國家治理現(xiàn)代化的多重解讀

□ 顧東輝

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是十八屆三中全會提出的帶有根本性和全局性特征的重要戰(zhàn)略。這既是對改革開放經(jīng)驗的總結(jié)，也是對中國所面臨挑戰(zhàn)的回應。該戰(zhàn)略的提出是我國社會主義現(xiàn)代化建設進入了新階段的重要標志，表明了我們黨的執(zhí)政理念開始由黨政部門自上而下管理向多類主體平等參與的轉(zhuǎn)變。這也顯示了我們黨對政治社會發(fā)展規(guī)律的新認識，體現(xiàn)了我們黨治國理政的新境界。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，也應該是中國再次崛起的重要制度基礎。

一、治理、國家和現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其核心是國家治理現(xiàn)代化，體系和能力則是其一體之兩面。為此，我們可以首先對治理、國家和現(xiàn)代化三個概念進行初步梳理。

(一)治理

治理(governance)源于古拉丁文和古希臘語，原指控制、引導和操縱的行動或方式。1980年代初開始，治理開始得到多方關(guān)注。對于治理，中外多個代表性的人物和機構(gòu)基于各自領悟而有所界定。羅西瑙認為，治理是一系列活動領域里的管理機制，它們雖未得到正式授權(quán)卻能有效發(fā)揮作用*[美]羅西瑙主編：《沒有政府的治理——世界政治中的秩序與變革》，張勝軍、劉小林譯，江西人民出版社2001年版，第5頁。。全球治理委員會提出，治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務的方式總和，是相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程*Commission on Global Governance,Our Global Neighbourhood:The Report of The Commission on Global Governance,Oxford University Press ,1995，pp.2-5。。羅德斯指出，治理意味著異于從前的有序統(tǒng)治條件或以新方法統(tǒng)治社會，并體現(xiàn)出作為國家最小管理活動、公司管理、新公共管理、善治、社會控制體系、自組織網(wǎng)絡等六種用法*R.A. W. Rhodes，The New Governance: Governing without Government，Political Studies，1996，Vol. 44, Issue 4, pp.652-667.。俞可平認為，好的治理是追求公共利益最大化的社會管理過程，是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的新穎關(guān)系，是通過政府與公民的良好合作而還政于民的過程*俞可平：《引論：治理與善治》，《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第8-11頁。。

揭開治理的面紗，可以發(fā)現(xiàn)其基礎品性和衍生品性*顧東輝：《“治理”視野下志愿組織的增能》，《中國社會工作》，2014年第3期。。其基礎品性就是主體多元平等；平等并非指絕對平等而是指總體平等，即公共組織、社會機構(gòu)、企業(yè)乃至民眾只要得到認可都有可能成為權(quán)力中心，并在不同時期有相應的表現(xiàn)。主體多元平等則帶來了相應的衍生品性，具體表現(xiàn)為：不同主體間界線和責任模糊，相互依賴，各展優(yōu)勢，加強對話互動，進行伙伴式合作。

治理與管理(management)至少存在如下區(qū)別。其一，主體不同。管理的主體是一元的，該主體與其他主體的地位不平等；治理主體則是多元且平等的。其二，對象不同。管理以管理者權(quán)力所及為邊界，治理則以公共議題為對象從而領域更寬廣。其三，目標不同。管理旨在通過管控對象而達到管理者權(quán)益最大化；治理通過多類主體的參與和合作，促使公共利益最大化，并盡量體現(xiàn)出合法、透明、責信、法治、回應、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正等特征。其四，倫理不同。管理對上負責，以擁有者利益為首；治理則對下負責，以工作對象權(quán)益為首，注重以人為本和公平公正。其五，方法不同，管理基于強制性的制度，權(quán)力運行自上而下；治理則既可以依托強制性制度，也可以基于柔性契約，權(quán)力運行可以自上而下，可以從下到上，也可以是平行互動。

