制定法律援助法相關(guān)問題研究

鄭麗娟（司法部司法研究所）

制定法律援助法相關(guān)問題研究

2003年國務(wù)院頒布《法律援助條例》，為法律援助事業(yè)提供了基本的制度保障?！斗稍鷹l例》頒布實施10年來，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和民主法治進程的加快，法律援助工作的發(fā)展基礎(chǔ)和外部環(huán)境均發(fā)生了很大變化，出現(xiàn)了許多新的情況和問題，亟需制定專門的法律援助法，保障和促進法律援助工作有序開展。

一、我國法律援助制度研究現(xiàn)狀及立法情況

（一）我國法律援助制度的研究現(xiàn)狀

我國法律援助工作近年來取得的成績非常顯著。根據(jù)司法部統(tǒng)計，2012年全國辦理法律援助案件100萬件，提供法律咨詢568萬人次，分別比2011年增長了18.5%和6.6%。2012年法律援助財政撥款為近14億元，全國已有90.6%的地方將法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費納入財政預(yù)算，20多個?。▍^(qū)、市）建立了省級法律援助專項資金。法律援助制度逐漸成為了實現(xiàn)司法正義和司法平等的重要保障。一些學(xué)者通過對中國近20年的法律援助實踐工作進行探討和分析研究，肯定了我國實施法律援助以來取得成績，綜合了我國各地方在法律援助的實際工作中積累的經(jīng)驗，進一步分析我國法律援助工作中面臨的挑戰(zhàn)和亟待解決的困難，對法律援助的提供主體進行了重點闡述①肖揚主編：《探索中的中國法律援助制度》，法律出版社1996年版；高貞：《法律援助的中國經(jīng)驗》，《中國司法》2005年第1期；宮曉冰主編：《中國法律援助立法研究》，中國方正出版社2001年版；洪大用：《轉(zhuǎn)型時期中國社會救助》，遼寧出版社2004年版；莫洪憲：《為了社會的公平和正義——法律援助實踐之探索》，《武漢大學(xué)學(xué)報》2002年第3期；嚴軍興：《法律援助之地理論與實務(wù)》，法律出版社，1999年版。。

（二）我國法律援助立法現(xiàn)狀

1994年初，司法部正式提出探索建立和實施中國法律援助制度，并首先在一些大中城市開展了法律援助的試點工作。1996年3月《中華人民共和國刑事訴訟法修正案》和5月《中華人民共和國律師法》相繼頒布實施，標志著法律援助制度在中國法律體系中確立了地位，由此，建立和實施中國法律援助制度的工作全面啟動。部分省市相繼出臺了地方性法規(guī)，如1999年8月廣東省出臺了《廣東省法律援助條例》，1999年4月青島市頒布實施《青島市法律援助條例》，2000年10月浙江省通過《浙江省法律援助條例》。1997年4月，最高人民法院與司法部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于刑事法律援助工作的聯(lián)合通知》，同年5月、11月，司法部先后發(fā)出了《關(guān)于開展法律援助工作的通知》和《關(guān)于開展公證法律援助工作的通知》。1999年4月，最高人民法院、司法部下發(fā)了《關(guān)于民事法律援助工作若干問題的聯(lián)合通知》。2000年4月，最高人民檢察院、司法部又下發(fā)了《關(guān)于在刑事訴訟活動中開展法律援助工作的聯(lián)合通知》。2003年9月1日，《法律援助條例》正式公布實施，標志著法律援助工作走上了法制化、規(guī)范化的軌道。通過對我國當前法律援助制度相關(guān)法規(guī)和規(guī)范性文件的梳理，不難看出，自2003年《法律援助條例》頒布以后法律援助立法研究相對比較薄弱。正是基于此，本文從法律援助立法中存在的若干問題進行闡述，以益于促進法律援助制度體系的完善和實際工作的改進。

