關(guān)于公證機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位之探討

胡榮舉（安徽省合肥市徽元公證處）

關(guān)于公證機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位之探討

我國(guó)公證機(jī)構(gòu)性質(zhì)該如何定位一直是困擾公證理論界和實(shí)務(wù)界的一個(gè)不容忽視的問(wèn)題，多年來(lái)的改革形成了三種不同性質(zhì)公證處并存的格局。雖然2005年《公證法》第6條將公證機(jī)構(gòu)界定為“依法設(shè)立，不以營(yíng)利為目的的，依法獨(dú)立行使公證職能、承擔(dān)民事責(zé)任的證明機(jī)構(gòu)”，但仍未說(shuō)明公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，也未指明未來(lái)的發(fā)展方向。筆者認(rèn)為，公證機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位要結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r等一系列客觀因素，要從整體角度進(jìn)行，堅(jiān)持區(qū)別對(duì)待，不宜一概而論。

一、公證機(jī)構(gòu)性質(zhì)合理定位的必要性

（一）關(guān)系到公證機(jī)構(gòu)的公信力

公證是一種具有社會(huì)公信力的法律職業(yè)活動(dòng)。公證機(jī)構(gòu)根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)行使證明權(quán)，依照法定程序?qū)γ袷路尚袨?、有法律意義的事實(shí)和文書(shū)的真實(shí)性、合法性予以證明，并為當(dāng)事人提供一定的非訴法律服務(wù)和中介法律服務(wù)。當(dāng)事人之所以選擇公證機(jī)構(gòu)予以公證，就在于公證機(jī)構(gòu)的中立性能夠產(chǎn)生良好的信譽(yù)，滿足當(dāng)事人的公證需求，同時(shí)公證機(jī)構(gòu)“公”的屬性賦予公證的權(quán)威性使當(dāng)事人內(nèi)心產(chǎn)生出對(duì)公證結(jié)果的絕對(duì)信任，公證的證據(jù)效力和強(qiáng)制執(zhí)行效力一旦發(fā)生，公證機(jī)構(gòu)公證的公信力得以彰顯。而公證機(jī)構(gòu)性質(zhì)在定位上產(chǎn)生的爭(zhēng)議影響了公證機(jī)構(gòu)公證的公信力。一方面，行政體制的公證機(jī)構(gòu)顯然與我國(guó)現(xiàn)有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是不相適應(yīng)的，其最大的一個(gè)缺陷是公證機(jī)構(gòu)因過(guò)錯(cuò)給當(dāng)事人造成損失屬國(guó)家賠償事項(xiàng)，而使當(dāng)事人無(wú)法得到全面賠償，因此導(dǎo)致公證機(jī)構(gòu)的公信力受損。事業(yè)體制和合作體制的公證機(jī)構(gòu)也存在另外一些弊端，下文將有論述。另一方面，三種性質(zhì)公證機(jī)構(gòu)并存，致使公證內(nèi)部機(jī)制紊亂，公證質(zhì)量從源頭上得不到保障，當(dāng)事人逐步對(duì)公證機(jī)構(gòu)的信譽(yù)產(chǎn)生失落感，其寧可選擇其他的法律救濟(jì)方式，也不走公證這條路子。

（二）關(guān)系到公證行業(yè)的穩(wěn)定有序發(fā)展

公證機(jī)構(gòu)在開(kāi)展公證業(yè)務(wù)的過(guò)程中，依法收取一定的服務(wù)費(fèi)用，與公證機(jī)構(gòu)的“非營(yíng)利性”特征是不相矛盾的。公證收費(fèi)是對(duì)公證法律行為的一種經(jīng)濟(jì)上的成本補(bǔ)償，為當(dāng)事人提供更好的公證服務(wù)提供了一定的經(jīng)濟(jì)保障，公證機(jī)構(gòu)并非為了獲取經(jīng)濟(jì)收益而去收取高于成本的支出。公證機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位不明致使不同性質(zhì)公證機(jī)構(gòu)在運(yùn)行方式、運(yùn)行成本來(lái)源、分配機(jī)制等方面存在諸多差異。有的公證處為了保證自己的生存及地位，以低廉收費(fèi)吸引當(dāng)事人，導(dǎo)致公證質(zhì)量下降，公證機(jī)構(gòu)淪為滿足當(dāng)事人需求的營(yíng)利機(jī)構(gòu)，偏離其公益性的特征。

