為非法收養(yǎng)這種局面，顯然不切實(shí)際。更為重要的是，這樣做會(huì)將對(duì)政府福利資源不足的有力補(bǔ)充力量——民間收養(yǎng)組織及有收養(yǎng)意愿的個(gè)人和家庭排斥出去且將其收養(yǎng)行為非法化。這樣，一方面，官辦福利機(jī)構(gòu)容納孤棄兒數(shù)量超過(guò)了機(jī)構(gòu)的承載限度，只能通過(guò)降低撫養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、照料水平等手段以保障最基本的生存需要;另一方面，大量未能進(jìn)入福利院的孤兒、棄兒無(wú)人收養(yǎng)，只能任其自生自滅，孤兒、棄兒的生存權(quán)都難以保障，談何發(fā)展權(quán)、參與權(quán)、受教育權(quán)等其他各項(xiàng)權(quán)利的落實(shí)!

(四)未體現(xiàn)兒童優(yōu)先、兒童利益最大化原則

《收養(yǎng)法》第二條規(guī)定：“收養(yǎng)應(yīng)當(dāng)有利于被收養(yǎng)的未成年人的撫養(yǎng)、成長(zhǎng)，保障被收養(yǎng)人和收養(yǎng)人的合法權(quán)益?！钡@僅僅是原則性、宣告性的表述，在具體條文設(shè)置中并沒(méi)有貫徹體現(xiàn)?！妒震B(yǎng)法》第六條規(guī)定：“收養(yǎng)人須無(wú)子女?！笔紫?，對(duì)收養(yǎng)人無(wú)子女的限制，實(shí)質(zhì)是，要依附于計(jì)劃生育這一基本國(guó)策，滿足了人口控制的社會(huì)利益，兒童利益最大化原則要讓位于計(jì)劃生育國(guó)策?！妒震B(yǎng)法》第九條規(guī)定：“無(wú)配偶的男性收養(yǎng)女性的，收養(yǎng)人與被收養(yǎng)人的年齡應(yīng)當(dāng)相差四十周歲以上”，從表面上看是為了防止男性收養(yǎng)女性在倫理道德上出現(xiàn)問(wèn)題，但當(dāng)一個(gè)人過(guò)了40 歲，是否有足夠精力把孩子照看好?其次，該法條僅是對(duì)未成年女性的保護(hù)，卻忽略了對(duì)未成年男性的保護(hù)，這是否有違男女平等的基本原則?《收養(yǎng)法》雖然嚴(yán)格規(guī)定收養(yǎng)人年齡的下限，但對(duì)收養(yǎng)人年齡上限卻沒(méi)有規(guī)定。當(dāng)收養(yǎng)人是七八十歲的老人時(shí)，自己已成為受別人照顧的對(duì)象，收養(yǎng)一個(gè)嗷嗷待哺的嬰兒或者蹣跚學(xué)步的幼兒，孩子的安全、健康、成長(zhǎng)都會(huì)成問(wèn)題?！妒震B(yǎng)法》還規(guī)定除了收養(yǎng)三代以內(nèi)同輩旁系血親的子女外，被收養(yǎng)人須滿足未滿14 周歲的條件，這樣，孤棄兒童滿14 歲以后，已不能再獲得法律上承認(rèn)的家庭式的父母親情慰藉，只能通過(guò)代養(yǎng)或寄養(yǎng)的方式得以替代性滿足。此外，《收養(yǎng)法》第二十二條規(guī)定的“收養(yǎng)人、送養(yǎng)人要求保守收養(yǎng)秘密的，其他人應(yīng)當(dāng)尊重其意愿，不得泄露”僅限于原則性表述，并沒(méi)有相關(guān)約束性條款以嚴(yán)格保護(hù)被收養(yǎng)兒童的隱私權(quán)。