（三）《法律援助條例》實施中的問題

一是法律援助范圍和標準問題。隨著越來越多的困難群眾將法律援助作為維權(quán)的重要途徑，法律援助需求量一直呈持續(xù)上升趨勢。適時調(diào)整法律援助范圍和標準，是滿足困難群眾法律援助需求、保障他們合法權(quán)益的必然要求。盡管近年來多個地方調(diào)整了法律援助范圍和標準，但該項工作并沒有形成規(guī)范化、制度化的長效機制，存在程序復(fù)雜、調(diào)整不及時、不規(guī)范、隨意性大等弊端。一些地方法律援助范圍和標準不能適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況的變化，一定程度上影響了困難群眾獲得法律援助。

二是法律援助工作管理體制問題。司法行政機關(guān)和法律援助機構(gòu)職責(zé)定位不清、職能劃分不合理, 管理機構(gòu)和實施機構(gòu)合署、分設(shè)等多種情形并存，很大程度上影響了司法行政機關(guān)監(jiān)督管理法律援助工作以及法律援助機構(gòu)組織實施等職能的有效發(fā)揮。法律援助機構(gòu)設(shè)置不規(guī)范、性質(zhì)不統(tǒng)一問題突出，行政性質(zhì)、參公、全額撥款事業(yè)以及其他事業(yè)性質(zhì)的法律援助機構(gòu)并存，法律援助機構(gòu)行使受理、審查等行政職能時職責(zé)落實不到位問題突出，也難以吸引優(yōu)秀人才長期從事法律援助工作。

三是協(xié)作配合問題。新《刑事訴訟法》對刑事法律援助制度作了重要補充完善，亟需就刑事訴訟法律援助中公檢法司工作協(xié)調(diào)配合機制作出相應(yīng)修改完善。雖然司法部聯(lián)合最高人民法院、最高人民檢察院、公安部根據(jù)新《刑事訴訟法》聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》，但一些問題有待在實踐中進一步分析解決，相關(guān)工作機制需在此基礎(chǔ)上不斷完善。

二、法律援助立法的必要性和可行性

近20年來，我國法學(xué)界和法律界對法律援助制度開展了持續(xù)而深入的研究，積累了極為豐富的理論成果，有關(guān)部門制定了一系列有關(guān)法律援助的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件，為法律援助立法提供了實踐經(jīng)驗和理論基礎(chǔ)，法律援助立法已勢在必行，立法條件已經(jīng)具備，立法時機已經(jīng)成熟。

（一）法律援助立法的必要性

法律援助制度的立法規(guī)范和制度是靜態(tài)的法律體系方面的內(nèi)容，解決的是公民如何平等地站在法律面前；要實現(xiàn)動態(tài)的法律援助制度的目標則需要法律援助制度的穩(wěn)健實施和完善。一般說來，法律援助制度通過法律援助主體為貧困者提供法律援助服務(wù)，使得法律能夠滲入到需要法律調(diào)整的社會關(guān)系領(lǐng)域，進而達到社會法治的目的。

隨著法律援助制度的廣泛、深入實施，隨著大量新情況、新問題的出現(xiàn)，比如，法律援助機構(gòu)性質(zhì)不明確和職權(quán)不足問題、不同地區(qū)法律援助標準不統(tǒng)一和條件差異問題、法律援助經(jīng)費保障不足問題等，已經(jīng)影響和制約了法律援助事業(yè)的進一步發(fā)展，迫切需要通過專門立法來規(guī)范：一是通過立法來規(guī)范、協(xié)調(diào)法律援助機構(gòu)與法院的關(guān)系。理由是，法律援助制度是保障法院公正審判的重要機制，法律援助的主要業(yè)務(wù)都是圍繞著保障和促進司法審判的公正性進行的。規(guī)范和協(xié)調(diào)法律援助機構(gòu)與人民法院在法律援助工作中的銜接關(guān)系，具有特殊的重要意義。二是通過立法規(guī)范，明確法律援助的國家責(zé)任屬性，明確法律援助機構(gòu)的性質(zhì)和設(shè)置、經(jīng)費保障、組織實施等。三是通過立法規(guī)范律師等法律服務(wù)工作者的法律責(zé)任和義務(wù)。四是通過法律來進一步規(guī)范法律援助的范圍。因此，制定單獨的法律援助法，已經(jīng)成為完善法律援助制度、進一步發(fā)展我國法律援助事業(yè)的迫切需要。