(二)國家

國家(country, state, nation)是一個眾說紛紜的名詞。西塞羅認為，國家乃人民之事業(yè)，而人民是許多人基于法的一致和利益的共同而結(jié)合起來的集合體*[古羅馬]西塞羅：《論共和國》，王煥生譯，上海人民出版社2005年版，第75頁。。韋伯指出，國家是制度性的權(quán)力運作機構(gòu)，在實施其規(guī)則時壟斷著合法的人身強制*[德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會(第一卷)》，閻克文譯，上海人民出版社2010年版，第148-151頁。。國家也可指擁有共同的語言、文化、種族或者歷史的社會群體，或者指被人民、文化、語言、地理區(qū)別出來的領土。在 20世紀初的歐洲學者Jellinek, Laband, Carréde Malberg看來，政治權(quán)力、領土和人民三要素的有機統(tǒng)一是國家的重要特征*領土涉及陸地、海域和空域；人民是國家政治權(quán)力合法性的唯一來源，多被定義為公民；合法的政治權(quán)力(政府)壟斷著強制權(quán)，單方面制訂法律規(guī)范，管理著人民，處理人民之間的沖突。參見“國家是什么概念？” http://wenda.so.com/q/1382844665068509。。國家有其功能，并表現(xiàn)為全部(而非某個)國家機器為了實現(xiàn)國家的總?cè)蝿蘸涂偰繕硕M行的所有活動*關(guān)于國家功能或國家職能的說法較多。有人說國家有立法、司法、管理的功能；有人說國家有保護國家免受他國侵犯、保護國內(nèi)每人免受他人的侵犯壓迫、舉辦個人或少數(shù)人不應或不能舉辦的事情；有人說國家有安全、秩序、公德、自由、福利等目的。。

國家可以有多種分類。根據(jù)政治學視角，國家可以分為君主制國家或共和制國家、民主國家或?qū)Ｖ茋遥桓鶕?jù)政治-經(jīng)濟視角，國家可以分為自由主義國家或社會主義、國家干涉主義、國家保護主義國家；根據(jù)公法視角，國家可以分為單一制國家(中央集權(quán)或地方分權(quán))與聯(lián)邦制國家(還有邦聯(lián)制/國家聯(lián)盟，每個國家保留主權(quán)權(quán)力)。

其實，從操作視角審視，國家也可以有大小兩種范疇。一是“大國家”。即將國家視為擁有語言、文化、種族、歷史、領土并代表全體人民進行制度性權(quán)力運作的共同體，它在一定領土內(nèi)擁有外部和內(nèi)部的主權(quán)，是國際舞臺和國際法中的主體。在此層面上，國家與其他國家并列，政治、經(jīng)濟、社會、文化等各類主體均是其子系統(tǒng)，它們組成國家并相互影響。二是“小國家”。在政治學、社會學和社會福利中，民眾所在場景常被分為國家、市場和社會三大系統(tǒng)，分別對應于政府、企業(yè)和民非機構(gòu)三類組織。所謂“小國家”就是將國家視為人類所處場景中與市場、社會并列的系統(tǒng)。在該層面上，國家(政府)、市場(企業(yè))和社會(民非機構(gòu))并生共存，相互交叉，也相互影響?？梢?，基于不同維度，我們可以對于國家有相應的理解，并發(fā)現(xiàn)其相應的國家功能。

(三)現(xiàn)代化

現(xiàn)代化(modernization)也是一個復雜紛繁的概念。有學者對此概念梳理后認為，現(xiàn)代化具有三層涵義。

由基本詞義而論，現(xiàn)代化就是向“現(xiàn)代”(modern)演化的過程，適合“現(xiàn)代”需要。

就理論涵義而言，現(xiàn)代化指工業(yè)革命以來人類社會從傳統(tǒng)經(jīng)濟向現(xiàn)代經(jīng)濟、傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、傳統(tǒng)政治向現(xiàn)代政治、傳統(tǒng)文明向現(xiàn)代文明的轉(zhuǎn)變。其中，從農(nóng)業(yè)時代向工業(yè)時代的轉(zhuǎn)變過程是第一次現(xiàn)代化，從工業(yè)時代向知識時代的轉(zhuǎn)變過程是第二次現(xiàn)代化。