同時(shí)，現(xiàn)有關(guān)于收養(yǎng)的法律政策主要是對(duì)送養(yǎng)收養(yǎng)程序、條件等作了規(guī)定，關(guān)于兒童被收養(yǎng)后的一些后續(xù)事宜，如兒童是否能夠在收養(yǎng)家庭健康成長(zhǎng)，收養(yǎng)家庭是否能夠給予被收養(yǎng)兒童足夠的親情與關(guān)懷，收養(yǎng)家庭是否會(huì)虐待被收養(yǎng)兒童，收養(yǎng)家庭是否會(huì)放棄收養(yǎng)等，現(xiàn)在的立法政策并沒(méi)有設(shè)置相關(guān)規(guī)范條款以保護(hù)被收養(yǎng)兒童免受傷害。

(五)孤殘兒童收養(yǎng)缺乏醫(yī)療經(jīng)費(fèi)保障

對(duì)于既是孤兒又是殘疾兒的兒童來(lái)說(shuō)，其收養(yǎng)家庭面臨的不僅僅是撫養(yǎng)問(wèn)題，還有醫(yī)療問(wèn)題，而龐大的醫(yī)療開支則會(huì)讓許多有意收養(yǎng)孤殘兒童的家庭為之卻步。目前，關(guān)于孤殘兒童的醫(yī)療保障主要依據(jù)以下幾個(gè)文件：民政部2009 年下發(fā)的《關(guān)于制定孤兒最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)的通知》《關(guān)于制定福利機(jī)構(gòu)兒童最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》。文件中規(guī)定除孤殘兒童大病醫(yī)療救助費(fèi)用外，其醫(yī)療費(fèi)和康復(fù)費(fèi)包括在養(yǎng)育費(fèi)用之內(nèi)，全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)散居孤兒最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)為每人每月600 元，福利機(jī)構(gòu)兒童最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)為每人每月1 000 元。因這兩個(gè)文件為民政部獨(dú)立行文，沒(méi)有明確資金來(lái)源，該養(yǎng)育新標(biāo)準(zhǔn)在不少省市無(wú)法落實(shí)，導(dǎo)致了孤殘兒醫(yī)療費(fèi)用始終難以保障。2010 年6 月，衛(wèi)生部發(fā)布《關(guān)于開展提高農(nóng)村兒童重大疾病醫(yī)療保障水平試點(diǎn)工作的意見》，該意見主要針對(duì)農(nóng)村兒童展開試點(diǎn)，并且在保障病種上有所限制，并不能使城鄉(xiāng)所有孤殘兒童受益。2004 年民政部啟動(dòng)的“明天計(jì)劃”，主要是針對(duì)生活在社會(huì)福利機(jī)構(gòu)中的腦癱孤殘兒童開展醫(yī)療救助，雖然近年來(lái)也逐步開展了面部嚴(yán)重畸形、安裝耳蝸等大病救助試點(diǎn)，但也是限制病種的一種醫(yī)療救助方式。雖然孤殘兒童作為普通的城鄉(xiāng)居民享受城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、新型農(nóng)村合作醫(yī)療以及城市居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，但是對(duì)于孤殘兒童來(lái)說(shuō)，這種針對(duì)普通城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療救助及醫(yī)療保險(xiǎn)并不足以保障孤殘兒童數(shù)額巨大的醫(yī)療開支。

