論未成年人流浪問(wèn)題的治理——以國(guó)家監(jiān)護(hù)為起點(diǎn)的分析

王文娟

(中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院，北京100088)

一、問(wèn)題的提出

哈耶克認(rèn)為，公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)主要有宏觀層次的國(guó)家保護(hù)、中觀層次的團(tuán)體保護(hù)(如家庭、學(xué)校和社區(qū))以及微觀層次的自我保護(hù)三種途徑。但由于客觀條件與主觀能力的制約，未成年人尚缺乏微觀層次的自我保護(hù)能力，主要依靠家庭、學(xué)?；蛏鐓^(qū)來(lái)提供中觀層次的保護(hù)，但如果這種保護(hù)缺乏或者不當(dāng)時(shí)，則只能依靠宏觀層次的國(guó)家保護(hù)。未成年人的監(jiān)護(hù)不再只是私法領(lǐng)域的問(wèn)題，它已經(jīng)延伸到了公法領(lǐng)域并要求政府承擔(dān)起更多的國(guó)家監(jiān)護(hù)義務(wù)。

二、我國(guó)國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的形成

縱觀清末以前的中國(guó)社會(huì)，“人”幾乎被法律和道德所遺忘，家庭才是真正的社會(huì)細(xì)胞。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的鄉(xiāng)土社會(huì)和身份社會(huì)牢牢限制了個(gè)人的發(fā)展空間，宗法家族嚴(yán)格的尊卑等級(jí)秩序從內(nèi)部吸收了未成年人的監(jiān)護(hù)功能［4］。所以，在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)自給自足、宗法家族自治自理的社會(huì)背景下，未成年人的監(jiān)護(hù)淹沒(méi)在家長(zhǎng)權(quán)的價(jià)值體系中，法律和制度意義上的國(guó)家監(jiān)護(hù)在我國(guó)沒(méi)有得以成長(zhǎng)的土壤?！洞笄迕衤刹莅浮肥芪鞣椒▽W(xué)思潮影響，首次確立了未成年人監(jiān)護(hù)制度，從此開(kāi)啟了我國(guó)監(jiān)護(hù)立法的進(jìn)程。

早在15 世紀(jì)后期的英國(guó)，普通法就已經(jīng)萌生出國(guó)家監(jiān)護(hù)的理論基礎(chǔ)——“國(guó)家親權(quán)”理論。該理論認(rèn)為，未成年人不是父母的私人財(cái)產(chǎn)，而是國(guó)家未來(lái)的資產(chǎn)，當(dāng)未成年人父母或監(jiān)護(hù)人不能為其提供保護(hù)時(shí)，法院就宣布該未成年人受英王的監(jiān)護(hù)。在上述理念之下，西方發(fā)達(dá)國(guó)家相繼確立了以“監(jiān)護(hù)事項(xiàng)國(guó)家決定權(quán)”、“監(jiān)護(hù)監(jiān)督”、“親權(quán)強(qiáng)制終止”和“國(guó)家代位監(jiān)護(hù)”為核心的國(guó)家監(jiān)護(hù)制度［5］。我國(guó)盡管缺乏國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的文化土壤，但由于立法的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，得以借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)與制度成果，在建立監(jiān)護(hù)制度之初就確立起了一定程度上的國(guó)家監(jiān)護(hù)。我國(guó)現(xiàn)階段的未成年人監(jiān)護(hù)制度主要體現(xiàn)在《民法通則》《未成年人保護(hù)法》和《婚姻法》中。但由于缺乏監(jiān)護(hù)的制度傳統(tǒng)和具體的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家對(duì)于未成年人的監(jiān)護(hù)職責(zé)還主要停留在應(yīng)然層面和發(fā)展過(guò)程中。

