全面深化改革時代政府與行業(yè)協(xié)會商會關(guān)系的重構(gòu)

□ 宋曉清

以黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為標(biāo)志，中國進入全面深化改革時代，政府與市場、社會的關(guān)系正在發(fā)生深刻的變化。作為經(jīng)濟領(lǐng)域的社會組織，行業(yè)協(xié)會商會與政府的關(guān)系也進入了新一輪的調(diào)整期。本文將從對政會關(guān)系的歷史回顧開始，考察政會關(guān)系對行業(yè)協(xié)會商會的當(dāng)下影響、未來發(fā)展趨勢與應(yīng)對之策。

一、政府與行業(yè)協(xié)會商會關(guān)系的演進

(一)政府與行業(yè)協(xié)會關(guān)系的演進

1949年中華人民共和國成立后，中國行業(yè)協(xié)會商會伴隨著國家經(jīng)濟、社會和政治體制的不斷調(diào)整，經(jīng)歷了“從有到無”再“從無到有”的變化歷程。期間，政府與行業(yè)協(xié)會商會關(guān)系的演進大致可分為五個階段：

第一階段為1949年至1978年，政府在經(jīng)濟和社會領(lǐng)域不斷收縮行業(yè)協(xié)會商會的存在空間，直至其完全退出。行業(yè)協(xié)會商會伴隨著私營經(jīng)濟在中國大陸銷聲匿跡。

第二階段為1978年至1991年，政府與行業(yè)協(xié)會商會關(guān)系經(jīng)歷了第一次“振蕩”。政府部門管理改革和民營經(jīng)濟的出現(xiàn)，促成了行業(yè)協(xié)會商會的迅猛發(fā)展。這一時期結(jié)束于第一次社會團體清理整頓工作*王名主編：《中國民間組織——走向公民社會》，中國社會科學(xué)出版社2008年版，第22頁。。

第三階段為1992年至1998年，政府與行業(yè)協(xié)會商會關(guān)系經(jīng)歷了第二次“振蕩”。隨著市場經(jīng)濟體制的初步建立，國家從微觀經(jīng)濟活動領(lǐng)域逐步退出，日益重視宏觀經(jīng)濟調(diào)控和監(jiān)管。專業(yè)經(jīng)濟管理部門裁撤所留下的行業(yè)管理空間，其中相當(dāng)大一部分讓渡給了行業(yè)協(xié)會。此外，沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)地方政府對行業(yè)協(xié)會商會的改革步伐開始加快。1998年版《社會團體登記管理條例》的頒布以及社團雙重管理體制的正式確立，標(biāo)志著這一快速發(fā)展時期的結(jié)束。

第四階段為1999年至2011年，這一時期政府內(nèi)部對待行業(yè)協(xié)會商會的態(tài)度和政策日益分化，在經(jīng)濟領(lǐng)域，隨著中國加入世界貿(mào)易組織以及市場經(jīng)濟體制改革的持續(xù)深化，政府愈加重視行業(yè)協(xié)會商會在經(jīng)濟治理中的作用和價值，出臺了許多促進其發(fā)展的政策文件。在社會領(lǐng)域，雙重管理體制的限制對行業(yè)協(xié)會商會的成立門檻和運作方式繼續(xù)產(chǎn)生較大影響，但在地方政府層面有局部的突破和放松*例如，深圳市于2004年成立行業(yè)協(xié)會服務(wù)署，作為深圳行業(yè)協(xié)會的唯一業(yè)務(wù)主管單位，并于2006年將其與市民政局民間組織管理辦公室合并，組建成深圳市民間組織管理局。深圳市因此成為國內(nèi)最早實行行業(yè)協(xié)會由民政部門直接登記的城市。。

第五階段為2012年至今，政府與行業(yè)協(xié)會商會關(guān)系進入了嶄新的發(fā)展新時期。2012年11月，黨的十八大報告提出要“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”。2013年11月十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，進一步確立了政府向市場、社會放權(quán)的總體方向。上述兩個文件都明確提出行業(yè)協(xié)會商會類等四類社會組織，可以依法直接向民政部門申請登記，不再經(jīng)由業(yè)務(wù)主管單位審查和管理。目前，該項工作已在全國和地方層面試點和鋪開，有序進行。隨著經(jīng)濟體制與社會體制改革的全面深化，政府與行業(yè)協(xié)會商會的既有關(guān)系正逐步被突破與重構(gòu)。

(二)政府與行業(yè)協(xié)會商會關(guān)系的現(xiàn)狀

作為經(jīng)濟性的社會組織，行業(yè)協(xié)會商會與政府的關(guān)系同時受到社會領(lǐng)域和經(jīng)濟領(lǐng)域法律制度和管理體制的影響：

國家在社會領(lǐng)域的宏觀制度環(huán)境的特征可以概括為“宏觀鼓勵與微觀約束”*俞可平：《中國公民社會：概念，分類與制度環(huán)境》，《中國社會科學(xué)》，2006年第1期。以及“行政主導(dǎo)的分類控制體系”*康曉光、韓恒：《分類控制：當(dāng)前中國大陸國家與社會關(guān)系研究》，《社會學(xué)研究》，2005年第6期。。在憲法層面，國家認可公民擁有自由結(jié)社的基本權(quán)利 ；《民法通則》對社團的法人地位予以確認，將其歸為四大法人之一。但在政府部門針對社會組織所制訂的法律、法規(guī)中，則以控制和約束社會組織發(fā)展為主要導(dǎo)向。這些約束性的法律制度與行政管理部門結(jié)合在一起，形成了中國大陸的現(xiàn)行社團管理體制，它通過提高成立社團的門檻、強化監(jiān)督力度、以及地域、活動范圍的限制來控制社會團體的發(fā)展。另一方面，政府管理部門在執(zhí)行社團管理政策的過程中，采取了較具彈性的策略。這一現(xiàn)象被康曉光等歸納為國家對社會組織的“分類控制體系”。

