關(guān)于法治安徽建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)證研究
——以安徽省政府法治建設(shè)（法制宣傳）目標(biāo)管理績效考核為例

尹 軍（安徽省司法廳）

關(guān)于法治安徽建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)證研究
——以安徽省政府法治建設(shè)（法制宣傳）目標(biāo)管理績效考核為例

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，要“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)?！边@是推進(jìn)法治中國建設(shè)的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)法治中國建設(shè)平穩(wěn)有序發(fā)展的重要保障。本文擬對(duì)安徽省政府法治建設(shè)（法制宣傳）目標(biāo)管理績效考核（以下簡稱政府目標(biāo)管理法治建設(shè)考核）進(jìn)行初步分析，在此基礎(chǔ)上對(duì)法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)作一展望。

一、政府目標(biāo)管理法治建設(shè)考核的產(chǎn)生與現(xiàn)狀

（一）產(chǎn)生背景

安徽省人民政府目標(biāo)管理績效考核，是省政府組織實(shí)施的最高層次的全省性政務(wù)督查和目標(biāo)管理檢查考核活動(dòng)。由省政府省長、副省長、秘書長組成考核委員會(huì)，全面考核各市政府年度目標(biāo)任務(wù)完成情況?？己瞬扇“俜种朴?jì)分方式，滿分為100分。每年統(tǒng)一組織一次全面考核，對(duì)年度考核得分位居前5名的市政府，省政府予以表彰，并給予較大數(shù)額以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金，對(duì)考核得分位居后3名的市政府，省政府予以通報(bào)批評(píng)，并責(zé)成責(zé)任人提出整改措施。

根據(jù)《安徽省委宣傳部、省司法廳關(guān)于在全省公民中開展法制宣傳教育的第六個(gè)五年規(guī)劃（2011～2015年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）：“各級(jí)黨委、政府要把法制宣傳教育納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，納入黨委和政府目標(biāo)管理?！焙汀斗ㄖ伟不战ㄔO(shè)綱要（2011～2015年）》（以下簡稱《綱要》）：要“把法治建設(shè)工作情況納入黨委、政府目標(biāo)管理，作為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核內(nèi)容?！钡囊?，2012年安徽省政府將依法治省工作納入目標(biāo)管理績效考核。以此為牽引，截至2013年底，安徽省所有省轄市和縣（市、區(qū)）已全部將法治建設(shè)納入相應(yīng)政府目標(biāo)管理績效考核。

（二）實(shí)施現(xiàn)狀

《安徽省人民政府關(guān)于2012年目標(biāo)管理績效工作的通知》明確：依法治省工作的考核對(duì)象為各省轄市，分值為3分。其中，由省司法廳提供法治建設(shè)考核項(xiàng)目，占1分；由省政府法制辦提供依法行政考核項(xiàng)目，占1分；由政務(wù)公開辦提供政務(wù)公開考核項(xiàng)目，占1分。

2013年1月和2014年1月，安徽省依法治省辦（設(shè)在省司法廳法制宣傳處）分別兩次組織對(duì)各省轄市開展政府目標(biāo)管理法治建設(shè)考核工作?？己酥饕罁?jù)《綱要》、《規(guī)劃》以及《安徽省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于開展“六五”法制宣傳教育的決議》（以下簡稱《決議》）所分解確定的年度工作任務(wù)。其指標(biāo)體系主要包含以下方面（以2013年為例）：

1、考核的內(nèi)容。主要包括四大類：第一類是法治建設(shè)工作保障；第二類是法制宣傳教育工作情況；第三類是市、縣、農(nóng)村依法治理工作情況；第四類是法治文化建設(shè)情況。

2、考核的標(biāo)準(zhǔn)。主要有二級(jí)：一級(jí)指標(biāo)，主要有法治的制度環(huán)境指標(biāo)（各級(jí)依法治理機(jī)構(gòu)制度建設(shè)情況、法治建設(shè)人財(cái)物保障制度建設(shè)情況、各類重點(diǎn)普法對(duì)象單位制度建設(shè)情況、法治文化建設(shè)制度建設(shè)情況等）以及法治的社會(huì)環(huán)境指標(biāo)等。二級(jí)指標(biāo)，主要有領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員、青少年、企事業(yè)經(jīng)營管理人員、農(nóng)民等五類重點(diǎn)法制宣傳教育對(duì)象的工作開展情況，法律“六進(jìn)”、江淮普法行、公民旁聽庭審活動(dòng)、“12·4”法律宣傳日等工作開展情況，民主法治示范村、法治城市建設(shè)、依法誠信示范單位建設(shè)等工作開展情況，法治文化作品、法治文化活動(dòng)、法治文化傳播載體等工作開展情況等。