首先，法院代表國(guó)家裁決監(jiān)護(hù)爭(zhēng)議、強(qiáng)制轉(zhuǎn)移監(jiān)護(hù)權(quán)(例如，“撤銷不適合監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)資格并另行指定”)在一定程度上體現(xiàn)了國(guó)家監(jiān)護(hù)制度中的兩個(gè)基本要素——“監(jiān)護(hù)事項(xiàng)國(guó)家決定權(quán)”和“親權(quán)強(qiáng)行終止”。監(jiān)護(hù)事項(xiàng)國(guó)家決定權(quán)集中體現(xiàn)在“監(jiān)護(hù)人的確定”、“監(jiān)護(hù)爭(zhēng)議的解決”以及“監(jiān)護(hù)終止的裁定”等問(wèn)題上，而親權(quán)強(qiáng)行終止是在監(jiān)護(hù)人不能盡到監(jiān)護(hù)職責(zé)或?yàn)E用權(quán)利時(shí)，國(guó)家強(qiáng)行予以干涉和補(bǔ)救的制度設(shè)計(jì)。

其次，政府代表國(guó)家實(shí)施臨時(shí)監(jiān)護(hù)，并作為補(bǔ)充監(jiān)護(hù)人直接對(duì)孤兒、無(wú)法查明其父母或者其他監(jiān)護(hù)人的未成年人以及其他生活無(wú)著的未成年人實(shí)行代位監(jiān)護(hù)。這就基本確立起了政府在流浪未成年人救助保護(hù)過(guò)程中應(yīng)盡的職責(zé)：臨時(shí)監(jiān)護(hù)與代位監(jiān)護(hù)。政府可以基于法律的規(guī)定而直接取得“孤兒、無(wú)法查明其父母或者其他監(jiān)護(hù)人的以及其他生活無(wú)著的未成年人”的監(jiān)護(hù)權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，這也是“監(jiān)護(hù)權(quán)強(qiáng)制轉(zhuǎn)移”(也即親權(quán)強(qiáng)行終止)中的一種類型，只不過(guò)兒童福利機(jī)構(gòu)是基于法律的直接規(guī)定而取得，無(wú)需法院的裁判。

最后，基層組織對(duì)監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)行為進(jìn)行監(jiān)督，主管部門(mén)對(duì)未成年人救助機(jī)構(gòu)、兒童福利機(jī)構(gòu)的監(jiān)護(hù)進(jìn)行監(jiān)督。我國(guó)所確立的監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度針對(duì)的對(duì)象是非常廣泛的，既包括父母和其他監(jiān)護(hù)人等一般意義上的監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)行為，還包括未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)、兒童福利機(jī)構(gòu)在臨時(shí)監(jiān)護(hù)以及代位監(jiān)護(hù)中的監(jiān)護(hù)行為。在這里基層群眾組織承擔(dān)了大部分的監(jiān)護(hù)監(jiān)督義務(wù)，政府則主要承擔(dān)的是救助保護(hù)機(jī)構(gòu)以及兒童福利機(jī)構(gòu)的監(jiān)護(hù)監(jiān)督義務(wù)。

三、我國(guó)國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的缺陷

國(guó)家監(jiān)護(hù)義務(wù)包括：(1)監(jiān)護(hù)監(jiān)督義務(wù)。即盡量使未成年人處于家庭的監(jiān)護(hù)范圍內(nèi)，給予家庭監(jiān)護(hù)充分的尊重，國(guó)家只是對(duì)家庭監(jiān)護(hù)進(jìn)行必要的監(jiān)督。(2)監(jiān)護(hù)補(bǔ)足義務(wù)。即當(dāng)未成年人的家庭監(jiān)護(hù)難以實(shí)現(xiàn)對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)義務(wù)時(shí)，國(guó)家就應(yīng)當(dāng)積極采取措施彌補(bǔ)家庭監(jiān)護(hù)的不足。(3)法定情形下的國(guó)家代位監(jiān)護(hù)義務(wù)。即當(dāng)未成年人因?yàn)楦鞣N原因暫時(shí)或永久脫離家庭監(jiān)護(hù)、出現(xiàn)家庭監(jiān)護(hù)空白時(shí)，國(guó)家積極補(bǔ)位直接對(duì)其代位監(jiān)護(hù)。因此，在中國(guó)語(yǔ)境下，監(jiān)護(hù)的監(jiān)督義務(wù)、監(jiān)護(hù)的補(bǔ)足義務(wù)以及直接代位監(jiān)護(hù)義務(wù)只有政府有充分的能力來(lái)實(shí)現(xiàn)。然而，在國(guó)家監(jiān)護(hù)的這三層義務(wù)中，政府一直都處于一種缺位狀態(tài)。