政府對行業(yè)協(xié)會商會的鼓勵和支持集中體現(xiàn)在經(jīng)濟領(lǐng)域。改革開放以來，在建立完善市場經(jīng)濟體制的過程中，政府逐步認識到行業(yè)協(xié)會商會的作用，并將其視為推動改革的積極因素。從上世紀(jì)80、90年代的行業(yè)管理體制改革、本世紀(jì)初中國加入世界貿(mào)易組織，到2007-2009年應(yīng)對世界金融危機對中國經(jīng)濟的沖擊，再到近年來政府倡導(dǎo)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，在每一個改革或應(yīng)對挑戰(zhàn)的重要時期，政府都會出臺有關(guān)行業(yè)協(xié)會商會設(shè)立、培育或發(fā)展的政策措施，以應(yīng)對當(dāng)時經(jīng)濟管理體制或政府機構(gòu)改革的需要。在此過程中，行業(yè)協(xié)會商會逐步被賦予了各種經(jīng)濟治理職能，其發(fā)展環(huán)境相對其他類型的社會組織有了較大改善。

在上述政府主導(dǎo)的政會關(guān)系下，行業(yè)協(xié)會商會通常會采取以下應(yīng)對策略：首先，擁護黨和國家的方針政策、遵從現(xiàn)行的社團管理體制，從而獲得政治和法律的合法性，這是行業(yè)協(xié)會商會獲得“合法”身份的先決條件。其次，為了獲得政府認可，行業(yè)協(xié)會商會必須遵從相關(guān)法規(guī)、政策和行政命令，并積極配合政府部門進行行業(yè)管理工作。再次，行業(yè)協(xié)會商會必須具備一定的行業(yè)治理能力和資質(zhì)，以獲得政府部門的進一步信任，得到政府更多的資源支持和授權(quán)。

國家宏觀制度環(huán)境的外部約束與政府、行業(yè)協(xié)會商會的自主性和策略行為共同構(gòu)成了政府與行業(yè)協(xié)會商會之間的制度邏輯：國家宏觀制度環(huán)境的影響力通過各級政府相關(guān)部門、統(tǒng)戰(zhàn)系統(tǒng)的工商聯(lián)以及黨組織逐級傳導(dǎo)至行業(yè)協(xié)會商會。政府對行業(yè)協(xié)會商會一方面通過年檢、評估、專項整治、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、加強黨建等各種方式，確保行業(yè)協(xié)會商會符合現(xiàn)行制度規(guī)范；另一方面通過出臺政策、提供獎勵資助等方式改善其制度環(huán)境，鼓勵其發(fā)展。行業(yè)協(xié)會商會通過接受上述國家機構(gòu)的規(guī)制，獲得合法性，繼而得到政府的認可、資源支持和權(quán)力授予。

(三)當(dāng)前政會關(guān)系對行業(yè)協(xié)會商會的影響

綜上所述，當(dāng)前政府與行業(yè)協(xié)會商會關(guān)系的最主要特征就是“社會限權(quán)、經(jīng)濟賦權(quán)”，也即行業(yè)協(xié)會商會作為一類社會組織的權(quán)利，在一定程度上受到了現(xiàn)有社團管理體制的約束和規(guī)范；而其作為一類經(jīng)濟性組織的作用和地位則被政府所認可，并被其賦權(quán)。

“社會限權(quán)”對行業(yè)協(xié)會商會代表性與資源汲取能力的影響?，F(xiàn)行社團管理體制同時并用“一業(yè)一會、一地一會”和自由入會原則，使得行業(yè)協(xié)會商會，一方面可能無法充分代表某一行業(yè)或地區(qū)的企業(yè)，且其壟斷地位排除了企業(yè)成立其他協(xié)會商會的可能，另一方面又無法強制企業(yè)入會、繳納會費。行業(yè)協(xié)會商會在名義上要代表并服務(wù)于某一地區(qū)或某一行業(yè)的所有企業(yè)，而實際上往往無法獲得所有企業(yè)的支持，造成行業(yè)協(xié)會商會在資源汲取能力與合法性基礎(chǔ)上的先天不足。