（二）法律援助立法的現(xiàn)實可能性

一是法律援助立法的基礎(chǔ)和依據(jù)已經(jīng)存在 。在相關(guān)立法中，我國憲法中對公民的政治權(quán)利、社會地位與法律地位的平等以根本大法的形式進行了莊嚴昭示。加上近年來《律師法》和新《刑事訴訟法》、《法律援助條例》的頒布實施，都為法律援助立法提供了立法基礎(chǔ)和依據(jù)。

二是我國法律援助制度的目標和模式已基本明確。自2003年開始的多輪司法體制和工作機制改革，都把加強和改進法律援助工作納入其中；習(xí)近平總書記在中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，要堅持司法為民，改進司法工作作風(fēng)，通過熱情服務(wù)，切實解決好老百姓打官司難問題，特別是要加大對困難群眾維護合法權(quán)益的法律援助，加快解決有些地方?jīng)]有律師和欠發(fā)達地區(qū)律師資源不足問題；黨的十八屆三中全會提出“深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，維護人民權(quán)益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義?！辈⒚鞔_要求“完善法律援助制度”。所有這些都為我國法律援助立法指明了方向。

三是多年的法律援助工作為法律援助立法奠定了堅實的實踐基礎(chǔ)。經(jīng)過近20年特別是《法律援助條例》實施10多年來的實踐，我國的法律援助制度已經(jīng)在機構(gòu)、人員和經(jīng)費保障，法律援助事項范圍和條件、法律援助程序等方面，形成了比較完善的制度和做法；各省的法律援助地方立法也為國家立法積累了相應(yīng)的經(jīng)驗。這些都為我國法律援助立法奠定了堅實的實踐基礎(chǔ)。

四是多年的理論探索為法律援助立法奠定了堅實的理論基礎(chǔ)。多年來，相關(guān)部門和法學(xué)理論界對法律援助制度進行了多方面的深入研究，提出了許多有積極意義的立法建議；多名全國人大代表也在多年來的全國人民代表大會上提出了法律援助立法建議。這些都為法律援助立法奠定了堅實的理論基礎(chǔ)和民意基礎(chǔ)。

三、國外法律援助立法的借鑒與啟示

多年來，我國部分學(xué)者對西方有著500多年的法律援助制度特別是英國、加拿大、日本、韓國等國家的法律援助制度進行了系統(tǒng)的介紹，同時從不同方面加以比較，論證其引進的優(yōu)勢和可行性，為我國法律援助制度的完善提供了有益的借鑒和啟示②宮曉冰主編：《外國法律援助制度簡介》，中國檢察出版社2003年版；郭婕：《中國法律援助代表團考察加拿大情況報告》，《中國法律援助》2004年第5期；張耕主編：《法律援助制度比較研究》，法律出版社1997年版。。

(一)英國法律援助立法

《1999年接近正義法》是英國自1949年以來法律援助改革的經(jīng)驗總結(jié)，其指導(dǎo)思想是在控制法律援助費用的同時提高法律援助服務(wù)的質(zhì)量。 2000年4 月1日，根據(jù)1999年法第1條的規(guī)定，英國法律服務(wù)委員會（Legal Services Commission）取代了原來的法律援助委員會成為英國法律援助的主管機構(gòu)。委員會基本的職能是在英格蘭與威爾士地區(qū)負責(zé)社區(qū)法律服務(wù)與刑事辯護法律體系。社區(qū)法律服務(wù)與刑事辯護服務(wù)也取代了原來的民事法律援助與刑事法律援助③資料來源：北大法律信息網(wǎng) http://www.chinalawinfo.com 2009年7月9日。。