該研究首席作者、達(dá)爾豪斯大學(xué)生物學(xué)教授阿拉斯泰爾·辛普森說(shuō)：“它是生命之樹(shù)的一個(gè)分支，可能已經(jīng)分離超過(guò)十億年，我們沒(méi)有任何有關(guān)它的信息。它開(kāi)啟了一扇新的大門(mén)，有助人們了解復(fù)雜細(xì)胞的進(jìn)化以及它們的古老起源?！?/p>

1．監(jiān)護(hù)監(jiān)督不力

法律上規(guī)定了監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)為監(jiān)護(hù)人所在單位、村民委員會(huì)和居民委員會(huì)。這樣的規(guī)定不僅具有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，難以適應(yīng)當(dāng)下的社會(huì)結(jié)構(gòu)，使得未成年人監(jiān)護(hù)的監(jiān)督職責(zé)未能落實(shí)到具體的政府職能部門(mén)。另外，對(duì)監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)如何行使監(jiān)督權(quán)也沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的規(guī)定。政府幾乎把自身的監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé)完全轉(zhuǎn)嫁給了基層群眾組織和單位，沒(méi)有真正承擔(dān)起這份職責(zé)，所以監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度形同虛設(shè)。在治理未成年人流浪問(wèn)題上，監(jiān)護(hù)監(jiān)督的缺位也直接導(dǎo)致了政府的其他救助措施和監(jiān)護(hù)職能難以發(fā)揮應(yīng)有的功效。

2．監(jiān)護(hù)補(bǔ)足缺失

政府完全沒(méi)有找到自己在監(jiān)護(hù)補(bǔ)足義務(wù)中的位置?！蛾P(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)流浪未成年人救助保護(hù)工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)頒布之后，政府開(kāi)始意識(shí)到源頭治理對(duì)于預(yù)防未成年人流浪的重要性，意識(shí)到完善的家庭監(jiān)護(hù)才是治理未成年人流浪的根本，要求有關(guān)部門(mén)和基層組織要加強(qiáng)對(duì)困難家庭的幫扶，提升家庭撫育和教育能力，幫助其解決實(shí)際困難。但政府對(duì)于家庭監(jiān)護(hù)的幫扶該如何實(shí)際履行、政府關(guān)于監(jiān)護(hù)能力的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為何、政府能給予多大程度的監(jiān)護(hù)補(bǔ)足在目前的制度體系中仍是一片空白。

3．直接監(jiān)護(hù)質(zhì)量堪憂

目前政府設(shè)立的未成年人監(jiān)護(hù)保障機(jī)構(gòu)主要有：流浪未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)和兒童福利機(jī)構(gòu)。作為代行臨時(shí)監(jiān)護(hù)職責(zé)的未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)和兒童福利機(jī)構(gòu)的數(shù)量與質(zhì)量都令人擔(dān)憂。臨時(shí)監(jiān)護(hù)對(duì)于政府意味著應(yīng)該承擔(dān)一種什么樣的責(zé)任與義務(wù)，還不明確。代位監(jiān)護(hù)的程序如何符合正當(dāng)程序的要求在法律上規(guī)定得很模糊。同時(shí)，變更、撤銷監(jiān)護(hù)的程序和條件也缺少相應(yīng)的具體操作規(guī)范。

我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)制度總體上仍以親屬監(jiān)護(hù)為主、組織監(jiān)護(hù)為輔，忽視國(guó)家公權(quán)的介入。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變遷，原有監(jiān)護(hù)制度過(guò)分倚重親屬監(jiān)護(hù)、忽視國(guó)家監(jiān)護(hù)的弊端已經(jīng)顯露。家庭監(jiān)護(hù)缺位嚴(yán)重，包括監(jiān)護(hù)人未盡監(jiān)護(hù)責(zé)任、監(jiān)護(hù)人無(wú)力履行監(jiān)護(hù)職責(zé)以及根本或事實(shí)上沒(méi)有監(jiān)護(hù)人這三種情況。由于社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，原有的單位、居民委員會(huì)和村民委員會(huì)等社會(huì)組織早已無(wú)力承擔(dān)未成年人的監(jiān)護(hù)義務(wù)。因此，公權(quán)力就應(yīng)該積極介入。