“經(jīng)濟賦權(quán)”對行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展的雙重影響。政府在經(jīng)濟領(lǐng)域積極賦予行業(yè)協(xié)會商會管理職能的積極意義在于：有利于加強行業(yè)協(xié)會商會在經(jīng)濟治理中的主體地位和作用；有利于政府轉(zhuǎn)變經(jīng)濟管理職能；有利于增強政會互信；有利于提升行業(yè)協(xié)會商會的治理能力和自治水平。政府有時“過多”、“過早”地“經(jīng)濟賦權(quán)”給行業(yè)協(xié)會商會，也會增加其負擔(dān)，容易出現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會“花企業(yè)的錢，為政府辦事”的不合理現(xiàn)象。此外，政府賦予行業(yè)協(xié)會商會的某些職能也存有合法性的爭議。例如，行業(yè)協(xié)會商會要履行行業(yè)自律職能，必須以其擁有處罰權(quán)為前提。有學(xué)者指出行業(yè)協(xié)會商會的處罰權(quán)與行政處罰存在很大的差別*陳曉軍：《互益性法人法律制度研究》，法律出版社2007年版，第116頁。。行業(yè)協(xié)會商會的處罰權(quán)只能施于會員，屬于協(xié)會自治范疇。如若施于非會員，就失去了合法性。然而如不能一視同仁地約束會員與非會員的行為，行業(yè)自律也就無從談起了。

當(dāng)前政府與行業(yè)協(xié)會商會關(guān)系中的“社會限權(quán)”和“經(jīng)濟賦權(quán)”，造成了行業(yè)協(xié)會商會角色與職能定位之間的沖突，容易導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會商會“事權(quán)”與“財權(quán)”的不匹配，及其在資源、合法性上的不自足。行業(yè)協(xié)會商會為了自身的生存與發(fā)展，必須更多地爭取政府或企業(yè)的支持。行業(yè)協(xié)會商會可以通過不斷提升自身的治理能力，履行好政府賦予的準(zhǔn)公共職能以及對會員的服務(wù)職能，以獲得兩者的信任與資源，并繼續(xù)投入到協(xié)會商會的發(fā)展中去。這是行業(yè)協(xié)會商會與政府、企業(yè)實現(xiàn)互利共贏的理想發(fā)展路徑。在現(xiàn)實中確實存在這樣的成功案例。但也應(yīng)看到，一些行業(yè)協(xié)會商會由此容易產(chǎn)生對政府、企業(yè)的權(quán)力或資源依賴，喪失自身的獨立性與自主性。

對政府的依附有兩種情況：一種是建制化的依附，主要發(fā)生在一些由政府“自上而下”成立的行業(yè)協(xié)會商會中，它們大多由原來的行業(yè)性政府部門或行業(yè)性公司改制過來，但仍然與政府保持著千絲萬縷的聯(lián)系。另一種是基于人身關(guān)系的依附。主要發(fā)生在一些“自下而上”生產(chǎn)的民間行業(yè)協(xié)會商會中。這些行業(yè)協(xié)會商會往往通過聘請在職或退休官員或其親屬作為協(xié)會商會的會長、秘書長、榮譽顧問等方式，與有關(guān)政府部門“搞好關(guān)系”，以獲得其支持。

對企業(yè)的依附也有兩種情況：一種是依附外部企業(yè)。有些行業(yè)協(xié)會商會在成立、發(fā)展的過程中，過度依賴于來自大企業(yè)的資源和威信，讓大企業(yè)會員主導(dǎo)了行業(yè)協(xié)會商會的決策權(quán)，損害了中小企業(yè)會員的利益，甚至淪落為大企業(yè)的附屬機構(gòu)。另一種是依附于“內(nèi)部”企業(yè)。有些行業(yè)協(xié)會商會被秘書長、工作人員等“內(nèi)部人”所控制，在開辦企業(yè)從事經(jīng)營活動的時候，借行業(yè)協(xié)會商會的“殼”辦企業(yè)，行業(yè)協(xié)會商會實際上被其“內(nèi)部”企業(yè)所架空。

總之，行業(yè)協(xié)會商會作為經(jīng)濟性社團的雙重屬性，使得當(dāng)前的政府與行業(yè)協(xié)會商會關(guān)系呈現(xiàn)出“社會限權(quán)”和“經(jīng)濟賦權(quán)”的過渡性特征。在這種政會關(guān)系中，政府一方面積極培育發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會，另一方面又試圖將其發(fā)展進程保持在可控范圍內(nèi)；而行業(yè)協(xié)會商會一方面獲得了較其他社會組織更為有利的發(fā)展環(huán)境，另一方面依然受限于現(xiàn)行管理體制，其角色、職能定位以及自主性等問題仍未從根本上得到解決。

二、政府與行業(yè)協(xié)會商會關(guān)系變革的進展與限度

如前所述，政府與行業(yè)協(xié)會商會關(guān)系對行業(yè)協(xié)會商會的發(fā)展有著重要的影響。當(dāng)前，政社分開、社團管理體制改革、行政審批制度改革等多項改革舉措正在或即將推行。以下將逐一分析這些舉措對政會關(guān)系既有格局的可能影響：

(一)政社分開與行業(yè)協(xié)會商會的自主性

“政社分開”最早在十八大報告的“深化行政體制改革”與“加強社會建設(shè)”兩章中提出。廣義的“政社分開”可理解為厘清政府與市場、社會的關(guān)系。2012年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》(國發(fā)〔2012〕52號)中，提出“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的事項，政府都要退出”。這可謂是對“政社分開”極為精當(dāng)?shù)脑瓌t規(guī)定。狹義的“政社分開”即是政府與社會、社會組織關(guān)系的明晰和相互獨立。