（二）加拿大法律援助立法

在加拿大，全國的整個法律援助系統(tǒng)不是由某個機構(gòu)獨自管理的。各省和地區(qū)控制管理著當?shù)氐拿穹ê托谭ǚ矫娴姆稍椖?。在加拿大，安大略等大多?shù)省份的法律援助都由法定機構(gòu)——法律援助署管理；愛德華王子島的法律援助項目不經(jīng)立法設(shè)立，由省政府直接管理。盡管如此，聯(lián)邦政府的作用仍然十分重要，因為它對各省和地區(qū)法律援助項目的撥款數(shù)額極大地影響到這些服務(wù)的提供。政府的撥款是加拿大法律援助計劃的主要資金來源。80%～100%的法律援助資金來自聯(lián)邦和省政府的撥款。加拿大的法律援助范圍很廣，只要能夠證明他們自己無力支付律師費來解決他們的法律問題，任何人都可以得到這種服務(wù)。

（三）韓國法律援助立法

韓國法律援助法于1986年12月23日（法律第3862號法）制定，1994年、2001年、2007年、2008年和2009年經(jīng)過7次修訂。最新修訂的法律援助法修訂于2009年5月27日，并于2009年11月28日施行。韓國法律援助法由39個條文和7個附則組成。韓國法律援助法的宗旨是保護基本人權(quán)，并通過對那些因經(jīng)濟困難或缺乏法律知識而未能充分獲得法律保護的人提供法律援助服務(wù)，來促進法律福利的提高。韓國的“法律援助”指為了達到上述宗旨由律師或《公設(shè)律師法案》規(guī)定的公設(shè)律師提供法律咨詢、訴訟代理和所有與法律事務(wù)有關(guān)的其它形式的支持。韓國《法律援助案件管理條例》第三小節(jié)第9條規(guī)定：關(guān)于申請法律援助的受援條件，常務(wù)委員應(yīng)審查以下幾點：一是申請人和申請法律援助的案件；二是勝訴的可能性和數(shù)額；三是勝訴后執(zhí)行的可能性；四是法律援助的可能性；五是其余如裁判權(quán)等事情。

（四）日本法律援助立法

2004年6月2日, 日本公布并正式實施《總合法律支援法》。2006 年4月, 根據(jù)該法設(shè)立了由最高法院參與設(shè)立與運營、以獨立行政法人為結(jié)構(gòu)的日本司法支援中心, 并于同年10 月作為總合法律支援體制運營的主體, 正式開始法律扶助業(yè)務(wù)至今。根據(jù)該法，負責(zé)法律援助機構(gòu)設(shè)置及經(jīng)費保障的日本司法支援中心的業(yè)務(wù)主管部門為法務(wù)省, 并設(shè)有評價委員會定期負責(zé)評估其執(zhí)行④《總合法律支援法》第19條。。日本律師聯(lián)合會和律師協(xié)會是負責(zé)日本法律援助的機構(gòu)，共同負責(zé)日本民事法律援助的管理和發(fā)展。日本設(shè)立了法律援助協(xié)會，同時在各地設(shè)立法律援助協(xié)會的分支機構(gòu)，另外，日本在高等裁判所所在地還設(shè)立了地區(qū)協(xié)議會，以聯(lián)絡(luò)法律援助協(xié)會和其支部之間的工作和協(xié)作。

四、我國法律援助立法建議

綜上分析，就我國目前法律援助制度存在的法律援助范圍、法律援助工作管理體制和實施體系、各部門協(xié)調(diào)和監(jiān)督機制、法律援助法律責(zé)任制度等問題，提出如下立法建議：

（一）擴大法律援助覆蓋面

法律援助范圍跟法律援助定義是密不可分的，它是法律援助定義的一種外在表現(xiàn)形式。根據(jù)筆者的理解，法律援助的定義可以表述為：“在我國，法律援助是指由設(shè)定的市和縣（區(qū)）級人民政府設(shè)立的法律援助機構(gòu)，指派或安排律師、基層法律工作者等法律服務(wù)人員，為經(jīng)濟困難的公民或者公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院通知辯護案件的被告人免費提供法律服務(wù)的一項法律保障制度。”從這一定義可以看出，法律援助是有一定范圍的。