未成年人的國(guó)家監(jiān)護(hù)不應(yīng)只停留在司法消極干預(yù)的較低水平上，政府不能將自身的公益保障義務(wù)轉(zhuǎn)嫁給基層群眾組織。只有行政部門(mén)積極介入，才有可能對(duì)監(jiān)護(hù)事務(wù)形成有效的管理，才能在真正意義上將對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)納入社會(huì)公益的范疇，并作為國(guó)家保護(hù)的公法法律關(guān)系。

四、未成年人流浪問(wèn)題的治理原理

政府作為社會(huì)的核心治理者，其自身的職能配置和價(jià)值導(dǎo)向?qū)τ谏鐣?huì)的進(jìn)步有著決定性的作用［6］，而且政府在國(guó)家監(jiān)護(hù)職能中負(fù)有義不容辭的責(zé)任。但是政府大規(guī)模干預(yù)社會(huì)事務(wù)的直接后果，就是政府職能和規(guī)模的急劇膨脹，以及隨之而來(lái)的財(cái)政危機(jī)、能力危機(jī)和信任危機(jī)，所以，在治理未成年人流浪問(wèn)題上，政府需要對(duì)自身的行為方式進(jìn)行調(diào)整。

(一)服務(wù)型政府與給付行政原理

服務(wù)型政府作為現(xiàn)代政府的發(fā)展方向，要求把服務(wù)作為社會(huì)治理價(jià)值體系的核心和政府職能結(jié)構(gòu)的重心。當(dāng)下中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，“排除危險(xiǎn)”是國(guó)家的任務(wù)，如果個(gè)人的生存風(fēng)險(xiǎn)不能通過(guò)制度獲得轉(zhuǎn)移，那么個(gè)人因生存本能而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的抵御，極有可能是以危及社會(huì)秩序?yàn)榇鷥r(jià)的。流浪未成年人問(wèn)題若不能得到有效治理，將增加社會(huì)的不穩(wěn)定因素，并加劇社會(huì)矛盾的激化。服務(wù)型政府要求政府通過(guò)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的供應(yīng)、給付、補(bǔ)貼等方式補(bǔ)充社會(huì)弱勢(shì)群體的生存需求。政府對(duì)于流浪未成年人的救助不再僅僅是保護(hù)與遣送，而應(yīng)該調(diào)集社會(huì)保障、教育矯治、醫(yī)療衛(wèi)生、技能培訓(xùn)等社會(huì)資源，推動(dòng)流浪未成年人長(zhǎng)效救助機(jī)制的建立。

現(xiàn)代行政法的任務(wù)不再限于消極地保障人民不受?chē)?guó)家的侵害，而在于要求國(guó)家必須以公平、均富、和諧、克服困窘為新的行政理念，積極提供各階層民眾生存工作的照顧，使國(guó)家成為各項(xiàng)給付的主體。給付行政應(yīng)該成為政府救助流浪未成年人過(guò)程中的基本行為方式。20 世紀(jì)90年代，我國(guó)學(xué)者提出了政府職能轉(zhuǎn)型，其中一項(xiàng)重要內(nèi)容就是構(gòu)建服務(wù)型政府。在流浪未成年人的國(guó)家監(jiān)護(hù)過(guò)程中，政府應(yīng)該以保障個(gè)人福利為中心，讓給付行政為個(gè)人提供一個(gè)福利保障體系，從而消解個(gè)人在當(dāng)今社會(huì)所遇到的各種風(fēng)險(xiǎn)，成為一個(gè)真正自由的人［7］。從行政法學(xué)的角度來(lái)看，政府應(yīng)當(dāng)本著服務(wù)型政府的理念以服務(wù)行政模式履行政府的法定義務(wù)。