（三）關(guān)系到公證賠償制度的建設(shè)

公證賠償制度是公證機(jī)構(gòu)因執(zhí)業(yè)錯(cuò)誤或其他過(guò)失給當(dāng)事人造成經(jīng)濟(jì)損失的，承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任的制度。何種賠償主體意味著其主體既可能是公證機(jī)構(gòu)或國(guó)家或個(gè)人，也可能是三者中其中兩個(gè)主體。主體數(shù)量多少歸根到底取決于公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位。公證機(jī)構(gòu)若是行政機(jī)關(guān)，那么承擔(dān)賠償責(zé)任的主體是國(guó)家，責(zé)任性質(zhì)屬國(guó)家賠償性質(zhì)；若是事業(yè)單位，我國(guó)《公證法》規(guī)定首先由公證機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)賠償，屬民事賠償，之后可要求有錯(cuò)誤的個(gè)人賠償；若是合作機(jī)構(gòu)，公證人一般負(fù)有無(wú)限責(zé)任。表明上看來(lái)，不同性質(zhì)公證機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任的性質(zhì)似乎沒(méi)有問(wèn)題，但在責(zé)任最終實(shí)現(xiàn)上會(huì)給當(dāng)事人帶來(lái)很多疑惑。一方面，當(dāng)事人未必能夠?qū)C機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任的性質(zhì)持一致的觀點(diǎn)。因公證機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位的爭(zhēng)議，有的人認(rèn)為公證機(jī)構(gòu)行使公共權(quán)力，應(yīng)承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任；有的人認(rèn)為公證機(jī)構(gòu)屬于中介機(jī)構(gòu)，地位與當(dāng)事人平等，應(yīng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任。另一方面，有的當(dāng)事人不信任合作體制公證機(jī)構(gòu)的責(zé)任承擔(dān)能力，認(rèn)為在同一錯(cuò)誤公證案件上，合作性質(zhì)公證機(jī)構(gòu)的責(zé)任承擔(dān)能力不及行政事業(yè)性質(zhì)的公證機(jī)構(gòu)。雖然說(shuō)，我國(guó)目前在實(shí)踐中借鑒了國(guó)外的公證職業(yè)責(zé)任保障制度，如公證賠償基金、公證員職業(yè)保證金制度等，但在同一區(qū)域公證機(jī)構(gòu)性質(zhì)不一，很容易使當(dāng)事人對(duì)公證賠償責(zé)任產(chǎn)生困惑，不利于公證工作的發(fā)展。

二、目前我國(guó)公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位及評(píng)價(jià)

公證機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位問(wèn)題成為公證體制改革時(shí)期備受爭(zhēng)議的熱點(diǎn)問(wèn)題。時(shí)至今日，公證機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位一直處于探索之中。公證機(jī)構(gòu)是事業(yè)單位、行政機(jī)關(guān)抑或合作制（合伙）組織，不同性質(zhì)公證機(jī)構(gòu)究竟孰優(yōu)孰劣，筆者欲對(duì)此作一分析。

一是公證機(jī)構(gòu)為行政機(jī)關(guān)。在1993年公證機(jī)制改革之前，為適應(yīng)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，公證機(jī)構(gòu)被定性為國(guó)家行政機(jī)關(guān)。源于蘇聯(lián)模式的該種公證機(jī)構(gòu)在組織形式上的“國(guó)家屬性” 自上世紀(jì)80年代初公證機(jī)構(gòu)恢復(fù)重建后一直延續(xù)到2000年代 （現(xiàn)在依然存在）。不可否認(rèn)的是，國(guó)家行政性質(zhì)的公證機(jī)構(gòu)適應(yīng)了當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，發(fā)揮了其預(yù)防解決糾紛、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能，有其存在的歷史合理性。但是該體制的公證機(jī)構(gòu)因過(guò)多地融入了“公權(quán)”色彩，帶有濃厚的行政屬性，已經(jīng)越來(lái)越不能適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和政治體制的改革需求。尤其是伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公證機(jī)構(gòu)在行政體制和管理模式上的僵化形態(tài)影響公證功能的正常運(yùn)行，不利于公證事業(yè)的發(fā)展。從公證機(jī)構(gòu)的地位來(lái)說(shuō)，公證機(jī)構(gòu)依附于政府，則會(huì)喪失其獨(dú)立自主的地位，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系被切斷。且現(xiàn)有公證機(jī)構(gòu)之間不存在上下隸屬關(guān)系和管理關(guān)系這一特征，明顯與行政機(jī)關(guān)不同，將公證機(jī)構(gòu)定位于行政機(jī)關(guān)不合適。