3、考核的形式。法治實(shí)踐基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)由相關(guān)部門以年度為周期進(jìn)行提供。其他內(nèi)容由省委宣傳部、省人大內(nèi)司工委、省司法廳、省依法治省辦等部門相關(guān)人員赴實(shí)地采取現(xiàn)場查看、翻閱臺(tái)賬、聽取群眾意見等方式進(jìn)行。

4、考核的結(jié)果。對(duì)各市考核完成以后，省司法廳、省依法治省辦確定最終成績，并將各市具體分?jǐn)?shù)和排名情況，報(bào)省政府目標(biāo)辦，納入省政府目標(biāo)管理績效考核各市總成績，兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲。

（三）工作成效

1、黨委政府日益重視。政府目標(biāo)管理法治建設(shè)考核具有層次的權(quán)威性、結(jié)果的追究性、責(zé)任的明確性，是對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的重要組成部分。通過自上而下的政府目標(biāo)管理法治建設(shè)考核，容易形成“倒逼機(jī)制”，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，領(lǐng)導(dǎo)干部自覺“運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定?！币?014年上半年為例，全省16個(gè)省轄市中就有10個(gè)市的領(lǐng)導(dǎo)同志，相繼對(duì)法治建設(shè)和法宣工作提出要求，11個(gè)市組織開展了領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法等法治建設(shè)活動(dòng)。

2、難點(diǎn)工作逐步解決。在近年組織開展的政府目標(biāo)管理法治建設(shè)考核中，各級(jí)普法依法治理機(jī)構(gòu)的人財(cái)物配置狀況一直作為重點(diǎn)內(nèi)容。經(jīng)過兩年的努力，全省已有6個(gè)市配備了副處級(jí)的專職副主任，合肥、宣城等市的人均普法經(jīng)費(fèi)在“六五”初期已經(jīng)實(shí)現(xiàn)較大增長的基礎(chǔ)上，2013年再次翻番增長。

3、地方創(chuàng)新多有亮點(diǎn)。各地普法依法治理機(jī)構(gòu)在《綱要》和《規(guī)劃》的框架內(nèi)，借勢政府目標(biāo)管理法治建設(shè)考核，積極推進(jìn)法治建設(shè)和法制宣傳教育工作，創(chuàng)新活力不斷涌現(xiàn)。2012年以來，全省多市將法治文化建設(shè)納入文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌考慮，同步實(shí)施，宣城市、池州市依托美好鄉(xiāng)村中心村建設(shè)，打造了近百座“農(nóng)民法治公園”，形成了一批具有濃郁地方特色、蘊(yùn)含法治精神、深受群眾歡迎的法治文化載體。淮南市研發(fā)出版了《淮南子與憲法精神》系列動(dòng)漫作品，并據(jù)此形成了“1+X”的法治動(dòng)漫工程體系。六安市加速推進(jìn)皋陶法治思想研究，安徽區(qū)域法治文化研究也取得了初步成果。公民旁聽庭審活動(dòng)得到廣泛開展，僅2013年，全省各地就組織開展740余次，近3萬名公民參與其中，在強(qiáng)化公民法治觀念的同時(shí)，司法公開的形式得到豐富，尤其是法官審后釋法環(huán)節(jié)，增強(qiáng)了法律文書的說理性，司法公信力得到提升。網(wǎng)絡(luò)普法方興未艾，初步建立起省市縣三級(jí)普法網(wǎng)站，以“騰訊安徽普法微博”為龍頭，各地80余個(gè)普法微博為支撐的安徽普法集群已經(jīng)基本形成。