(二)協(xié)同政府與合作治理理論

在治理未成年人流浪問(wèn)題方面，有必要引入?yún)f(xié)同政府理論，在治理流浪未成年人救助問(wèn)題的過(guò)程中，不僅需要不同政府部門(mén)之間的團(tuán)結(jié)協(xié)作，更需要在政府各個(gè)部門(mén)內(nèi)部建立信息交流和匯報(bào)系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)各方信息共享和資源的有效利用，節(jié)約行政成本。流浪未成年人救助保護(hù)工作要得到進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)，需要強(qiáng)化部門(mén)間協(xié)作配合、形成合力。進(jìn)一步完善政府主導(dǎo)、民政牽頭、部門(mén)負(fù)責(zé)、社會(huì)參與的流浪未成年人救助保護(hù)工作機(jī)制。建立部際聯(lián)席會(huì)議制度并逐步建立起相應(yīng)的工作機(jī)制，以強(qiáng)化部門(mén)間的協(xié)作配合，及時(shí)解決救助管理工作中面臨的重大問(wèn)題。

20 世紀(jì)中后期，以私人參與、公私合作、公私共治為特征的公共治理模式蓬勃興起。傳統(tǒng)的“權(quán)力—服從”模式的行政管理逐步演變?yōu)椤皡f(xié)商—合作”模式的公共治理，傳統(tǒng)的限權(quán)、控權(quán)模式逐步演變?yōu)橐詫?shí)現(xiàn)治理目標(biāo)為導(dǎo)向，同時(shí)規(guī)范公權(quán)力和私權(quán)利的模式。構(gòu)建以國(guó)家監(jiān)護(hù)為中心的流浪未成年人預(yù)防、救助體系，涉及政府與基層群眾組織的合作，也涉及政府與私營(yíng)主體的合作。服務(wù)型政府若不假手于社會(huì)，而將服務(wù)職能演變成一攬子的“服務(wù)承包”，將會(huì)使國(guó)家監(jiān)護(hù)義務(wù)陷入另外一種過(guò)猶不及的困境。政府需要對(duì)自身的行為方式進(jìn)行調(diào)整，強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的共同作用與通力合作，形成政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的良性互動(dòng)，進(jìn)而構(gòu)建一種新型的公共行政模式—公共“治理”模式。

五、未成人流浪問(wèn)題的治理路徑

未成年人流浪問(wèn)題的治理是一個(gè)系統(tǒng)性的工程。針對(duì)我國(guó)國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的現(xiàn)狀與缺陷，有效治理未成年人流浪問(wèn)題需要政府積極構(gòu)建服務(wù)型政府與協(xié)同政府，通過(guò)給付行政與合作治理的方式設(shè)計(jì)一套精致的制度體系，將國(guó)家三種不同層次的監(jiān)護(hù)義務(wù)——“監(jiān)護(hù)監(jiān)督義務(wù)”、“監(jiān)護(hù)補(bǔ)足義務(wù)”以及“代位監(jiān)護(hù)義務(wù)”完美地融合到流浪未成年人的預(yù)防、救助和安置階段，從而達(dá)到從根源上防止未成年人再度流浪的目的。

(一)設(shè)立專門(mén)的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)

德國(guó)設(shè)立的“家庭法院”亦稱“監(jiān)護(hù)法院”，除了有我國(guó)法院的裁決監(jiān)護(hù)糾紛、指定監(jiān)護(hù)人和強(qiáng)制轉(zhuǎn)移監(jiān)護(hù)權(quán)的功能以外，還能對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)進(jìn)行全程的干預(yù)和監(jiān)督。我國(guó)香港學(xué)者黃少健認(rèn)為，政府的及早介入被視為政府保護(hù)兒童服務(wù)的核心，此舉可以避免日后需要提供介入更深和成本更高的公共服務(wù)，符合成本效益的選擇。