二是公證機(jī)構(gòu)為事業(yè)單位。在公證工作不斷深入發(fā)展、公證制度改革過(guò)程中，2000年8月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《關(guān)于深化公證工作改革的方案》，其明確指出：改制的公證處應(yīng)當(dāng)成為執(zhí)行國(guó)家職能、自主開(kāi)展業(yè)務(wù)、獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任、按市場(chǎng)規(guī)律和自制機(jī)制運(yùn)行的公益性、非營(yíng)利的事業(yè)法人。事業(yè)單位法人是中國(guó)特有的一種法人制度，兼具公益性和非營(yíng)利性特征。中國(guó)公證制度改革提出要將公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)由行政體制向事業(yè)體制轉(zhuǎn)變，適應(yīng)了過(guò)渡時(shí)期的經(jīng)濟(jì)特征。事業(yè)性質(zhì)的公證機(jī)構(gòu)在一定程度上扭轉(zhuǎn)了過(guò)去行政性質(zhì)公證機(jī)構(gòu)在管理和運(yùn)行上呈現(xiàn)的弊端。目前各地事業(yè)體制的公證處以自收自支的形式最多，實(shí)踐證明，這種形式為改制后的公證機(jī)構(gòu)帶來(lái)生機(jī)與活力，我國(guó)公證工作得到長(zhǎng)足的發(fā)展。

三是公證機(jī)構(gòu)為合作制組織。在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革過(guò)程中，我國(guó)已開(kāi)始合作制公證處的試點(diǎn)。盡管國(guó)內(nèi)外均存在著合作（合伙）制性質(zhì)的公證機(jī)構(gòu)，但并非意味著這種性質(zhì)的公證機(jī)構(gòu)在現(xiàn)階段我國(guó)就應(yīng)該全面推廣。要考慮到合作制屬性的機(jī)構(gòu)最終目標(biāo)是否為最大限度地追求經(jīng)濟(jì)利益，是否會(huì)與《公證法》確立的公證機(jī)構(gòu)的“公益性”產(chǎn)生矛盾。曾有學(xué)者提出公證機(jī)構(gòu)追求利潤(rùn)最大化與公證機(jī)構(gòu)宗旨之間是沒(méi)有沖突的，我國(guó)合作制性質(zhì)公證機(jī)構(gòu)在符合公證宗旨的前提下，可以追求自身利潤(rùn)最大化①馬云波：《從“經(jīng)濟(jì)人”看公證人在市場(chǎng)主體中的定位》，《中國(guó)公證》2005年第6期。。筆者不認(rèn)同這種說(shuō)法。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家可以從經(jīng)濟(jì)人角度將公證機(jī)構(gòu)定性為合作制，因?yàn)楹献髦菩问皆谖鞣桨l(fā)達(dá)國(guó)家得以盛行有其深厚的歷史、政治和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件。在經(jīng)濟(jì)理性人觀念的引導(dǎo)下，良好的公證機(jī)構(gòu)管理機(jī)制可保證合作（合伙）制公證機(jī)構(gòu)在符合公證宗旨的前提下，通過(guò)合法手段爭(zhēng)取自身利潤(rùn)最大化。而且在法國(guó)、德國(guó)等國(guó)家，其法定公證占據(jù)了公證業(yè)務(wù)的很大比重，加之法律上對(duì)公證機(jī)構(gòu)和人員之間的競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，故其生存發(fā)展環(huán)境較為寬松。而處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展初期的中國(guó)并非如此，在社會(huì)信用環(huán)境不佳的今天，難以期待合作（合伙）制性質(zhì)的公證機(jī)構(gòu)在短期利潤(rùn)最大化與公證的“公益性”之間做到合理取舍。法定公證業(yè)務(wù)的缺失，也導(dǎo)致公證機(jī)構(gòu)之間為了生存而進(jìn)行過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，從而導(dǎo)致公證行業(yè)公信力下滑。

綜合上述分析，筆者認(rèn)為，三種不同性質(zhì)公證機(jī)構(gòu)有其存在的歷史合理性，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)的不同發(fā)展階段，利弊分明。對(duì)于我國(guó)應(yīng)該將公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位于何種形式，不僅要考慮到我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)文化因素，還要考慮到人們的法治習(xí)慣及其定性公證機(jī)構(gòu)之后的制度建設(shè)問(wèn)題。就目前我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，我國(guó)公證機(jī)構(gòu)改革宜采取漸進(jìn)原則，保持與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相一致的步伐。

