公益服務機構財政投入方式的國際經(jīng)驗

● 事業(yè)單位分類改革中創(chuàng)新財政投入方式問題研究課題組

公益服務機構財政投入方式的國際經(jīng)驗

● 事業(yè)單位分類改革中創(chuàng)新財政投入方式問題研究課題組

創(chuàng)新財政投入方式是事業(yè)單位分類改革的重要內(nèi)容。盡管其他國家沒有和我國完全一致的“事業(yè)單位”的稱謂，但存在著大量與我國事業(yè)單位職責類似的機構，既有部門代理機構（departmental agencies）、公法行政實體（public law administrations）等公共機構，也有數(shù)量眾多的非營利組織。那么，這些國家公益服務機構財政投入方式是什么樣的，對于我國創(chuàng)新財政投入方式又有哪些可借鑒的經(jīng)驗？

一、政府提供財政保障并強化監(jiān)督管理

在福利社會理念的指引下，發(fā)達國家注重對公益事業(yè)的財政保障，將政府支出的大部分投入到教育、醫(yī)療、社會保障等公益事業(yè)中。從經(jīng)費來源看，財政保障主要有三種方式：一是全部由稅收或者強制性的定期繳費予以保障。如義務教育，經(jīng)費全部由政府承擔；由社會保險費支付醫(yī)療服務資金等。二是允許全部由用戶付費，但收費的標準由政府管控，原則上不能超出所提供服務的成本，價格調(diào)整也要聽取并尊重公眾的意見。三是在財政資金保障的同時，允許向用戶收取一定的費用。

在給公益服務機構提供財政保障的同時，政府也加強監(jiān)督管理。如嚴格限制一些公益服務機構的借款和貸款行為，由審計部門對公益服務財政資金的使用情況進行嚴格審查。但與政府部門執(zhí)行的國家預算體系相比，從事公益服務的機構在財政管理方面具有相對較大的靈活性。如法國，預算的執(zhí)行由授權官員（ordonnateur）承擔，他們負責列支、出具合同與指令、審查交割情況并發(fā)出支付指令。2001年改革后，授權官員獲得了更大的自主權，可以“項目”為中心確定公共支出，但其發(fā)出的支付指令需接受公共會計師的監(jiān)控，而公共會計師并不向授權官員負責，有權拒絕任何由授權官員發(fā)出的非正常支付指令①。

二、通過購買公共服務構建政府與非營利組織的合作伙伴關系

在發(fā)達國家，很多醫(yī)院、大學、社會服務機構都是非營利組織，它們是公民社會不可或缺的重要組成部分?；羝战鹚贡容^項目研究發(fā)現(xiàn)，非營利組織的資金主要來源并非人們原本想象的慈善捐贈，而是由會費和政府的財政支持占據(jù)主導地位。在22個國家中，來自個人、企業(yè)和基金會的慈善捐贈僅占非營利組織全部收入的11%（平均水平）。有13個國家的經(jīng)費來源主要依靠會費，9個則以政府部門的支持為主?？傮w來看，會費和經(jīng)營性收入占非營利組織總收入的近一半（49%），政府支持占40%。衛(wèi)生保健、教育和社會服務等社會福利領域更是政府支持占主導，達45%至55%②。由此可見，如果沒有政府的財政支持，這些非營利組織就難以生存發(fā)展；如果沒有政府采取現(xiàn)金撥付、簽訂合同、提供貸款或者貸款擔保、補助金等方式向非營利組織購買公共服務，民眾的公益服務需求就難以得到滿足。從這個意義上講，政府部門與非營利組織之間已經(jīng)形成了一種“伙伴關系”。

三、尊重服務接受者的選擇權利

發(fā)達國家在公益服務機構財政投入過程中注重溝通，需要有關方面充分協(xié)商、基本達成一致。這既體現(xiàn)在公立機構的預算管理過程中，也體現(xiàn)在政府部門與非營利組織的合作中。如英國財政部、教育與技能部需提前三年綜合考慮可負擔性、需求和成本壓力等情況來決定國家對學校的投入，當?shù)亟逃块T的預算則根據(jù)學生人數(shù)以一致同意的方式進行計算，并為貧困家庭和有特殊需求的家庭留出額外預算。當?shù)亟逃块T也同樣需要提前三年根據(jù)公平與透明的籌資計劃決定私立學校的預算，必須與私立學校和地方學校論壇的校長和地方長官商議這些籌資計劃，并且計劃必須得到教育與技能部的批準，其中75%的私立學校預算必須根據(jù)學生人數(shù)計算。學校負責財務管理，并確保資金得到適當有效的使用。在加拿大，財政委員會規(guī)定聯(lián)邦政府通過出資、撥款、合同以及其他轉移支付四種資助機制將財政資金投入到非營利組織。在此過程中，政府部門不能擅自決定服務外包申請的過程，而是就每個階段的投資與非營利組織部門協(xié)商，合作制定并遵從準則，約定雙方具體權限，以此確保服務外包的成效。