因而，政府在治理未成年人流浪方面，至少應(yīng)該設(shè)立專門(mén)的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并賦予其對(duì)監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)并進(jìn)行監(jiān)督檢查的權(quán)力：(1)調(diào)查權(quán)。當(dāng)未成年人的監(jiān)護(hù)狀況出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，有權(quán)介入進(jìn)行調(diào)查，并針對(duì)不同情形采取不同的措施。(2)命令建議權(quán)。有權(quán)禁止監(jiān)護(hù)人違背監(jiān)護(hù)義務(wù)的行為，并建議其改善監(jiān)護(hù)質(zhì)量，如監(jiān)護(hù)人不聽(tīng)從這種命令，可以記錄在案，作為事后剝奪其監(jiān)護(hù)資格的依據(jù)。(3)處罰權(quán)。有權(quán)對(duì)監(jiān)護(hù)人處以罰款等行政處罰措施以督促其履行監(jiān)護(hù)義務(wù)。(4)撤銷建議權(quán)。當(dāng)監(jiān)護(hù)人出現(xiàn)無(wú)法繼續(xù)承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任的情形時(shí)，有權(quán)建議法院撤銷該監(jiān)護(hù)人。(5)聽(tīng)取報(bào)告權(quán)。有權(quán)要求監(jiān)護(hù)人告知其行使監(jiān)護(hù)職責(zé)的情況和被監(jiān)護(hù)人的個(gè)人情況。(6)幫扶建議權(quán)。當(dāng)監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)能力不足時(shí)，有權(quán)建議有關(guān)機(jī)關(guān)給予特殊幫扶。

監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的完善是開(kāi)啟流浪未成年人救助體系化的基石，沒(méi)有監(jiān)護(hù)監(jiān)督作為基礎(chǔ)，后面所謂的監(jiān)護(hù)補(bǔ)足和代位監(jiān)護(hù)很難實(shí)現(xiàn)其制度應(yīng)有的效果，而建立專門(mén)的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)又是完善監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的核心。之前以基層群眾組織為核心的監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度幾乎只是流于形式，根本無(wú)法獨(dú)立承擔(dān)起監(jiān)護(hù)監(jiān)督的國(guó)家監(jiān)護(hù)義務(wù)。

(二)完善監(jiān)護(hù)補(bǔ)足的支持體系

服務(wù)職能是否在服務(wù)型政府的職能體系中占據(jù)核心位置，其中一個(gè)重要的體現(xiàn)便是在公共資源配置上對(duì)社會(huì)服務(wù)事業(yè)的傾斜。因此，對(duì)于流浪未成年人的國(guó)家監(jiān)護(hù)義務(wù)來(lái)說(shuō)，加大政府對(duì)于流浪未成年人救助保護(hù)事業(yè)的政策傾斜和財(cái)政支持勢(shì)在必行。另外，還需要建立相應(yīng)的制度支持體系，從而將監(jiān)護(hù)監(jiān)督與監(jiān)護(hù)補(bǔ)足實(shí)質(zhì)性地貫通。

第一，建立多機(jī)構(gòu)協(xié)作機(jī)制。對(duì)于流浪未成年人的監(jiān)護(hù)補(bǔ)足不僅是民政部門(mén)的工作，政府還應(yīng)加強(qiáng)各部門(mén)的協(xié)調(diào)與整合，使相關(guān)教育、衛(wèi)生以及其他兒童服務(wù)部門(mén)都被重新整合起來(lái)，加強(qiáng)協(xié)作，以推動(dòng)政府的及早介入以及預(yù)防措施的落實(shí)。例如，針對(duì)流浪兒童的失學(xué)、輟學(xué)問(wèn)題，政府可以制定有系統(tǒng)的多機(jī)構(gòu)協(xié)作安排，以識(shí)別和追蹤失學(xué)兒童或?yàn)l臨失學(xué)的兒童，并委任專門(mén)人士負(fù)責(zé)收集失學(xué)兒童的詳細(xì)資料，并透過(guò)最適當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu)為這些兒童安排支援服務(wù)。

第二，建立通用的評(píng)估框架以便資料共享。多機(jī)構(gòu)的協(xié)作需要一個(gè)共同對(duì)話的平臺(tái)，英國(guó)就采用了一種通用的評(píng)估框架，這是一份專門(mén)供專業(yè)人士使用的全國(guó)性標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估表格，用以評(píng)估兒童是否需要額外或者特定的幫助。政府負(fù)責(zé)提供一套共通的語(yǔ)言和架構(gòu)供各部門(mén)機(jī)構(gòu)記錄未成年人的資料，從而方便資料共享，而且各兒童服務(wù)部門(mén)需要按照政府的指引或指示設(shè)立資料庫(kù)，這些資料庫(kù)為兒童儲(chǔ)存的基本資料至少應(yīng)該包括：兒童的姓名、住址、性別、出生日期以及其識(shí)別號(hào)碼;肩負(fù)家長(zhǎng)責(zé)任的人或負(fù)責(zé)照顧兒童的人的姓名及聯(lián)絡(luò)資料;兒童接受教育的詳情;向兒童提供基本醫(yī)療服務(wù)的人士的姓名及聯(lián)絡(luò)資料等。

