發(fā)揮公共法律服務(wù)在法治建設(shè)中的更大作用

嚴(yán)植嬋（廣東省司法廳廳長）

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，將“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。習(xí)近平總書記在對(duì)司法行政工作的重要指示中強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大視野下，司法行政機(jī)關(guān)緊緊圍繞建設(shè)法治政府、服務(wù)政府，統(tǒng)籌整合政府和社會(huì)的各類法律服務(wù)資源，構(gòu)建全面覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系，推進(jìn)法制宣傳、法律服務(wù)、人民調(diào)解、法律援助、安幫矯正等基本公共服務(wù)進(jìn)駐城鄉(xiāng)村居，運(yùn)用宣傳、教育、咨詢、顧問、調(diào)解、援助、幫扶等方式，引導(dǎo)、幫助和依靠群眾通過法律途徑表達(dá)訴求、協(xié)調(diào)利益和化解矛盾，推動(dòng)公共法律服務(wù)在國家治理尤其是基層治理中發(fā)揮“法治、服務(wù)、為民”的獨(dú)特作用，努力成為維護(hù)公民合法權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的“第一道防線”，在國家治理和法治建設(shè)中發(fā)揮更大作用。

一、推進(jìn)公共法律服務(wù)的時(shí)代背景

構(gòu)建公共法律服務(wù)體系是當(dāng)前和今后一段時(shí)期廣東司法行政工作的主要任務(wù)，我們要將其放在宏觀視野下，把握好國家發(fā)展大勢(shì)和時(shí)代進(jìn)步脈搏，找準(zhǔn)全局中的定位，發(fā)揮好全局中的作用，體現(xiàn)全局中的意義和價(jià)值。

（一）在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大視野下，把握好法治建設(shè)

在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中，“治理”與“統(tǒng)治”、“管理”雖一字之差，體現(xiàn)的卻是治國理念的深刻變化。法律是治國之重器，法治是國家治理的應(yīng)有之義和重要依托。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必然要求全面推進(jìn)依法治國、加速國家治理法治化，推動(dòng)國家治理體系在法律層面上更加成熟、更加定型，使國家治理在法治的軌道上運(yùn)行，使國家治理各項(xiàng)制度在實(shí)踐中的執(zhí)行力和運(yùn)行力更加暢順、更富效能。

（二）在政府職能轉(zhuǎn)變的大背景下，把握好公共服務(wù)

現(xiàn)代政府職能分為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”四個(gè)方面?，F(xiàn)代政府的發(fā)展趨勢(shì)就是要打破傳統(tǒng)科層制下的官僚習(xí)性，將“以政府為中心”的重管理模式轉(zhuǎn)向“以滿足人民的需求為中心”的重服務(wù)模式。服務(wù)型政府一方面要求將“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理”更多地以服務(wù)的方式進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)寓管理于服務(wù)當(dāng)中；另一方面要求在市場(chǎng)不愿意做、做不了或做不好，但又屬于公民生存與發(fā)展所必需的服務(wù)領(lǐng)域，由政府運(yùn)用公共資源，主導(dǎo)提供或組織社會(huì)力量參與提供公共服務(wù)。公共服務(wù)程度直接體現(xiàn)政府現(xiàn)代文明程度。未來政府，尤其是縣級(jí)以下基層政府的主要職能就是公共服務(wù)。

司法行政機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)，在法治建設(shè)的職能履行上具有直接性和主動(dòng)性，理應(yīng)在法治建設(shè)中居于重要地位，發(fā)揮更大作用。統(tǒng)籌整合政府和社會(huì)的各類法律服務(wù)資源，為廣大群眾組織提供法制宣傳、法律服務(wù)、人民調(diào)解、法律援助、安幫矯正等基本法律服務(wù)，這是司法行政機(jī)關(guān)在法治建設(shè)中不可替代的作用和不可推卸的責(zé)任。

法治與公共服務(wù)是國家發(fā)展之大勢(shì)，公共法律服務(wù)的提出，找到了司法行政工作與法治建設(shè)、公共服務(wù)的切合點(diǎn)，找準(zhǔn)了職能定位、方向目標(biāo)和工作抓手，有助于將司法行政的眾多職能以法治和服務(wù)的理念整合到統(tǒng)一的體系中，有助于體現(xiàn)司法行政工作的政府責(zé)任和社會(huì)價(jià)值。