在社會組織中，行業(yè)協(xié)會商會是最早推進“政社分開”的領(lǐng)域。早在2006年，浙江省人民政府發(fā)布的《關(guān)于推進行業(yè)協(xié)會改革與發(fā)展的若干意見》(浙政發(fā)〔2006〕57號)中就提出要推進政會分開工作，并于2007年底前，完成全省行業(yè)協(xié)會與行政機關(guān)的脫鉤改革。2007年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快推進行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》(國辦發(fā)[2007]36號)中提出要推進政會分開工作。2013年3月14日，十二屆全國人大審議通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》明確提出，逐步推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤。

為了考察“政會分開”對行業(yè)協(xié)會商會的影響，我們曾經(jīng)在浙江省行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤改革前后，對溫州市行業(yè)協(xié)會商會做過跟蹤調(diào)查*浙江大學(xué)公民社會研究中心分別于2007年1-2月和2009年7月，對溫州市全市性行業(yè)協(xié)會商會進行了兩次問卷調(diào)研，所調(diào)查的行業(yè)協(xié)會商會分別為59家和73家。而溫州市行業(yè)協(xié)會商會的脫鉤工作主要在2007年4月-9月間完成。。在被問及“制約行業(yè)協(xié)會商會的主要因素是什么”，以及“行業(yè)協(xié)會商會最需要政府的何種支持”這兩個問題時，調(diào)查對象在兩次調(diào)查中的回答發(fā)生了較大變化。其中主要的變化是：資源性匱乏已取代政府支持等外部因素，成為制約行業(yè)協(xié)會發(fā)展的最主要因素(參看表1)；在行業(yè)協(xié)會商會最需要政府提供的支持中，改革宏觀政策、管理體制的需求比例較低且有所降低；對經(jīng)費支持的需求大幅上升，對職能下放的需求大幅下降(參看表2)。

表1 制約溫州市行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展的主要因素(2007、2009年)

表2 溫州市行業(yè)協(xié)會商會最需要政府提供的支持(2007、2009年)

從上述案例中可以發(fā)現(xiàn)，僅僅推動行業(yè)協(xié)會商會與行政機構(gòu)脫鉤，對提高行業(yè)協(xié)會商會的自主性，實現(xiàn)“政社分開”是必要而不充分的。如果不能從根本上解決行業(yè)協(xié)會商會的資源匱乏問題，那么其自主性就是沙上建塔，是不可持續(xù)的。增強行業(yè)協(xié)會商會的資源汲取能力，從而在經(jīng)費、人力資源、資產(chǎn)等各方面不受制于政府、企業(yè)等任何組織，才是真正實現(xiàn)其自主性的前提條件。

(二)社團管理體制改革與行業(yè)協(xié)會商會的資源配置機制

在市場經(jīng)濟條件下，市場應(yīng)在資源配置中起決定性作用，這一點同樣適用于行業(yè)協(xié)會商會。然而在現(xiàn)行社團管理體制下，卻很難讓市場機制有效運轉(zhuǎn)起來?！耙粯I(yè)一會，一地一會”的原則，限制了行業(yè)協(xié)會商會之間的競爭，使得某個行業(yè)或地區(qū)的企業(yè)只能在唯一的行業(yè)協(xié)會商會那里獲得捆綁著的一攬子服務(wù)。“一業(yè)一會，一地一會”原則與“自由入會”原則的并用，使得行業(yè)協(xié)會商會無法阻止企業(yè)享受公共服務(wù)時的“搭便車”行為，從而導(dǎo)致資源不足?！耙坏匾粫痹瓌t和“分級管理”制度的組合，限制了行業(yè)協(xié)會商會的活動范圍，使其無法進行跨區(qū)域的資源整合與集中。“雙重管理體制”提高了行業(yè)協(xié)會商會的成立門檻，排除了很多潛在的服務(wù)提供者獲得社團法人的合法身份。退出機制的缺乏，則進一步鞏固了已有行業(yè)協(xié)會商會的壟斷地位，阻止新的更有效率的行業(yè)協(xié)會商會的產(chǎn)生或進入。因此，對行業(yè)協(xié)會商會而言，社團管理體制改革具有政府向社會與市場放權(quán)的雙重意義。社團管理體制的改革，將有利于市場機制在行業(yè)協(xié)會商會領(lǐng)域的資源配置中發(fā)揮作用，通過競爭促進行業(yè)協(xié)會商會的發(fā)展，提高行業(yè)協(xié)會商會提供服務(wù)的效率。

社團管理體制改革的方向，在十二屆全國人大審議通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》中已然明確，即“探索一業(yè)多會，引入競爭機制，……重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類……社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意”。按照任務(wù)分工，民政部會同全國人大法制辦負責(zé)，2013年12月底前完成《社會團體登記管理條例》等相關(guān)行政法規(guī)修訂工作。盡管遲至2014年，這一新條例還沒有發(fā)布，但是雙重管理體制和“一業(yè)多會”等原則的突破已是大勢所趨。