法律援助的受援條件是決定法律援助范圍的內(nèi)在因素，它的寬嚴直接決定了法律援助范圍的大小。當然也有其他外在因素，如經(jīng)濟發(fā)展水平、法律援助基金、法律援助社會需求量等。為了使法律援助制度惠及更多的困難群眾，擴大法律援助覆蓋面是一個重要選擇，而要擴大法律援助覆蓋面，在立法上需要解決幾個重要問題。

1、擴大法律援助受援主體范圍。在司法實踐中，常見的法律關(guān)系主體除了自然人，還包括法人和其他組織，其中自然人還包括了本國公民、外國籍人和無國籍人。在法律援助領(lǐng)域里，作為法律援助的受援主體，首選當是自然人，尤其是本國公民，這是世界上大多數(shù)國家的通例。

2、擴大法律援助案件受理范圍。法律援助制度設(shè)立的宗旨是為伸張正義和維護權(quán)利的困難者依照法律規(guī)定給予必要的援助。凡是涉及這一群體的有關(guān)事項，在無力支付法律費用的時候，法律援助機構(gòu)都應(yīng)該為其提供免費的法律服務(wù)，這樣才能保障這個群體的合法權(quán)益。建議立法擴大民事法律援助和行政法律援助范圍。在實踐中已經(jīng)有將交通事故、家庭暴力、產(chǎn)品質(zhì)量等納入法律援助的經(jīng)驗。

3、放寬法律援助經(jīng)濟困難標準?！斗稍鷹l例》中沒有對法律援助經(jīng)濟困難標準作出明確規(guī)定，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府依據(jù)不同經(jīng)濟社會發(fā)展情況及法律援助事業(yè)的需要自行規(guī)定。目前，各地的標準不統(tǒng)一，且缺乏可操作性。同時，《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》中規(guī)定，對農(nóng)民工工傷、欠薪案件的法律援助申請免于經(jīng)濟審查，這樣，同一類型的案件對不同人群的經(jīng)濟困難審查標準不一致，造成新的不公平。未來的法律援助立法中對法律援助經(jīng)濟困難標準應(yīng)有科學(xué)合理的同一標準，審查經(jīng)濟困難條件的標準應(yīng)進一步明確。需要明確的是，法律援助經(jīng)濟困難標準不等同于最低生活保障線或最低工資標準，有人提出“以最低的法律服務(wù)市場價格,作為法律援助經(jīng)濟困難標準”⑤賈午光主編：《法律援助制度改革與發(fā)展》，中國民主法制出版社 2013年版， 第24頁。，讓各省執(zhí)行起來才有法可依，值得立法部門采納。

（二）完善法律援助實施體系

作為政府設(shè)立的專門法律援助機構(gòu)，它負擔(dān)著組織實施本轄區(qū)法律援助工作的行政職能。法律援助法應(yīng)當遵循工作管理“四統(tǒng)一”⑥四統(tǒng)一，指的是統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審查、統(tǒng)一指派承辦人員、統(tǒng)一督促辦案質(zhì)量。原則。目前法律援助機構(gòu)有三種性質(zhì)：一是行政單位；二是事業(yè)單位；三是參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位。這就造成了不同法律援助機構(gòu)作出的決定書的性質(zhì)不同，使公民維護和實現(xiàn)自己法律援助權(quán)利的法律保障途徑不盡相同。對于行政性質(zhì)的法律援助行為，公民可以通過現(xiàn)行健全的行政復(fù)議、行政訴訟法律途徑去維護自己的權(quán)益，實現(xiàn)自己的權(quán)利。而對于非行政效力的法律援助決定卻沒有這樣完善的法律程序和途徑去保障公民的權(quán)利。建議法律援助機構(gòu)應(yīng)該成為獨立部門，機構(gòu)性質(zhì)統(tǒng)一為行政編制，體現(xiàn)法律援助是政府責(zé)任的屬性。在職責(zé)劃分上，法律援助工作處承擔(dān)監(jiān)督指導(dǎo)本行政區(qū)域的法律援助工作，法律援助中心負責(zé)受理、審查、指派等法律援助具體實施工作。