(六)收養(yǎng)登記流于形式

2011 年1 月，民政部正式啟用“全國(guó)收養(yǎng)登記管理信息系統(tǒng)”，收養(yǎng)登記實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，收養(yǎng)人想收養(yǎng)兒童，必須將收養(yǎng)人、被收養(yǎng)人的信息輸入收養(yǎng)登記系統(tǒng)中，全面登記收養(yǎng)人的經(jīng)濟(jì)、健康、婚姻狀況、撫養(yǎng)能力以及家庭住址等信息，信息錄入成功，才能辦理相關(guān)手續(xù)。無(wú)疑，該系統(tǒng)的應(yīng)用提升了收養(yǎng)登記的規(guī)范化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化程度。同時(shí)，也應(yīng)該注意到，通過(guò)此收養(yǎng)登記信息系統(tǒng)，所掌握的僅僅是收養(yǎng)人所提供的書面材料，對(duì)于書面材料的真實(shí)性、來(lái)源的可靠性等實(shí)際狀況并沒(méi)有真正地去核查了解。同時(shí)，現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)被收養(yǎng)人的能力和醫(yī)學(xué)上認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)收養(yǎng)子女的疾病并沒(méi)有明確界定，使得收養(yǎng)登記機(jī)關(guān)和出具證明的單位缺乏判斷依據(jù)，加上收養(yǎng)還需符合計(jì)劃生育政策，判斷棄嬰和撿拾兒童的來(lái)源非常復(fù)雜，現(xiàn)有收養(yǎng)登記機(jī)關(guān)一是沒(méi)有設(shè)立對(duì)收養(yǎng)成立的實(shí)質(zhì)性要件進(jìn)行調(diào)查核實(shí)的業(yè)務(wù);二是收養(yǎng)登記機(jī)關(guān)若真想去核實(shí)情況，也會(huì)遇到諸如此類的難題。

四、對(duì)策與措施

(一)優(yōu)化現(xiàn)有立法政策及體制環(huán)境，為民間收養(yǎng)留置更多空間

據(jù)民政部2013 年初統(tǒng)計(jì)，我國(guó)有被認(rèn)定的孤兒61．5 萬(wàn)人，其中由民政部門舉辦的兒童福利機(jī)構(gòu)養(yǎng)育的有10．9 萬(wàn)名，由親屬養(yǎng)育、其他監(jiān)護(hù)人和一些個(gè)人、民間機(jī)構(gòu)撫養(yǎng)的孤兒有50 多萬(wàn)名［1］。將近90%的孤兒被民間收養(yǎng)，這還不包括民間收養(yǎng)中無(wú)法認(rèn)定孤兒身份的棄兒以及沒(méi)有被納入統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)的孤棄兒童。官辦福利資源有限，民間收養(yǎng)力量作為傳遞兒童福利的重要載體，能夠有效彌補(bǔ)政府在弱勢(shì)兒童福利服務(wù)中的某些空白，尤其是在孤棄兒童收養(yǎng)方面。因此，要將民間收養(yǎng)孤棄兒童這一行為的合法性，在《收養(yǎng)法》《未成年人保護(hù)法》中以相關(guān)條款加以明確，在實(shí)施《中國(guó)公民收養(yǎng)子女登記辦法》時(shí)對(duì)民間收養(yǎng)需辦理的相關(guān)手續(xù)應(yīng)予以簡(jiǎn)化，在相關(guān)收養(yǎng)政策中應(yīng)有鼓勵(lì)扶持民間收養(yǎng)的相關(guān)條款。

在此基礎(chǔ)上，應(yīng)給予民間收養(yǎng)組織相關(guān)的扶持和監(jiān)督，具體可通過(guò)簡(jiǎn)化民間組織登記管理程序、加大政府購(gòu)買民間組織服務(wù)力度、提高對(duì)公益組織稅收優(yōu)惠和資金扶持、建立民間組織監(jiān)管體系等措施，促進(jìn)政府與民間組織的合作，為民間收養(yǎng)組織的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)較為適宜的環(huán)境。