如果將行業(yè)協(xié)會商會分為只履行會員服務(wù)職能的互益性行業(yè)協(xié)會商會，以及同時履行會員服務(wù)與準(zhǔn)公共職能的綜合性、聯(lián)合性行業(yè)協(xié)會商會，那么在新的社團管理體制實施后，可以確定市場機制在互益性行業(yè)協(xié)會商會的資源配置中起主導(dǎo)作用已經(jīng)沒有制度障礙。而市場機制在綜合性、聯(lián)合性行業(yè)協(xié)會商會的資源配置中發(fā)揮作用的情況則較為復(fù)雜?？赡軙腥N模式：一是市場自發(fā)模式，一個地區(qū)或行業(yè)的企業(yè)自主決定是否要設(shè)立綜合性、聯(lián)合性行業(yè)協(xié)會商會，履行地區(qū)或行業(yè)的準(zhǔn)公共職能，政府積極放權(quán)，在原則上不介入。二是政會協(xié)同模式，政府將一些原來由政府履行的職能，通過購買服務(wù)等方式，委托給行業(yè)協(xié)會商會履行，并提供一定財政支持。三是政府主導(dǎo)模式，政府向特定的行業(yè)協(xié)會商會轉(zhuǎn)移部分準(zhǔn)公共職能，并為其提供配套的財政補貼。在第一、第二種模式下，市場機制將能較好地發(fā)揮作用，第三種模式則由政府行政力量主導(dǎo)。從當(dāng)前已經(jīng)出臺的政策和地方實踐來看，這三種模式都已經(jīng)不同程度地存在，并在繼續(xù)發(fā)展，其對行業(yè)協(xié)會商會未來發(fā)展以及政會關(guān)系的影響還有待觀察。

(三)政府職能轉(zhuǎn)移與行業(yè)協(xié)會商會的權(quán)責(zé)

落實政會分開，改革社團管理體制，僅僅是推動行業(yè)協(xié)會發(fā)展的前置條件。更困難也是更關(guān)鍵的環(huán)節(jié)在于將政府的部分職能轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會商會。事實上，此項工作的啟動早于社團管理體制改革。2007年的國辦發(fā)36號文件已經(jīng)提出“各級人民政府及其部門要進一步轉(zhuǎn)變職能，把適宜于行業(yè)協(xié)會行使的職能委托或轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會。”此后，無錫、溫州、廣州、上海等地政府相繼開展了改革試點工作，并取得一定成效，但與同一時期的其他改革工作，如政會脫鉤、社團評估等相比，整體進展較為緩慢。究其原因，主要在于政府部門和行業(yè)協(xié)會商會對職能轉(zhuǎn)移尚存有顧慮。政府擔(dān)心其缺乏承接職能所必要的資質(zhì)，而協(xié)會商會也擔(dān)心缺乏必要的人力、財力和知識等條件來履行轉(zhuǎn)移過來的職能。由此帶來了政府職能轉(zhuǎn)移中的兩難問題：由于行業(yè)協(xié)會未被賦予獨立履行的職能，令其缺乏約束行業(yè)企業(yè)的合法性和相應(yīng)的資源汲取能力，抑制了自身的發(fā)展。也正因為不少行業(yè)協(xié)會商會還不夠成熟、能力不足或者管理不善，使得政府不愿或不敢將職能轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會商會。

與之相關(guān)的還有政府職能轉(zhuǎn)移后的問責(zé)問題，那些被政府選定轉(zhuǎn)移職能的行業(yè)協(xié)會商會，政府能在多大程度上影響其內(nèi)部自治呢？如果政府選定的行業(yè)協(xié)會商會管理混亂，沒有能夠負責(zé)地履行職能，從而損害行業(yè)或公共利益，此時，政府固然需要為此負責(zé)。但是，如果政府對行業(yè)協(xié)會商會的內(nèi)部管理進行過多干涉，則又有可能侵害其自主性和民間性。如何平衡這兩者關(guān)系呢？進一步地，行業(yè)協(xié)會商會作為互益性非營利組織，如果調(diào)動過多資源用于履行公共職能，是否損害會員利益？履行公共職能的行業(yè)協(xié)會，在多大程度上有向政府和社會公眾披露其內(nèi)部治理信息的義務(wù)？這些問題在深化改革的過程中，尚待進一步探索和澄清。

綜上所述，隨著政府與行業(yè)協(xié)會商會脫鉤、社團管理體制的改革以及政府向行業(yè)協(xié)會商會轉(zhuǎn)移職能等改革舉措的推行，在政策、法規(guī)等制度層面突破既有的政會關(guān)系已經(jīng)指日可待。但這些改革舉措自身尚存有未決的疑難問題，并不能確保政會關(guān)系今后的良性發(fā)展。因此有必要進一步探討，在突破既有的體制障礙后，政府與行業(yè)協(xié)會商會的關(guān)系應(yīng)如何重新構(gòu)建。

三、構(gòu)建政府與行業(yè)協(xié)會商會新型關(guān)系的政策選擇

行業(yè)協(xié)會商會與政府行政機關(guān)脫鉤后，并不意味著不再與其發(fā)生關(guān)系，而是政府與行業(yè)協(xié)會商會在明確各自權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建新型合作關(guān)系，協(xié)同治理行業(yè)與公共事務(wù)。在此，我們著重探討重新構(gòu)建政府與行業(yè)協(xié)會商會關(guān)系的目標(biāo)、主體與可能模式。