第三，建立父母之外監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)補(bǔ)足制度。父母對(duì)于未成年子女是具有法定撫養(yǎng)義務(wù)的，但是其他監(jiān)護(hù)人卻無(wú)此強(qiáng)制性的義務(wù)，所以在德國(guó)法律中其他監(jiān)護(hù)人還享有父母所沒(méi)有的兩項(xiàng)特權(quán)：監(jiān)護(hù)費(fèi)用補(bǔ)償權(quán)和監(jiān)護(hù)報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)。這對(duì)于當(dāng)下解決我國(guó)的“隔代監(jiān)護(hù)”、“長(zhǎng)輩監(jiān)護(hù)”、“同輩監(jiān)護(hù)”中監(jiān)護(hù)能力的不足問(wèn)題，并開(kāi)拓流浪未成年人救助社會(huì)化路徑有著非常重要的意義。(1)監(jiān)護(hù)人為履行監(jiān)護(hù)職責(zé)而支出的費(fèi)用，可以依法向被監(jiān)護(hù)人要求預(yù)付或償付;如果被監(jiān)護(hù)人無(wú)財(cái)產(chǎn)，則可以向國(guó)庫(kù)要求預(yù)付或償付。(2)監(jiān)護(hù)職責(zé)本來(lái)是無(wú)償行使的，但是如果法院在任命監(jiān)護(hù)人時(shí)確定監(jiān)護(hù)人系職業(yè)性行使監(jiān)護(hù)職責(zé)，則可以作為有償行使的例外;如果被監(jiān)護(hù)人無(wú)財(cái)產(chǎn)，則可以向國(guó)庫(kù)要求準(zhǔn)許給予報(bào)酬。

(三)完善流浪未成年人監(jiān)護(hù)保障機(jī)制

德國(guó)設(shè)立的“青少年局”作為國(guó)家監(jiān)護(hù)的實(shí)體性主體，承擔(dān)著國(guó)家監(jiān)護(hù)的實(shí)體性職責(zé)，是未成年人監(jiān)護(hù)的一種有效的社會(huì)保障機(jī)制，也是個(gè)體監(jiān)護(hù)不足的社會(huì)補(bǔ)救方式。我國(guó)設(shè)立的流浪未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)和兒童福利機(jī)構(gòu)有著類似的功能和作用。

首先，確立臨時(shí)監(jiān)護(hù)制度。所有的流浪未成年人，在未找到法定監(jiān)護(hù)人之前，都應(yīng)歸入代表國(guó)家的特設(shè)機(jī)構(gòu)(如未成年人救助保護(hù)中心、兒童福利院)的臨時(shí)監(jiān)護(hù)之下?！皟和欠裼衅蛴憴?quán)”、“強(qiáng)制救助流浪未成年人是否可行”問(wèn)題曾在社會(huì)上引起廣泛熱議。筆者認(rèn)為，根據(jù)《兒童權(quán)利公約》所確立的“兒童利益最大化原則”，可以直接否定兒童乞討權(quán)一說(shuō)，另外，如果單純適用成年人“自愿救助”的原則，毫無(wú)保留地尊重未成年人的個(gè)人意志，肯定會(huì)有一部分流浪兒童拒絕接受救助，這只會(huì)讓他們的處境更為惡化。所以流浪未成年人或者脫離家庭監(jiān)護(hù)的兒童都應(yīng)由政府直接承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)護(hù)職責(zé)，實(shí)行國(guó)家臨時(shí)監(jiān)護(hù)制度。救助保護(hù)中心和兒童福利機(jī)構(gòu)的臨時(shí)監(jiān)護(hù)職責(zé)至少應(yīng)該包括以下內(nèi)容：(1)保障流浪未成年人的人身安全，對(duì)其進(jìn)行心理矯治、文化教育;(2)對(duì)于流浪未成年人的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)盡到管理人的義務(wù)，非為被監(jiān)護(hù)人利益不得使用;(3)在實(shí)施對(duì)流浪未成年人的必要懲戒時(shí)，應(yīng)以不危害其人身安全為限。