二、公共法律服務(wù)的基本概念

公共法律服務(wù)，指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)、社會(huì)參與提供，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在以法治思維和法治方式保障公民權(quán)益、促進(jìn)公平正義、服務(wù)改善民生、維護(hù)和諧穩(wěn)定，滿足公民基本法律需求的公共服務(wù)。享有基本公共服務(wù)屬于公民的權(quán)利，法治是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的保障。公共法律服務(wù)以法治思維和法治方式，保障公民享有其他基本公共服務(wù)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，同樣屬于基本公共服務(wù)，提供公共法律服務(wù)是政府的職責(zé)。

公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，指為在一定時(shí)期、一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，制定實(shí)施公共法律服務(wù)共同的和重復(fù)使用的建設(shè)、服務(wù)、管理和信息等指標(biāo)規(guī)范。

公共法律服務(wù)均等化，指與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，全體公民都能公平可及地獲得大致均等的公共法律服務(wù)。均等化是在承認(rèn)地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群間存在差別的前提下，保障公民都享有一定標(biāo)準(zhǔn)之上的公共法律服務(wù)，確保全體公民享有公共法律服務(wù)的基本權(quán)利得到基本滿足和維護(hù)。

公共法律服務(wù)體系，指各級(jí)政府主導(dǎo)建立，社會(huì)力量積極參與，以法制宣傳、律師、公證、司法鑒定、基層法律服務(wù)、人民調(diào)解、法律援助、教育矯正、安置幫教、法律顧問（法律咨詢）等公共法律服務(wù)為內(nèi)容，由惠及范圍、提供主體、保障責(zé)任、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、覆蓋水平、資源配置、供給方式、管理運(yùn)行以及績效評(píng)價(jià)等所構(gòu)成的系統(tǒng)性、整體性的制度安排。

三、公共法律服務(wù)對(duì)司法行政工作的深化發(fā)展

公共法律服務(wù)是因應(yīng)時(shí)代發(fā)展和社會(huì)需要，對(duì)司法行政工作理念思路、社會(huì)作用、職能定位、方式方法的不斷探索和深化發(fā)展?！稄V東省公共法律服務(wù)均等化規(guī)劃綱要（2014-2020年）》列出法制宣傳、法律服務(wù)、人民調(diào)解、法律援助、安幫矯正等五個(gè)領(lǐng)域服務(wù)以及41 條工作措施，其中大多數(shù)內(nèi)容從過去到現(xiàn)在都長期推進(jìn)，今后也將作為公共法律服務(wù)主體內(nèi)容繼續(xù)推進(jìn)。公共法律服務(wù)在現(xiàn)有司法行政工作領(lǐng)域和內(nèi)容的基礎(chǔ)上，突出強(qiáng)調(diào)以下關(guān)鍵詞。

3）在煤巖層對(duì)比中，擺脫了以往借助區(qū)域地質(zhì)規(guī)律和鉆探、測(cè)井等資料進(jìn)行分析對(duì)比的狀況。充分發(fā)揮地震勘探的本身優(yōu)勢(shì)，通過地震對(duì)比解釋提出初步煤層對(duì)比方案，再根據(jù)鉆探、測(cè)井、化驗(yàn)等多手段進(jìn)行調(diào)整、完善。提高了煤巖層對(duì)比的可靠性和精度，同時(shí)也讓地震勘探更深入的融入整個(gè)綜合勘探工作中。

在理念上強(qiáng)調(diào)治理。站在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大視野下，把握住規(guī)則與公正的法治、國家與社會(huì)的共治、服務(wù)與協(xié)商的柔治這些基本治理理念和治理方式，始終圍繞如何服務(wù)于國家治理、社會(huì)治理、基層治理來思考和推進(jìn)公共法律服務(wù)。

在思維上強(qiáng)調(diào)法治。緊緊圍繞如何發(fā)揮公共法律服務(wù)在法治建設(shè)中的更大作用，努力提高國家機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式開展工作的能力，努力引導(dǎo)、幫助和依靠群眾通過法律途徑表達(dá)訴求、協(xié)調(diào)利益、維護(hù)權(quán)益和化解矛盾。