(一)構(gòu)建政府與行業(yè)協(xié)會商會新型關(guān)系的目標(biāo)和主體。

“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，是十八大提出的我國社會組織的發(fā)展目標(biāo)和基本任務(wù)。這一論述同樣適用于行業(yè)協(xié)會商會的改革與發(fā)展。構(gòu)建政府與行業(yè)協(xié)會商會新型關(guān)系的根本目的，就是為現(xiàn)代行業(yè)協(xié)會商會體制的加快形成創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。當(dāng)前，我國政府與行業(yè)協(xié)會商會關(guān)系正處于“破舊立新”的過渡階段。改革政府與行業(yè)協(xié)會商會關(guān)系，一方面是要讓行業(yè)協(xié)會商會從當(dāng)前政會關(guān)系的束縛中解放出來，為其發(fā)展掃清障礙；另一方面則是要構(gòu)建起新型政會關(guān)系，以促進現(xiàn)代行業(yè)協(xié)會商會體制的形成。這一新型政會關(guān)系應(yīng)體現(xiàn)以下特征：政府與行業(yè)協(xié)會商會具有相互獨立和平等的法律地位，權(quán)責(zé)明確；政府與行業(yè)協(xié)會商會之間的利益、權(quán)利和義務(wù)關(guān)系主要通過市場機制和法律程序來調(diào)節(jié)。

在重構(gòu)政會關(guān)系的過程中，應(yīng)避免以往政府主導(dǎo)的模式，而以政府與行業(yè)協(xié)會商會分工合作、協(xié)同并舉的方式推進。政府與行業(yè)協(xié)會商會都是重構(gòu)政會關(guān)系的重要主體，但兩者發(fā)揮作用的層次是不同的。政府的職責(zé)主要是在制度層面，解除已有體制對行業(yè)協(xié)會商會在設(shè)立、運作和職能等方面的不合理限制，建構(gòu)并完善更有利于行業(yè)協(xié)會商會在市場經(jīng)濟條件下生存與發(fā)展的制度機制。行業(yè)協(xié)會商會的職責(zé)主要在于實際運作層面，以積極進取的企業(yè)家精神，適應(yīng)市場與企業(yè)的需求，不斷完善、拓展對會員的服務(wù)，維護市場秩序。總之，建立新型政會關(guān)系需要政府與行業(yè)協(xié)會商會的共同推動。但這也并不意味著兩者在所有方面都需要同等努力、齊頭并進，而是發(fā)揮各自所長、有所側(cè)重。政府與行業(yè)協(xié)會商會在構(gòu)建新型政會關(guān)系時，在不同領(lǐng)域，可能會有“政府主導(dǎo)”、“政會互動”和“協(xié)會主導(dǎo)”三種模式并存，以下將分而述之：

(二)“政府主導(dǎo)”模式：政府對行業(yè)協(xié)會商會的扶持培育

當(dāng)前政府對行業(yè)協(xié)會商會的扶持培育，一方面確實是我國行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展相對較快的重要原因，另一方面也存在著明顯的局限性。首先，政府給予行業(yè)協(xié)會商會的一些政策優(yōu)勢，無論是放松管制還是積極培育，都是基于行政自由裁量權(quán)的政府行為。這種優(yōu)勢既可以由政府賦予，也可以被其取消。其次，當(dāng)前政府賦予行業(yè)協(xié)會商會的政策優(yōu)勢，在最好的情況下，也只是對現(xiàn)行體制的“軟化”而非“消解”。例如，有些地方政府允許在細分行業(yè)成立行業(yè)協(xié)會，在一定程度上繞開了“一業(yè)一會”原則的限制，但它們無法從根本上否定這一原則。最后，當(dāng)前政府對行業(yè)協(xié)會商會的培育扶持政策，主要以“資源供給型”政策為主，較為傾向于對行業(yè)協(xié)會商會在人員、資金、辦公場所等方面予以支持。這類政策往往向政府認定的各種“重點”、“新興”、“優(yōu)勢”行業(yè)的行業(yè)協(xié)會商會傾斜，成為政府落實行業(yè)政策、進行行業(yè)管理的“抓手”。這類扶持政策在扶持對象的認定等方面可能有失政策的公平性，容易出現(xiàn)腐敗尋租行為，不利于政會分開，而且在“一業(yè)一會”、“一地一會”原則突破后，將會面對更多的挑戰(zhàn)。例如，在“一業(yè)多會”、“一地多會”的情況下，政府應(yīng)如何確定在某個行業(yè)中具體扶持哪一家行業(yè)協(xié)會商會？

在全面深化改革的新時期，政府依然要加強對行業(yè)協(xié)會商會的扶持培育，但應(yīng)從以往面向個別、具體行業(yè)協(xié)會商會的“資源供給型”政策，轉(zhuǎn)向更具普適性的“制度供給型”政策。在現(xiàn)行社團管理體制即將被突破，而現(xiàn)代社會組織體制尚未形成的過渡時期，僅僅依靠政府對個別行業(yè)協(xié)會商會的“輸血”是遠遠不夠的。加強行業(yè)協(xié)會商會“造血”功能的責(zé)任應(yīng)在其自身，而政府應(yīng)為行業(yè)協(xié)會商會形成自我“造血”功能創(chuàng)造良好的制度條件。當(dāng)前，政府扶持培育行業(yè)協(xié)會商會肩負著三項重要的任務(wù)：一是盡快落實深化社團管理體制改革的各項任務(wù)，去除對行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展的體制束縛，從而在根本上改善行業(yè)協(xié)會商會的自我造血機制；二是建立有效的退出機制，以確保市場機制在行業(yè)協(xié)會商會資源配置中發(fā)揮決定性作用。通過市場競爭、優(yōu)勝劣汰，提升行業(yè)協(xié)會商會的整體發(fā)展水平。三是積極引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會商會轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的精英治理模式，建立現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，確保行業(yè)協(xié)會商會的健康發(fā)展?？傊畱?yīng)積極引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會商會適應(yīng)并融入到現(xiàn)代社會組織體制的形成過程之中，避免行業(yè)協(xié)會商會在新舊體制的轉(zhuǎn)換時期出現(xiàn)脫序和失范。