其次，完善直接監(jiān)護(hù)制度。法律規(guī)定對(duì)于孤兒、無(wú)法查明其父母或者其他監(jiān)護(hù)人的以及其他生活無(wú)著落的三類未成年人，國(guó)家直接取得監(jiān)護(hù)權(quán)。法律應(yīng)該明確對(duì)這三類人員的認(rèn)定程序，而且對(duì)于這三類兒童的認(rèn)定應(yīng)該符合正當(dāng)程序的要求。因?yàn)閺膬和孀畲蠡瓌t來(lái)看，只有在沒(méi)有其他更好選擇的情況下，才將兒童帶離家庭環(huán)境，所以如果原法定監(jiān)護(hù)人存在異議，則既可申請(qǐng)申訴，還可以提起行政復(fù)議和行政訴訟。在認(rèn)定過(guò)程中，需要流出地與流入地民政部門(mén)和公安部門(mén)的密切配合，建立政府部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)配合機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)各方信息共享和資源的有效利用。流入地民政部門(mén)在認(rèn)定時(shí)，需要流出地部門(mén)出具公文證明該流浪兒童確實(shí)屬于上述三類流浪兒童之一才能做出相關(guān)認(rèn)定，并將其移送給民政部門(mén)設(shè)立的救助保護(hù)機(jī)構(gòu)或兒童福利機(jī)構(gòu)直接監(jiān)護(hù)。

最后，民政部門(mén)所設(shè)立的流浪未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)和兒童福利機(jī)構(gòu)擔(dān)任未成年人的監(jiān)護(hù)人，可以有多種實(shí)現(xiàn)形式：一是自己直接承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)，負(fù)責(zé)未成年人的飲食起居、教養(yǎng)教育;二是委托具有監(jiān)護(hù)能力并愿意承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)的社會(huì)成員進(jìn)行監(jiān)護(hù)并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督檢查;三是委托審查合格的民間組織承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)(可以是營(yíng)利組織，也可以是非營(yíng)利組織)，并對(duì)其監(jiān)護(hù)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。在后兩種情形下都需要政府承擔(dān)相關(guān)的監(jiān)護(hù)費(fèi)用并給付一定的監(jiān)護(hù)報(bào)酬。目前，我國(guó)在監(jiān)護(hù)義務(wù)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中主要還是自己直接承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)。所以，在合作治理理念下，我國(guó)應(yīng)該豐富和完善其直接監(jiān)護(hù)義務(wù)的實(shí)現(xiàn)方式，通過(guò)拓展實(shí)施監(jiān)護(hù)義務(wù)的主體來(lái)完善流浪未成年人的監(jiān)護(hù)保障體系。

［1］郭舒然 劉 暢：《關(guān)注流浪兒童現(xiàn)狀：如何讓街角的身影不再無(wú)助》，http：//www． gov． cn/jrzg/2011 -12/02/content_2008730．htm

［2］中國(guó)青少年研究中心“流浪兒童問(wèn)題研究”課題組：《我國(guó)城市流浪兒童的基本特征分析》，載《實(shí)證調(diào)研》，2008 年第6 期。

［3］俞立嚴(yán)：《近年來(lái)孤兒流浪兒數(shù)量在上升 收養(yǎng)數(shù)下降》，http：//news．sohu．com/20130305/n367799957．shtml

［4］曹詩(shī)權(quán)：《未成年人監(jiān)護(hù)制度研究》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社2004 年版，第259 -261 頁(yè)。

［5］葉承芳：《未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度構(gòu)成要素研究》，載《人民論壇》，2011 年第6 期。

［6］施雪華：《“服務(wù)型政府”的基本涵義、理論基礎(chǔ)和建構(gòu)條件》，載《社會(huì)科學(xué)》，2010 年第2 期。

［7］章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論》，北京：法律出版社2008 年版，第6 頁(yè)。