在方式上強(qiáng)調(diào)服務(wù)。服務(wù)與管理是兩種截然不同的思維和方式，管理是強(qiáng)制性的，服務(wù)是幫助性的。公共法律服務(wù)運(yùn)用宣傳、教育、咨詢、顧問、調(diào)解、援助、安置、幫扶等幫助而非強(qiáng)制方式來促進(jìn)法治建設(shè)。

在目標(biāo)上強(qiáng)調(diào)為民。公共法律服務(wù)要求覆蓋城鄉(xiāng)、均等普惠、便民利民，總體上是為大眾服務(wù)、為全民服務(wù)。面向和服務(wù)最廣大基層、最廣大群眾是公共法律服務(wù)的核心目標(biāo)。

在領(lǐng)域上強(qiáng)調(diào)拓展。在司法行政現(xiàn)有工作領(lǐng)域和內(nèi)容的基礎(chǔ)上，圍繞“法治、服務(wù)、為民”，可以不斷拓展出新的服務(wù)領(lǐng)域和內(nèi)容。

在程度上強(qiáng)調(diào)基本。公共法律服務(wù)主要滿足群眾的基本法律需求。

在性質(zhì)上強(qiáng)調(diào)公益。就服務(wù)對(duì)象而言，公共法律服務(wù)主要是公益服務(wù)、免費(fèi)服務(wù)（或者減費(fèi)服務(wù)），不是市場(chǎng)化收費(fèi)服務(wù)。

在資源上強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量。公共法律服務(wù)應(yīng)當(dāng)更多地運(yùn)用社會(huì)資源，動(dòng)用社會(huì)力量，尤其要重視和運(yùn)用律師的力量，以及社會(huì)工作者、社會(huì)志愿者的力量。司法行政機(jī)關(guān)主要作為公共法律服務(wù)的間接提供者，發(fā)揮好組織者、協(xié)調(diào)者、保障者和監(jiān)督者的作用。

在責(zé)任上強(qiáng)調(diào)政府保障。公共法律服務(wù)必須強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任和政府保障，主要采用政府向社會(huì)購買服務(wù)的方式，輔之以社會(huì)公益方式。

在載體上強(qiáng)調(diào)平臺(tái)服務(wù)。公共法律服務(wù)實(shí)體服務(wù)平臺(tái)、信息化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)平臺(tái)三者合一，共同構(gòu)成實(shí)體和虛擬的服務(wù)載體，整合進(jìn)駐各類別公共法律服務(wù)提供“一站式”服務(wù)，逐步形成覆蓋全省城鄉(xiāng)、便捷高效的公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

公共法律服務(wù)就是把司法行政工作賦予“治理、法治、服務(wù)、為民、拓展、基本、公益、社會(huì)力量、政府保障、平臺(tái)服務(wù)”新的理念內(nèi)涵，并在實(shí)際工作中不斷運(yùn)用它們。

四、構(gòu)建公共法律服務(wù)體系的目標(biāo)和內(nèi)容

廣東省構(gòu)建公共法律服務(wù)體系的發(fā)展目標(biāo)是，到2015年，珠三角地區(qū)初步建成公共法律服務(wù)體系，粵東西北地區(qū)完成構(gòu)建公共法律服務(wù)體系的基礎(chǔ)性工作。到2018年，在全省范圍內(nèi)，公共法律服務(wù)實(shí)體和信息化平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)覆蓋全省城鄉(xiāng)，服務(wù)對(duì)象覆蓋全省城鄉(xiāng)居民或特定人群，政府主導(dǎo)、社會(huì)參與供給的服務(wù)資源得到有效增長和合理配置，地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群間的差距大幅縮小，公民的公共法律服務(wù)需求和權(quán)益得到基本滿足和實(shí)現(xiàn)，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和保障改善民生的能力顯著增強(qiáng)，預(yù)防和化解矛盾糾紛的治本功能有效發(fā)揮，社會(huì)整體法治化水平不斷提升，基本實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)均等化。到2020年，公共法律服務(wù)綜合實(shí)力居于全國前列，在“法治廣東”、“平安廣東”建設(shè)中的作用凸顯，率先建成政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、覆蓋城鄉(xiāng)、普惠均等、豐富多樣、優(yōu)質(zhì)便捷、管理有效、可持續(xù)的公共法律服務(wù)體系。