(三)“政會互動”模式：政府購買行業(yè)協(xié)會商會服務(wù)

購買服務(wù)是政府與行業(yè)協(xié)會商會基于市場機制進行平等合作的重要方式。早在2007年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》即已提出，要“建立政府購買行業(yè)協(xié)會服務(wù)的制度，對行業(yè)協(xié)會受政府委托開展業(yè)務(wù)活動或提供的服務(wù)，政府應(yīng)支付相應(yīng)的費用，所需資金納入預(yù)算管理”。2009年，工業(yè)和信息化部印發(fā)《關(guān)于充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用的指導(dǎo)意見》，提出政府“委托協(xié)會開展工作，應(yīng)采取購買服務(wù)的方式，簽訂委托協(xié)議，支付相應(yīng)的費用”。2013年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》發(fā)布后，政府向包括行業(yè)協(xié)會商會在內(nèi)的社會組織購買服務(wù)已經(jīng)是改革的大勢所趨，相關(guān)的試點推進工作已經(jīng)在全國多地開展?？梢灶A(yù)見未來政府對行業(yè)協(xié)會商會的資助不僅不會因為政會分開而減少，反而極有可能大幅增加。但這并不意味著政府必然將加強對行業(yè)協(xié)會商會的控制。政府通過購買服務(wù)與行業(yè)協(xié)會商會建立起的合作關(guān)系，與當(dāng)前政府部門和官辦行業(yè)協(xié)會商會的關(guān)系有著本質(zhì)區(qū)別。前者是政會雙方基于平等自愿原則達成的契約關(guān)系，而后者則是基于上下級間的行政隸屬關(guān)系。在政府購買服務(wù)中，政府與行業(yè)協(xié)會商會在法律地位上保持平等，通過市場機制來建立合作聯(lián)系，通過法律合同來確立各自的權(quán)利與義務(wù)。

政府在推進購買服務(wù)工作時，需注意行業(yè)協(xié)會商會的若干特點。首先，行業(yè)協(xié)會商會在一業(yè)一地的數(shù)量相對較少，較難形成市場競爭的條件。盡管“一業(yè)一會，一地一會”的限制即將被突破，但受到地域或行業(yè)經(jīng)濟總量的限制，在某一地區(qū)或某一行業(yè)未必能產(chǎn)生足夠多的、具備購買服務(wù)資質(zhì)要求的行業(yè)協(xié)會商會，不足以形成充分競爭的市場環(huán)境。這將對政府購買行業(yè)協(xié)會商會的方式選擇產(chǎn)生較大限制。其次，行業(yè)協(xié)會商會所能提供的服務(wù)一般具有較強的行業(yè)性、專業(yè)性，加上政府和行業(yè)協(xié)會商會在購買服務(wù)時形成的委托代理關(guān)系，造成了信息不對稱問題，提高了政府對行業(yè)協(xié)會商會所提供公共服務(wù)的需求、定價和績效進行準(zhǔn)確及時評估的難度。最后，由于部分行業(yè)協(xié)會商會的服務(wù)能力、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和財務(wù)管理水平依然較低，缺乏提供公共服務(wù)的必要資質(zhì)，在缺乏競爭的情況下，極易增加政府購買行業(yè)協(xié)會服務(wù)的違約風(fēng)險。因此，政府購買行業(yè)協(xié)會商會服務(wù)還需通過各地實踐持續(xù)完善，探索建立符合其特點的相關(guān)機制，包括建立購買項目的雙向選擇機制，允許行業(yè)協(xié)會商會、企業(yè)主動向政府提交可供購買的服務(wù)項目申請；在立項評審、預(yù)算編制和績效評估等環(huán)節(jié)，引入聽證會、顧客滿意度調(diào)查等程序，引導(dǎo)公眾參與監(jiān)督；制訂服務(wù)合同違約時的應(yīng)急預(yù)案，降低項目購買風(fēng)險。

(四)“協(xié)會主導(dǎo)”模式：行業(yè)協(xié)會商會自主參與公共事務(wù)