從政策涵義審視，現(xiàn)代化是現(xiàn)代化理論的應用。發(fā)達國家和發(fā)展中國家的現(xiàn)代化有所不同，但其本質(zhì)都是政治、經(jīng)濟、社會、文化、個人生活等方面的現(xiàn)有狀態(tài)向下一階段狀態(tài)的轉(zhuǎn)變實踐。

其實，現(xiàn)代化就是向“現(xiàn)代”的發(fā)展演化，現(xiàn)代化不是西方化(westernization)，淘汰、創(chuàng)新和選擇的動態(tài)組合是其表現(xiàn)，社會結(jié)構(gòu)改變和權(quán)利再分配是其特征。

二、國家治理與現(xiàn)代化的邏輯脈絡

根據(jù)前文對于治理、國家和現(xiàn)代化三個概念的簡單說明，國家治理可以視為治理在國家系統(tǒng)的實際應用，而現(xiàn)代化既然是一種演化就應該與國家治理有一定關(guān)聯(lián)。

(一)國家治理的類型和層面

基于前文，既然國家在操作層面上有大小兩個層面且各有子系統(tǒng)，那么，國家治理自然就可以有相應的兩個類型和多個層面。

“大國家”的國家治理?！按髧摇笔且欢I土內(nèi)全體人民所有方面的共同體，在縱向上有中央和地方兩個層級以及政治、經(jīng)濟、社會、文化等多個條系統(tǒng)，在橫向上也有諸多塊系統(tǒng)。因此，可以推演出兩個層面的國家治理。一是國家與其他國家或國際組織基于平等原則進行互動，并體現(xiàn)出相互依賴、各展優(yōu)勢、加強對話、進行伙伴式合作的治理特性。這種治理事實上涉及到國際關(guān)系領域，因此，可以稱為“國際層面的國家治理”或“國家的國際治理”。二是國家內(nèi)部不同系統(tǒng)的互動，其表現(xiàn)形式有多種。如，可以有作為政治主體的黨政部門、作為市場主體的企業(yè)、作為社會主體的民非機構(gòu)以及民眾之間的角色平等與伙伴合作；再如，也可以有作為中央部門和地方系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)上主輔安排和功能上伙伴合作，以及作為地方諸多子系統(tǒng)之間的平等互動。這種治理可以稱為“單國層面的國家治理”或“國家的國內(nèi)治理”。

“小國家”的國家治理也可以有兩個層面。一是“國家-市場-社會-民眾層面的國家治理”。在該層面上，國家、市場、社會和民眾并生共存，前三者分別呼應于政府、企業(yè)和民非機構(gòu)。這幾者地位平等、相互交叉和相互影響。如，國家與市場的交叉可以產(chǎn)生國有企業(yè)(或稱為政有企業(yè))，國家與社會的交叉可以形成政府背景慈善組織，市場與社會交叉可以營造社會企業(yè)。在該層面上，國家治理(政府治理)與市場治理(企業(yè)治理)和社會治理(民非組織治理)并列，并與市場治理和社會治理進行平等互動。在具體事項上(如就業(yè))，這些主體間的界線和責任模糊，從而需要相互依賴、各展優(yōu)勢、加強對話和進行伙伴式合作。本類國家治理與“大國家”的“國家的國內(nèi)治理”有所交叉又存在差異。后者是指國家對所有事務的全面治理，前者聚焦于四類主體之間的平等互動從而可視為后者的一部分。二是“政府層面的國家治理”。政府作為國家的代表和最大的資源擁有者和分配者，需要承擔安全、秩序、公德、自由、福利等諸多國家功能，并設置相應的責任主體，還有地方和基層組織的呼應。在政府系統(tǒng)內(nèi)，諸多主體在理念上如何領悟主體多元平等，在行動上怎樣體現(xiàn)主體間界線和責任模糊、相互依賴、各展優(yōu)勢、加強對話互動和進行伙伴式合作，就是本層面國家治理的核心內(nèi)容。