對(duì)于民間存在的收養(yǎng)送養(yǎng)雙方普遍借助于網(wǎng)絡(luò)、以合意要約形式形成的收養(yǎng)送養(yǎng)行為也應(yīng)在相關(guān)立法政策中加以規(guī)范，使之既符合法律規(guī)定的形式要件，如收養(yǎng)送養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的建立在形式上應(yīng)屬于民間非營(yíng)利組織，符合民間非營(yíng)利組織成立的條件及運(yùn)作規(guī)則，該網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)所進(jìn)行的兒童收養(yǎng)送養(yǎng)行為需通過(guò)民政部門的收養(yǎng)登記才能具有合法性，又要盡量簡(jiǎn)化其合法化過(guò)程中的實(shí)質(zhì)要件，如簡(jiǎn)化收養(yǎng)登記程序，降低收養(yǎng)人與被收養(yǎng)對(duì)象的年齡限制，對(duì)收養(yǎng)人取消無(wú)孩限制等。同時(shí)，為防止收養(yǎng)送養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)出現(xiàn)現(xiàn)金交易、販賣兒童嬰兒等現(xiàn)象，需對(duì)其運(yùn)作進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。可由公安、信息、民政等部門組成聯(lián)動(dòng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)網(wǎng)絡(luò)收養(yǎng)送養(yǎng)行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。

(二)設(shè)立試養(yǎng)期及收養(yǎng)回訪制度，加強(qiáng)對(duì)收養(yǎng)人及收養(yǎng)家庭的核查力度

兒童收養(yǎng)不只是收養(yǎng)者要給兒童一個(gè)良好的成長(zhǎng)環(huán)境，更重要的一點(diǎn)在于收養(yǎng)者與被收養(yǎng)兒童之間能否建立一種無(wú)隔閡的親情關(guān)系，而這種關(guān)系的建立需要雙方花費(fèi)一定的時(shí)間去磨合、適應(yīng)和融入，在正式收養(yǎng)之前設(shè)立試養(yǎng)期，可以定為3 個(gè)月或者6 個(gè)月的期限，能夠讓收養(yǎng)與被收養(yǎng)雙方有一個(gè)了解適應(yīng)的過(guò)程。同時(shí)，兒童被收養(yǎng)后，并不能保障兒童從此以后就能得到百分之百的關(guān)愛，有些收養(yǎng)家庭或許會(huì)出現(xiàn)忽視、虐待、遺棄被收養(yǎng)兒童等情況，因此還需建立對(duì)收養(yǎng)家庭的跟蹤回訪制度，在此過(guò)程中，需兼顧到不影響收養(yǎng)家庭正常生活及對(duì)收養(yǎng)信息保密的原則，以免對(duì)被收養(yǎng)兒童造成不必要的心理傷害。

需要加大對(duì)收養(yǎng)人及收養(yǎng)家庭實(shí)際條件的核查力度?，F(xiàn)有的收養(yǎng)登記流程僅限于對(duì)收養(yǎng)的書面材料的審查，對(duì)于書面材料是否與實(shí)際情況相符合并未查證。因此，需要在書面審查的基礎(chǔ)上加強(qiáng)實(shí)質(zhì)性的調(diào)查力度，對(duì)收養(yǎng)人和收養(yǎng)家庭的經(jīng)濟(jì)情況、家庭成分、社會(huì)關(guān)系、撫養(yǎng)能力等進(jìn)行全面細(xì)致的評(píng)估，并需注重對(duì)收養(yǎng)人性格、品性及收養(yǎng)動(dòng)機(jī)等精神層面的考察。

(三)簡(jiǎn)化收養(yǎng)條件，降低收養(yǎng)門檻

對(duì)于收養(yǎng)人可適當(dāng)放寬條件。例如，就收養(yǎng)人年齡而言，可基于《婚姻法》規(guī)定的結(jié)婚年齡男不低于22 周歲，女不低于20 周歲作為收養(yǎng)人年齡的下限，參照《未成年人保護(hù)法》中關(guān)于未滿18 歲為未成年人的年齡設(shè)置被收養(yǎng)人的年齡界限。關(guān)于收養(yǎng)人須無(wú)子女這一條的設(shè)立原本是為了遵循計(jì)劃生育政策，計(jì)劃生育政策的設(shè)置是防止超生，而收養(yǎng)則是針對(duì)已出生的孩子，兩者并不矛盾，而且現(xiàn)有的醫(yī)學(xué)鑒定手段很容易鑒別出收養(yǎng)人收養(yǎng)的孩子是否為自己親生，以排除超生的可能。因此，收養(yǎng)人須無(wú)子女這一條款實(shí)則沒(méi)有必要設(shè)定。