行業(yè)協(xié)會商會參與公共事務(wù)的途徑主要有兩條。一條途徑是綜合性、聯(lián)合性或有較強實力的行業(yè)協(xié)會商會承擔(dān)部分準(zhǔn)公共治理職能，這需要處理好三個問題。首先，處理好與政府、市場等其他治理主體的關(guān)系。一方面，行業(yè)協(xié)會商會基于在行業(yè)、企業(yè)中的信息、技術(shù)和組織優(yōu)勢，可以在彌補市場失靈與政府失靈中方面扮演更為重要的角色。另一方面，行業(yè)協(xié)會商會也應(yīng)明晰自己與政府、市場的界限，特別是在履行某些較易干擾市場機制的職能方面，應(yīng)謹慎而為*例如，行業(yè)協(xié)會商會在維護行業(yè)公平競爭方面，容易出現(xiàn)操縱行業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)定價的情況。。其次，平衡好會員服務(wù)與準(zhǔn)公共服務(wù)。行業(yè)協(xié)會商會首先是會員企業(yè)的“俱樂部”組織、以服務(wù)會員為核心職能。行業(yè)協(xié)會商會要承擔(dān)會員服務(wù)之外的準(zhǔn)公共職能，應(yīng)通過內(nèi)部民主程序，爭取會員的支持，獲得履行準(zhǔn)公共職能的合法性基礎(chǔ)。最后，解決好履行準(zhǔn)公共職能的資金來源。行業(yè)協(xié)會商會的收入來源主要有會員的會費、捐款、企業(yè)贊助、政府資金和經(jīng)營所得。由于來自企業(yè)、政府的收入有專門的用途，不適宜作為行業(yè)協(xié)會商會自主承擔(dān)準(zhǔn)公共職能的主要經(jīng)費來源。而目前我國行業(yè)協(xié)會商會的經(jīng)營性收入來源尚有較大的提升空間*有學(xué)者曾對34個國家社會組織的收入來源進行統(tǒng)計，其中來自收費收益的收入平均占總收入的53%。(萊斯特.薩拉蒙等：《全球公民社會》，北京大學(xué)出版社2007年版，第35頁。)根據(jù)我們在浙江省部分城市行業(yè)協(xié)會商會的調(diào)查統(tǒng)計，目前行業(yè)協(xié)會商會的各項收入中，經(jīng)營性收入約為13%。。隨著今后各項政策的逐步放開，這方面收入可以逐步成為行業(yè)協(xié)會商會履行準(zhǔn)公共職能的主要資金來源。

政策倡導(dǎo)是行業(yè)協(xié)會商會參與公共事務(wù)的另一重要途徑。隨著人大政協(xié)制度、政府政策制定和聽證會制度的進一步完善，以及行業(yè)協(xié)會商會自身的成長，行業(yè)協(xié)會商會在參與和倡導(dǎo)公共政策將會更為活躍。當(dāng)前，應(yīng)著力解決兩個問題：一是提高政策參與和倡導(dǎo)的有效性。目前行業(yè)協(xié)會商會在參與和倡導(dǎo)公共政策方面已經(jīng)邁出了主動參與的第一步，但在對公共政策的實際影響方面還十分有限，只有較少成功的案例*郁建興等：《行業(yè)協(xié)會管理》，浙江人民出版社2010年版，第179-184頁。，大多還停留在利益或訴求表達階段，政策建議被實際采納的比例較低*江華、何賓：《行業(yè)協(xié)會政策參與的比較研究：南京與溫州》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》2012年第1期。。因此，政府與行業(yè)協(xié)會商會應(yīng)共同合作，積極拓展、規(guī)范政策參與和倡導(dǎo)的途徑，提高政策建議的專業(yè)性和質(zhì)量，最終實現(xiàn)有效的政策參與和倡導(dǎo)；二是在“一業(yè)一會”、“一地一會”原則被突破后，有可能出現(xiàn)同一行業(yè)、地區(qū)，代表不同企業(yè)群體的多個行業(yè)協(xié)會商會之間利益和訴求分化的問題。政策倡導(dǎo)作為一項職能具有一定的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，因此較適合由綜合性、聯(lián)合性或有較強實力的行業(yè)協(xié)會商會來履行，但同時也有必要建立一定的監(jiān)督機制以及更為多元化的政策溝通渠道，以解決普通行業(yè)協(xié)會商會的利益代表問題。

(五)通過立法推動新型政會關(guān)系的制度化

在上述各項改革舉措逐步落實的過程中，應(yīng)繼續(xù)推進行業(yè)協(xié)會商會的立法工作，并不斷協(xié)調(diào)改革與立法的目標(biāo)和方向。認真考察各項改革的進展和效果，加強各界對行業(yè)協(xié)會商會的法人地位、職能邊界、政會關(guān)系、監(jiān)督機制、內(nèi)部治理等爭議性問題的討論與交流，逐步形成共識。在改革趨向成熟、現(xiàn)代行業(yè)協(xié)會商會體制基本形成后，適時推動立法工作，以實現(xiàn)新型政會關(guān)系的規(guī)范化與制度化。

四、結(jié) 語

在全面深化改革時代，重構(gòu)政府與行業(yè)協(xié)會商會關(guān)系與經(jīng)濟體制改革、社團管理體制改革以及政府行政管理體制改革等核心改革議程密切相關(guān)，是一項需要快速推進而又富有挑戰(zhàn)性的改革議題。考慮到這一問題的復(fù)雜性與不確定性，本文的討論依然是較為初步的，某些判斷極有可能隨著今后對這一問題認識的深化而被修正。盡管如此，從本文中仍然可以得出以下四個基本觀點：重構(gòu)政會關(guān)系的根本目的是促進現(xiàn)代行業(yè)協(xié)會商會體制的建立與完善；重構(gòu)政會關(guān)系不僅是相關(guān)體制機制的改革，也是對政府與行業(yè)協(xié)會商會權(quán)力與利益格局的重新調(diào)整；政府與行業(yè)協(xié)會商會應(yīng)具有相互獨立和平等的法律地位，權(quán)責(zé)明確；政府與行業(yè)協(xié)會商會之間的利益、權(quán)利和義務(wù)關(guān)系應(yīng)主要通過市場機制和法律制度來調(diào)節(jié)。在推進政會關(guān)系重構(gòu)的進程中，這些觀點可以作為政策選擇時的基本原則。