二、政府目標(biāo)管理法治建設(shè)考核主要問題

（一）對(duì)象不全

黨的十八大報(bào)告提出：科學(xué)立法，嚴(yán)格執(zhí)法，公正司法，全民守法。這應(yīng)當(dāng)是全面推進(jìn)依法治國的主要內(nèi)容?！稕Q定》中明確：“建設(shè)法治中國，必須堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)?！边M(jìn)一步闡明了法治建設(shè)涉及社會(huì)的方方面面，需要共同發(fā)力。這其中至少包含立法機(jī)關(guān)科學(xué)立法，行政機(jī)關(guān)依法行政，司法機(jī)關(guān)公正司法，執(zhí)政黨依法執(zhí)政，公民和社會(huì)組織、團(tuán)體在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。但政府目標(biāo)管理法治建設(shè)考核的對(duì)象僅是各級(jí)政府，考核的主要內(nèi)容是各級(jí)行政機(jī)關(guān)以依法行政為主體的法治建設(shè)狀況，這其中，法制宣傳教育、依法治理等工作占據(jù)了較大成分，具有不系統(tǒng)性、不全面性，對(duì)于全面準(zhǔn)確評(píng)價(jià)法治政府建設(shè)尚難以為道，遑論對(duì)法治建設(shè)狀況的整體評(píng)價(jià)。

（二）權(quán)重不足

一方面，法治中國建設(shè)和法制發(fā)展方面的內(nèi)容，要放到整個(gè)全面深化改革的大背景下，就是要對(duì)六大建設(shè)（經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)）所有的改革發(fā)展提供規(guī)范和保障①李林：《“法治”是貫穿十八屆三中全會(huì)公報(bào)內(nèi)在邏輯》，《法制日?qǐng)?bào)》2013年11月14日。。另一方面，我國的法律法規(guī)80%以上是由國家行政機(jī)關(guān)來執(zhí)行的，國家公職人員當(dāng)中，80%以上是國家行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員。也就是說政府機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)的公務(wù)員在法治建設(shè)中的作用是關(guān)鍵性的。目前，在政府目標(biāo)管理績效考核依法治省項(xiàng)目中法治建設(shè)類、依法行政類、政務(wù)公開類共3分。從數(shù)據(jù)分析的角度來看，依法治省考核在政府目標(biāo)考核中的權(quán)重僅為3%，依法治省工作在全部政府工作中的分量顯然過輕，不僅與全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略不相適應(yīng)，更與中央關(guān)于完善政績考核的要求不相一致。法治建設(shè)在政績考核中的所占的權(quán)重應(yīng)當(dāng)要與法治建設(shè)在“五位一體”建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用、與依法治國基本方略的基礎(chǔ)性地位相匹配。

（三）組織不強(qiáng)

根據(jù)安徽省關(guān)于目標(biāo)管理績效考核工作的安排，依法治省工作的考核分屬省司法廳、省政府法制辦、省政務(wù)公開辦分別組織考核并提供分值。由于三家互不隸屬，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，在考核細(xì)則的制定上或有重復(fù)、或有盲點(diǎn)，一定程度影響了考核結(jié)果的權(quán)威性；同時(shí)，對(duì)于本省法治建設(shè)的階段性重點(diǎn)工作，難以形成有效合力，借助績效考核工作推動(dòng)法治建設(shè)，沒有實(shí)現(xiàn)效能的最大化。

（四）方式不優(yōu)

政府目標(biāo)管理法治建設(shè)考核的方式主要是參照各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以及進(jìn)行實(shí)地檢查、查閱各類臺(tái)賬等，并采取一年一次的定時(shí)考核?？傮w上，考核的方式較為單一，行政色彩較濃，動(dòng)態(tài)情況了解不多，官民互動(dòng)較少，聽取群眾評(píng)價(jià)的渠道狹窄，尤其是沒有充分應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，廣泛了解公眾呼聲，接受公眾評(píng)判，由此衍生出的考核結(jié)果難免存疑，公信力不高。

三、法治安徽建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展思考

法治建設(shè)的內(nèi)容雖然繁雜，但推進(jìn)法治建設(shè)的措施和手段卻相對(duì)固定。中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所在對(duì)杭州余杭區(qū)法治建設(shè)調(diào)研后得出：加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)是地方法治建設(shè)的前提，建設(shè)法治文化是加強(qiáng)法治建設(shè)的基礎(chǔ)，規(guī)范行政權(quán)力是加強(qiáng)法治建設(shè)的關(guān)鍵，依法化解糾紛是加強(qiáng)法治建設(shè)的保障②中科院法學(xué)所法治國情調(diào)研組：《實(shí)踐法治的基層試驗(yàn)田》。。因此，利用強(qiáng)制力來保障和推進(jìn)法治建設(shè)，并以此來探索建立指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)，是一條務(wù)實(shí)的道路。這其中首要一點(diǎn)，就是要將法治建設(shè)的各種要求納入到各級(jí)黨委政府的考核之中，逐步實(shí)施，循序推進(jìn)。就安徽而言：