(四)加大兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)力度，加強(qiáng)資金扶持力度

國(guó)家作為兒童福利的責(zé)任主體，在兒童收養(yǎng)上，除了在立法政策方面進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)外，還應(yīng)在具體的收養(yǎng)行為，特別是對(duì)既是孤兒又是重殘兒童的收養(yǎng)上有所擔(dān)當(dāng)。這就需要進(jìn)一步加大兒童福利機(jī)構(gòu)的建設(shè)力度，除了在省、地一級(jí)設(shè)立獨(dú)立的兒童福利院以外，在縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)也需逐步設(shè)立專門的兒童福利機(jī)構(gòu)。對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)福利院兼兒童福利院的一套人馬、一套班子、兩塊牌子的做法也應(yīng)依據(jù)《兒童福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》使之在軟硬件環(huán)境方面達(dá)到兒童福利機(jī)構(gòu)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，最好能單另分設(shè)。同時(shí)，應(yīng)加大兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)資金投入力度，在中央及地方財(cái)政上設(shè)置兒童福利事業(yè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，結(jié)合民政部“兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)藍(lán)天計(jì)劃”，支持地方兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)。

(五)建立職業(yè)化、專業(yè)化的兒童收養(yǎng)社會(huì)工作者隊(duì)伍

社會(huì)工作者以其專業(yè)的方法技術(shù)和崇高的價(jià)值理念在兒童福利領(lǐng)域中發(fā)揮著極大的作用。社會(huì)工作者介入兒童收養(yǎng)工作，其作用不僅表現(xiàn)在收養(yǎng)政策和兒童權(quán)益的宣傳、倡導(dǎo)上，更為重要的是體現(xiàn)在對(duì)收養(yǎng)家庭的事前評(píng)估和收養(yǎng)后的跟蹤回訪、收養(yǎng)對(duì)象的心理調(diào)適、收養(yǎng)送養(yǎng)信息的有效溝通等具體的實(shí)務(wù)性工作當(dāng)中，其秉承的平等、尊重、保密、關(guān)懷的倫理準(zhǔn)則能夠?qū)和震B(yǎng)這種生硬的行政流程運(yùn)作轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N更具有人文關(guān)懷氣息的對(duì)兒童的愛心傳遞。通過(guò)在縣級(jí)以上民政部門設(shè)立專職的兒童收養(yǎng)社會(huì)工作崗位，能夠促使收養(yǎng)工作向著人性化、專業(yè)化的方向邁進(jìn)。

(六)建立針對(duì)殘疾兒童收養(yǎng)的收養(yǎng)補(bǔ)助金制度

針對(duì)收養(yǎng)孤殘兒童的家庭或者組織，應(yīng)建立收養(yǎng)補(bǔ)助金制度，收養(yǎng)補(bǔ)助金應(yīng)列入各級(jí)財(cái)政部門殘疾兒童救助專項(xiàng)基金支出科目，財(cái)政部、民政部應(yīng)出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，對(duì)補(bǔ)助金的適用條件、發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放程序、資金管理及監(jiān)督等做出具體規(guī)定。民政部門應(yīng)根據(jù)補(bǔ)助金領(lǐng)取申請(qǐng)，通過(guò)書面審查、入戶調(diào)查等形式審核收養(yǎng)補(bǔ)助金的領(lǐng)取資格、核定領(lǐng)取條件，并提供相關(guān)的咨詢服務(wù)。

［1］衛(wèi)敏麗：《民政部：我國(guó)現(xiàn)有孤兒61．5 萬(wàn)名 政府收養(yǎng)不到11 萬(wàn)名》，http：//news．xinhuanet．com/politics/2013 -01/09/c_114311006．htm