積極弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神和法治理念，培育法治思維和法律意識(shí)，傳播法律知識(shí)和法治文化，努力引導(dǎo)全社會(huì)形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。全面實(shí)施“六五”普法規(guī)劃，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員、青少年、企事業(yè)經(jīng)營管理人員和農(nóng)民的法制宣傳教育。開展法治城市、法治縣（市、區(qū)）、民主法治示范村（社區(qū)）等法治創(chuàng)建活動(dòng)。創(chuàng)新方式方法和載體渠道，善于運(yùn)用新媒體、新平臺(tái)開展普法，注重在法律服務(wù)和案件辦理過程中進(jìn)行普法，提高針對(duì)性和實(shí)效性。

根據(jù)基層群眾法律服務(wù)需求不斷增長和全省法律服務(wù)資源不均衡的實(shí)際，推進(jìn)法律服務(wù)進(jìn)基層，幫助群眾通過法律途徑解決爭(zhēng)端、維護(hù)權(quán)益，為將基層治理納入法治軌道提供專業(yè)服務(wù)保障。做強(qiáng)做優(yōu)律師、公證、司法鑒定、基層法律服務(wù)等法律服務(wù)行業(yè)機(jī)構(gòu)和人力資源，將法律行業(yè)服務(wù)平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)覆蓋全省城鄉(xiāng)。推進(jìn)“一村（社區(qū)）一法律顧問”工作和政府法律顧問工作，通過律師服務(wù)團(tuán)等開展法律服務(wù)專項(xiàng)活動(dòng)，努力滿足政府治理和基層群眾的基本法律需求。加快解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)律師資源不足的問題。基層法律服務(wù)逐步轉(zhuǎn)向主要為基層群眾辦理公益性法律事務(wù)。

創(chuàng)新群眾工作方法，依靠群眾及時(shí)就地解決矛盾糾紛，充分發(fā)揮人民調(diào)解在社會(huì)矛盾化解工作體系中的基礎(chǔ)作用。健全完善人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，鞏固充實(shí)鎮(zhèn)街、村居人民調(diào)解委員會(huì)，建立健全行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解組織。健全人民調(diào)解員隊(duì)伍，聘用專職人民調(diào)解員，建立人民調(diào)解專家?guī)?、人才庫。完善矛盾糾紛排查、研判機(jī)制。推進(jìn)人民調(diào)解地方立法，開展人民調(diào)解規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。推進(jìn)人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)銜接。

落實(shí)法律援助政府責(zé)任。打造“城市半小時(shí)、農(nóng)村一小時(shí)”法律援助服務(wù)圈。加強(qiáng)法律援助規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。動(dòng)員社會(huì)力量參與法律援助。充分落實(shí)法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)、事項(xiàng)范圍、辦理法律援助事項(xiàng)補(bǔ)貼等有關(guān)規(guī)定，探索輔助性法律援助。開展法律援助案件質(zhì)量評(píng)估試點(diǎn)，建立健全案件質(zhì)量監(jiān)管體系。深化法律援助便民惠民措施。打造集法律咨詢、法制宣傳、法律援助等功能于一體的12348 法律服務(wù)熱線平臺(tái)。

落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策要求，促進(jìn)社區(qū)矯正人員和刑釋人員順利回歸和融入社會(huì)，有效預(yù)防和減少重新違法犯罪。積極開展社區(qū)矯正人員教育矯正和社會(huì)適應(yīng)性幫困扶助工作，幫扶教育刑釋人員。推進(jìn)社區(qū)矯正人員管理教育服務(wù)中心（中途之家）和刑釋人員過渡性安置基地建設(shè)。完善社區(qū)矯正和安置幫教工作信息化功能。