三、我國(guó)公證機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位的未來(lái)選擇

（一）我國(guó)公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位不宜一刀切

筆者認(rèn)為，就我國(guó)公證制度的整體而言，現(xiàn)階段我國(guó)法律應(yīng)禁止設(shè)立行政機(jī)關(guān)性質(zhì)的公證機(jī)構(gòu)；將公證機(jī)構(gòu)明確定性為事業(yè)單位，一旦發(fā)生公證賠償問(wèn)題，則以有限責(zé)任為基礎(chǔ)。不應(yīng)排除合作制（合伙制）公證機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)，并需要在相應(yīng)階段總結(jié)論證其試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)及可行性，為今后推進(jìn)公證工作的改革提供理論依據(jù)。

中國(guó)是個(gè)大國(guó)，東中西部差距很大，公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位作為公證制度建設(shè)的首要問(wèn)題，應(yīng)在法律設(shè)計(jì)上與我國(guó)社會(huì)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體水平相適應(yīng)，與東中西部社會(huì)經(jīng)濟(jì)不同發(fā)展水平相適應(yīng)，不宜一刀切。從適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及市場(chǎng)化程度的角度出發(fā)，分別定性為未來(lái)的最佳選擇②王公義：《中國(guó)公證制度改革研究及國(guó)際比較》，法律出版社2006年版，第15頁(yè)。。具體而言，針對(duì)我國(guó)東中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的實(shí)際情況，應(yīng)允許不發(fā)達(dá)地區(qū)公證機(jī)構(gòu)維持原有的全額撥款事業(yè)單位性質(zhì)，在為當(dāng)?shù)靥峁┕C服務(wù)的同時(shí)維持公證機(jī)構(gòu)和公證人員的生存；其他地區(qū)的公證機(jī)構(gòu)可視當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r選擇與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的發(fā)展道路，自負(fù)贏虧，業(yè)務(wù)上強(qiáng)調(diào)公證服務(wù)的公信力與公益性。上述兩種類型的公證機(jī)構(gòu)性質(zhì)仍為事業(yè)單位法人。

（二）公證機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位后亟待解決的問(wèn)題

我國(guó)公證機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位確定之后，要加強(qiáng)不同地區(qū)公證機(jī)構(gòu)制度建設(shè)，使公證機(jī)構(gòu)的公信力在最大程度上符合民眾的企盼，推動(dòng)公證事業(yè)健康發(fā)展。第一，要加強(qiáng)公證機(jī)構(gòu)的內(nèi)部制度建設(shè)，通過(guò)公證機(jī)構(gòu)的內(nèi)部交流和培訓(xùn)制度，提高公證員辦理公證業(yè)務(wù)的素質(zhì)，保證公證質(zhì)量。另一方面根據(jù)公證機(jī)構(gòu)的事業(yè)體制性質(zhì)，建立合理的分配機(jī)制。按事業(yè)單位性質(zhì)運(yùn)行的公證機(jī)構(gòu)實(shí)行事業(yè)單位監(jiān)管制度，按國(guó)家對(duì)事業(yè)單位的規(guī)定實(shí)行效益工資，按照國(guó)家規(guī)定建立法人財(cái)產(chǎn)，建立、健全法人內(nèi)部財(cái)務(wù)管理和核算制度。 第二，要加強(qiáng)公證賠償責(zé)任制度的建設(shè)，完善公證賠償程序，保障公證機(jī)構(gòu)的賠償能力，進(jìn)一步增強(qiáng)公證機(jī)構(gòu)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，樹(shù)立公證機(jī)構(gòu)在人們心中的良好形象，維護(hù)公證行業(yè)的信譽(yù)。第三，進(jìn)一步加強(qiáng)法定公證事項(xiàng)。法定公證是公證制度穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)，沒(méi)有法定公證事項(xiàng)，公證事業(yè)很難得到壯大發(fā)展。我國(guó)可借鑒西方國(guó)家的法律制度，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，將法定必須公證事項(xiàng)納入有關(guān)法律法規(guī)中，進(jìn)一步推動(dòng)公證工作服務(wù)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（責(zé)任編輯 趙海鷗）