由此，對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，大致可以有些新認識。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化本質(zhì)上是國家治理現(xiàn)代化，核心是治理融于國家系統(tǒng)。治理體系和治理能力是國家治理的一體兩面，前者是體制、機制和法律法規(guī)的安排，是一套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；后者是運用上述制度統(tǒng)籌國家各方面事務的能力。治理體系是治理能力的基礎，治理能力是治理體系的結(jié)果。

(二)現(xiàn)代化與國家治理的邏輯聯(lián)系

誠如前文所言，現(xiàn)代化是向“現(xiàn)代”的發(fā)展演化，是政治、經(jīng)濟、社會、文化和個人等方面的現(xiàn)有狀態(tài)向下一階段狀態(tài)的轉(zhuǎn)變過程。

根據(jù)現(xiàn)代化理論，當代中國兼具了第一次現(xiàn)代化和第二次現(xiàn)代化的特征。中國同時經(jīng)歷了傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、計劃社會向市場社會的三重轉(zhuǎn)型。與此同時，作為經(jīng)濟體量全球第二、后續(xù)進步潛力巨大的最大發(fā)展中國家，中國也積極謀求走向知識時代，以縮小與發(fā)達國家和地區(qū)的差距。這些都是當代中國必須面對的客觀現(xiàn)實。

就治理乃至國家治理而言，無論是其基礎品性還是其衍生品性，都是知識時代應有的重要特征。從這一點而言，國家治理現(xiàn)代化其實是現(xiàn)代化的組成部分。將治理融入國家系統(tǒng)，就是國家治理現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)。如何淘汰、創(chuàng)新和選擇，如何進行突破性改革，如何進行社會結(jié)構(gòu)改變和權(quán)利再分配，是國家治理(現(xiàn)代化)需要面臨的現(xiàn)實任務。

三、國家治理的本土導向

國家治理現(xiàn)代化或者將治理融入國家系統(tǒng)，并不是簡單地西方化。無論是前述的“大國家”還是“小國家”均處于具體場景之中，并有其歷史、文化、政治、經(jīng)濟、社會等方面的特性。國家治理，自然必須綜合考量這些因素。

本土導向應該作為國家治理的重要策略。本土與外來場境對應，有地理含義和人文內(nèi)涵；前者指人們原本生活的地理區(qū)域，后者乃該地域所及民族、語言、生活、心理、精神、氣質(zhì)等方面的總和。筆者認為，本土導向包括外來事物本土化和本土經(jīng)驗規(guī)范化兩個范疇；其中，本土化由“本土”和“化”合成，是外來事物發(fā)生轉(zhuǎn)變以適應本土場境和滿足本土需要從而發(fā)揮功能的過程*顧東輝：《中國社會工作實踐的本土導向》，載中國社會工作協(xié)會組編：《中國社會工作發(fā)展報告藍皮書》(1988-2008)，中國社會出版社2009年版，第557頁。。誠如王思斌所言，本土化對外來者來說是文化適應的過程，對本土來說則是文化選擇、融合與接受的過程。與本土化的內(nèi)涵相對應，規(guī)范化與一般規(guī)則呼應，是本土事物的各個部分及其整體去適應、滲入外來場境(通常是國際社會)并被其接受的過程*王思斌：《試論我國社會工作的本土化》，《浙江學刊》，2001年第2期。。

于中國而言，國家治理應該注重本土導向。(1)西方的國家發(fā)展經(jīng)驗的中國化。中國既不可妄自菲薄，也不應過于自大，而要了解自身正在走向世界的現(xiàn)實，積極吸納外來智慧。西方的治理尤其國家治理的合理元素，應該為我所用。中國應該結(jié)合本土特性，對此進行必要的適應和修訂。國家治理的中國化可以在前述的兩類國家的多個類型中進行精細化和操作化。(2)中國的國家建設經(jīng)驗的規(guī)范化。中國與西方并存共生，有獨特的歷史文化傳統(tǒng)、當代主流意識和國家建設經(jīng)驗。中國經(jīng)驗和既有做法在應對重大急難等問題時優(yōu)勢明顯，但在應對非物質(zhì)層面需求、協(xié)助民眾提升方面有所欠缺。但是，中國取得的諸多成就，表明其國家建設智慧中必然有其可取之處。這些經(jīng)驗需要提煉總結(jié)并進行修正完善，以作為其他國家和地區(qū)的發(fā)展參考。綜上，中國歷史悠久，蘊含著深厚的治國理政的經(jīng)驗和理論，西方文明也積累了大量的治理現(xiàn)代國家的做法和模式。這些都提醒我們在推進國家治理進程中注意本土導向，并在深入分析的基礎上進行揚棄。