（三）確立各部門工作協(xié)調(diào)和監(jiān)督機制

法律援助機構(gòu)負責(zé)各部門工作協(xié)調(diào)職能，主要體現(xiàn)在法律援助機構(gòu)與相關(guān)部門之間進行聯(lián)系溝通，相互交換意見，理順工作關(guān)系，為本轄區(qū)內(nèi)的法律援助工作的健康有序發(fā)展創(chuàng)造有利的環(huán)境和條件。協(xié)調(diào)既包括法律援助機構(gòu)與司法行政內(nèi)部相關(guān)業(yè)務(wù)部門，如律師、公正、基層工作管理部門之間、不同地方法律援助機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，也包括法律援助機構(gòu)財政、法院、立法機關(guān)、社會團體等相關(guān)部門的協(xié)調(diào)。通過協(xié)調(diào)，相互間就有關(guān)法律援助工作的某些事項達成一致的看法，或者共同下發(fā)有關(guān)規(guī)范性文件，以保障法律援助工作順利開展。為了保證法律援助工作秩序，保證法律援助工作協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，需要從法律上明確各部門的職責(zé)，主要是要通過立法完善法律援助工作協(xié)調(diào)配合機制，完善刑事訴訟中公檢法司工作協(xié)調(diào)配合機制以及民事訴訟與司法救助銜接機制，完善與民政、工商管理等政府部門工作的銜接機制，確保相關(guān)部門之間工作銜接順暢。

法律援助的監(jiān)督管理機制是司法行政機關(guān)對法律援助機構(gòu)及法律援助活動進行有效監(jiān)督和管理而形成的基本制度。建立完善的法律援助監(jiān)督管理機制是確保法律援助質(zhì)量與效率的重要基石。司法行政機關(guān)的監(jiān)督職能主要體現(xiàn)對法律援助機構(gòu)、社會團體和院校的法律援助組織開展法律援助工作、法律援助人員承辦法律援助案件的相關(guān)情況進行檢查和監(jiān)督，以督促法律援助機構(gòu)和社團、院校法律援助組織嚴格按照國家的法律、法規(guī)和政策辦事，促使法律援助制度的實施不偏離正確方向，以保證辦理法律援助案件的質(zhì)量。這種行政性的監(jiān)督管理行為與法律援助機構(gòu)在組織實施法律援助工作中的受理、審查、決定、指派、監(jiān)督辦案質(zhì)量和管理使用法律援助經(jīng)費等業(yè)務(wù)管理工作在目的、手段上是不同的，分屬不同的機構(gòu)行使，不能混淆，司法行政機關(guān)不能無權(quán)行使法律援助機構(gòu)的法定管理職責(zé)，法律援助機構(gòu)也無權(quán)行使司法行政機關(guān)的行政監(jiān)管職責(zé)。未來的法律援助法應(yīng)當對司法行政機關(guān)監(jiān)督管理法律援助的職責(zé)作出限定，避免司法行政機關(guān)侵犯法律援助機構(gòu)的法定職責(zé)。

（四）完善法律援助法律責(zé)任制度

在立法中更好地體現(xiàn)國家意志性和強制力，促使法律援助有關(guān)各方履行好自己的義務(wù)，法律責(zé)任至關(guān)重要。法律援助機構(gòu)及法律援助工作人員在履行法律援助職責(zé)中，因故意或違反規(guī)定致使受援人遭受重大損失的，法律援助機構(gòu)應(yīng)當進行賠償，然后向承辦人員追償；司法行政機關(guān)應(yīng)當按照法律援助的有關(guān)建議給予處罰。受援人以欺騙方式獲得法律援助的，應(yīng)當雙倍支付已獲得法律援助服務(wù)的全部費用。情節(jié)嚴重的，依法追究其行政或刑事責(zé)任；受援人無正當理由拒絕法律援助機構(gòu)指派的法律援助人員的，不得就同一事項再次提出法律援助申請。目前的《法律援助條例》沒有對這些法律責(zé)任作出規(guī)定，未來的法律援助法應(yīng)當就這些問題作出規(guī)定。

（責(zé)任編輯 趙海鷗）