加強(qiáng)公共法律服務(wù)實(shí)體平臺(tái)建設(shè)。以服務(wù)網(wǎng)格為基礎(chǔ)，建設(shè)縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)街、村（社區(qū)）公共法律服務(wù)中心和服務(wù)站，形成覆蓋全省城鄉(xiāng)、便捷高效的公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，整合進(jìn)駐各類別公共法律服務(wù)，根據(jù)服務(wù)需求、條件和水平，面向群眾分別提供不同功能和程度的“一站式”服務(wù)。

加強(qiáng)公共法律服務(wù)信息化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)。運(yùn)用信息化手段，打造全省統(tǒng)一的網(wǎng)上法律服務(wù)大廳，將實(shí)體平臺(tái)與網(wǎng)上平臺(tái)有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)的全流程、全天候、全地域網(wǎng)上提供，使公眾享受到“全省一站式”服務(wù)。

加強(qiáng)公共法律服務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)平臺(tái)建設(shè)。按照“頂層規(guī)范、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”的原則，分別編制各大類公共法律服務(wù)的全省統(tǒng)一或分類的建設(shè)、服務(wù)、管理和信息標(biāo)準(zhǔn)，建立公共法律服務(wù)工作機(jī)制和規(guī)范。

五、構(gòu)建公共法律服務(wù)體系的幾個(gè)關(guān)系

（一）頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新的關(guān)系。構(gòu)建公共法律服務(wù)體系要求覆蓋城鄉(xiāng)、均等普惠，離不開上級(jí)機(jī)關(guān)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；但是，基層服務(wù)實(shí)踐才最切合實(shí)際、生動(dòng)鮮活，基層的特色創(chuàng)新不可缺少。例如在實(shí)體平臺(tái)建設(shè)上，省司法廳提出總體要求和基本標(biāo)準(zhǔn)，基層單位在省司法廳頂層設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上，進(jìn)行基層創(chuàng)新，努力使具體建設(shè)的項(xiàng)目更豐富、內(nèi)容更實(shí)在、方式更靈活、載體更多樣、管理更精細(xì)、保障更有力、成效更凸顯。

（二）先行試點(diǎn)與整體跟進(jìn)的關(guān)系。構(gòu)建公共法律服務(wù)體系屬于新鮮事物，可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)做法不多，宜選擇條件相對(duì)成熟的單位，按可復(fù)制的原則先行試點(diǎn)。在試點(diǎn)建設(shè)的基礎(chǔ)上，通過探索路徑，積累經(jīng)驗(yàn)，制定標(biāo)準(zhǔn)，樹立標(biāo)桿，示范帶動(dòng)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)整體建設(shè)。

（三）突出重點(diǎn)與全面推進(jìn)的關(guān)系。公共法律服務(wù)的構(gòu)建包括五項(xiàng)服務(wù)和三個(gè)平臺(tái)建設(shè)，其中又分解為更多的具體工作措施。在全面推進(jìn)的同時(shí)，應(yīng)突出公共法律服務(wù)相關(guān)規(guī)劃綱要實(shí)施、一村（社區(qū)）一法律顧問和政府法律顧問工作、公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、《廣東省信訪條例》宣傳教育、公共法律服務(wù)產(chǎn)品目錄庫和知識(shí)資源庫研究編制等當(dāng)前工作的重點(diǎn)，優(yōu)先投入更大的精力和資源。

（四）盡力而為與量力而行的關(guān)系。廣東公共法律服務(wù)需求、供給、基礎(chǔ)、條件和保障等存在不均衡，這是客觀現(xiàn)實(shí)。對(duì)各地方、各層級(jí)的推進(jìn)進(jìn)度、服務(wù)程度等不搞一刀切，堅(jiān)持實(shí)事求是、分類指導(dǎo)，堅(jiān)持盡力而為、量力而行。條件相對(duì)成熟的，可以高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)；條件暫不成熟的，先利用好現(xiàn)有資源，搭框架、夯基礎(chǔ)，再積極創(chuàng)造條件，逐步提升。

構(gòu)建公共法律服務(wù)體系是廣東司法行政工作全面深化改革的主要抓手，是打造廣東司法行政工作的升級(jí)版，是廣東司法行政工作的二次創(chuàng)業(yè)，我們要以敢為人先、勇于擔(dān)當(dāng)、時(shí)不我待的責(zé)任感和使命感，不斷開創(chuàng)廣東司法行政工作改革發(fā)展的新局面。