四、社會組織在國家治理中的重要性

無論是哪個層面的國家治理，社會組織都是其中較重要的主體。在國際話語中，社會組織常與非營利組織、第三部門等交叉使用。在主體層面，社會組織體現(xiàn)了非政府性和非市場性；在對象層面，社會組織以市場力量、政府職能無法疏解的議題或人群為對象；在倫理層面，社會組織基于人文情懷，醒覺社會問題和強調(diào)公共利益；在目標層面，社會組織旨在疏解社會問題，改變社會場景，促進公平正義；在方法層面，社會組織在內(nèi)部管理和前線事務方面均有明確指引。

社會組織參與國家治理，源于其多方面的積極功能。其一，社會組織可以對國家治理的主體之一民眾發(fā)揮正面功能。社會組織可以協(xié)助民眾就具體事務進行更合理的資源調(diào)配，疏解其特殊困境，滿足其基本需求；在此過程中，協(xié)助他們在情感、行為和認知等方面得以積極改變，社會功能得以恢復和發(fā)展，并提高其社會意識，激發(fā)其參與能力，提高其群體凝聚力和社會歸屬感。其二，社會組織可以對國家治理的有關(guān)子系統(tǒng)發(fā)揮積極影響。對于經(jīng)濟系統(tǒng)而言，社會組織可以滿足民眾的非物質(zhì)需求，吸收勞動力從而促進就業(yè)，激勵民眾改變從而提升人力資本，消耗物質(zhì)產(chǎn)品從而刺激生產(chǎn)，提供專業(yè)服務從而降低社會成本。對于行政系統(tǒng)而言，社會組織可以糾正政府失靈的后果，增加民眾利益訴求的方式和途徑，也體現(xiàn)了政治參與精神。對于文化系統(tǒng)而言，社會組織可以基于以人為本、公平公正的價值倫理，兼顧由下而上和由上而下的需求，彰顯人文關(guān)懷，推進公平正義。因此，社會組織參與國家治理，是人類文明進步的重要特征。

五、國家治理的體系與能力

國家治理的效果取決于其體系和能力。無論哪個層面(如大國家和小國家)的國家治理，無論哪個維度(如經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài))的系統(tǒng)分類，國家治理首先需要其子系統(tǒng)各歸其位，內(nèi)化治理理念，積極“自助”。政府要體現(xiàn)自身在治理中的關(guān)鍵角色，制定法規(guī)政策，協(xié)助其他主體成長；社會組織要加快數(shù)量建設，實現(xiàn)自我增能；企業(yè)要體現(xiàn)復合責任，協(xié)助其他主體滿足合理需求；民眾也要“窮則獨善其身，達則兼濟天下”。與此同時，這些主體作為國家治理的有機組成部分，也應該基于平等原則，互相支撐，對話合作，互相借鑒，恰當互動。只有基于每個系統(tǒng)的健康發(fā)展及其體現(xiàn)治理理念的互動共進，國家治理才會發(fā)揮最大的整體功能。

國家治理或國家治理現(xiàn)代化，很大程度上取決于各組成系統(tǒng)對國家治理的理念認同程度。依托各類主體平等參與，沖破舊觀念，領悟新理念，優(yōu)化頂層設計，建構(gòu)系統(tǒng)、整體、協(xié)同的治理格局，是從根本上導向強大治理能力和國家治理現(xiàn)代化的重要前提。