在教育等領域，發(fā)達國家還將公共資金以“代金券”的形式直接發(fā)放給服務接受者，給服務接受者更大的選擇空間，也促進了服務提供者之間的競爭，提高了公共服務的質(zhì)量及效益。近年來，英國在此基礎上探索實行了“直接付款”的方式，即由地方政府直接向當?shù)貧堈先耸亢推渌后w支付現(xiàn)金，使他們能夠購買經(jīng)評估所需的殘障救助、人員協(xié)助、住家護理等服務。為實施此項改革，設立銀行專用賬戶用來接收直接付款及監(jiān)督管理。這筆錢可以或不可以花在哪些地方，政府有明確規(guī)定，并要求用戶必須記錄這筆資金的花費方式。協(xié)助用戶付款的組織必須具備財務監(jiān)督程序，認真履行義務，并接受審計，確保公共資金的支出取得預期效果。從實踐效果看，增加了病人對治療方案及服務提供者的選擇，既增強病人的信心、又能促使醫(yī)療服務者提供質(zhì)量更好、反應更快的服務，從而達到降低成本、改善服務、提高病人健康水平和幸福程度的目的。

四、堅持結果導向，實行績效撥款

受新公共管理思潮的影響，部分發(fā)達國家根據(jù)提供服務的質(zhì)量、績效和效果為公益服務機構提供資金支持。這就是績效撥款，已在很多的國家廣泛使用，體現(xiàn)了結果導向。以新西蘭為例，1989年《公共財政法》通過后，公共部門財務管理從原來的對投入和生產(chǎn)成本的控制轉變?yōu)閷Ξa(chǎn)出的強調(diào)，關注公共部門服務供給對公民的實際有效性；2001年，又通過了結果驅動的管理模式（Managing for Outcome Initiative），要求在部門采取一種更具有戰(zhàn)略性的、結果導向的和更多自由裁量權的管理方式，以實現(xiàn)服務的最佳績效③。在美國等一些國家，教育等領域也已全面實行績效撥款。如美國洛克菲勒基金會領導下的公立高等教育項目，通過從1997年開始的對各州高等教育績效經(jīng)費政策的長期跟蹤研究發(fā)現(xiàn)，各州政府實施的高等教育財政政策改革的整體趨勢就是實行績效撥款和預算政策，并已被超過2/3的州政府采納④。

五、構建完善的法律體系

發(fā)達國家注重將法制保障作為公益事業(yè)財政投入的基礎性條件，構建較為完善的法律體系，為公益事業(yè)的發(fā)展構筑制度基礎。以美國義務教育為例，在聯(lián)邦政府層面，聯(lián)邦政府頒布了大量涉及義務教育財政投入的法律。其中，1958年的《國防教育法》，第一次以法律的形式規(guī)定了聯(lián)邦政府在義務教育方面的責任，使聯(lián)邦政府成為義務教育財政投入的一個重要主體。在地方政府層面，1965年的《中小學教育法》第一次把對地方教育部門的財政補助問題寫入聯(lián)邦法律，而且各州憲法中都有明確的教育財政投入條款。此外，各州還制定了法規(guī)，促使州政府通過征收銷售稅、個人所得稅、教育稅或發(fā)行彩票、募集私人教育基金等多種方式，為義務教育提供經(jīng)費保障。由于重視義務教育財政投入的法制建設，美國保證了教育財政制度的有效執(zhí)行。

①經(jīng)濟合作與發(fā)展組織：《分散化的公共治理——代理機構、權力主體和其他政府實體》，中信出版社，2004年，第90-91頁。

②萊斯特·M.薩拉蒙等：《全球公民社會：非營利部門視界》，社會科學文獻出版社，2002年，第7頁。

③廣東省機構編制委員會辦公室、世界銀行TCC5子項目執(zhí)行管理辦公室：《廣東省事業(yè)單位監(jiān)管機制研究報告匯編》，花城出版社，2011年，第213頁。

④王莉華：“美國高等教育績效撥款政策——兩個州的案例比較分析”，《清華大學教育研究》，2008年第2期。

（課題組成員：周家新、歐陽波、沈益鋒、楊立強、蔣凱淵、臧玉淼、李 強、吳 昊）