一要加速完善政府目標(biāo)管理法治建設(shè)考核。一是逐步增加權(quán)重，使其在政府目標(biāo)管理績效考核中的分量與建設(shè)法治政府、透明政府、服務(wù)型政府任務(wù)相一致，以強(qiáng)有力的考核倒逼政府從管理者中心模式走向公民中心模式，解決法治安徽建設(shè)的重點(diǎn)和關(guān)鍵問題，真正實(shí)現(xiàn)依法行政。二是強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)，切實(shí)發(fā)揮依法治省辦作為省委實(shí)施依法治省工作的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能作用，與相關(guān)部門科學(xué)分工，各有側(cè)重，充分利用好政府目標(biāo)管理績效考核所賦予的分值，最大限度地發(fā)揮功效。三是完善考核方法，在設(shè)計(jì)考核項(xiàng)目時(shí)，要適當(dāng)增加適合公眾參與的內(nèi)容；在確定考核方式時(shí)，要堅(jiān)持多渠道獲取，尤其要充分正視“中國網(wǎng)民已達(dá)到5.91億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)到44.4%③中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）：《第32次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，2013年6月?！钡目陀^現(xiàn)實(shí)，利用現(xiàn)代信息技術(shù)不斷擴(kuò)大社會(huì)的參與度，提高考核結(jié)果的準(zhǔn)確度。

二要將法治建設(shè)工作納入效能考核之中。把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子是法治的最大效能，同時(shí)也是推進(jìn)各類機(jī)關(guān)效能建設(shè)的目的之一。安徽省直機(jī)關(guān)效能建設(shè)年度考核對(duì)象包括四類，第一類，省直機(jī)關(guān)黨群部門和省人大辦公廳、省政協(xié)辦公廳、省高級(jí)人民法院、省人民檢察院；第二類，省政府所屬的在省政務(wù)服務(wù)中心設(shè)立窗口的部門和單位； 第三類，省政府所屬的其他部門和單位；第四類，中央駐皖單位中具有行政審批、行政執(zhí)法和公共服務(wù)職能的單位?？己藘?nèi)容包括規(guī)范權(quán)力運(yùn)行等六個(gè)方面。考核結(jié)果作為各考核單位領(lǐng)導(dǎo)班子年度考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容之一，先進(jìn)單位由省委領(lǐng)導(dǎo)在工作會(huì)議的講話中點(diǎn)出，警示單位由省委領(lǐng)導(dǎo)對(duì)其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行警示談話④《2011年度安徽省直機(jī)關(guān)效能建設(shè)考核細(xì)則》。可以看出，效能考核與法治建設(shè)考核在內(nèi)容上具有包含性，在對(duì)象上具有重合性。將法治建設(shè)納入效能考核之中，對(duì)包括各級(jí)黨委在內(nèi)的各類組織、部門進(jìn)行考核，評(píng)價(jià)其法治建設(shè)狀況，形成客觀真實(shí)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，是探索建立法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)的又一有效路徑。

三要綜合利用考核結(jié)果，構(gòu)建考核體系。一方面，通過政府目標(biāo)管理法治建設(shè)考核，得到依法行政、全民守法等項(xiàng)工作的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，形成對(duì)各區(qū)域法治建設(shè)的基本評(píng)價(jià)。通過效能建設(shè)法治類考核，得到依法執(zhí)政、科學(xué)立法、公正司法等項(xiàng)工作的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，形成對(duì)各行業(yè)法治建設(shè)的基本評(píng)價(jià)，同時(shí)，效能建設(shè)法治類考核中對(duì)政府組成部門的考核結(jié)果又可以與政府目標(biāo)管理法治建設(shè)考核的結(jié)果相互補(bǔ)充、相互印證。在此基礎(chǔ)上，提煉出相應(yīng)的內(nèi)容和數(shù)據(jù)，開展專家等多層次測評(píng)以及群眾滿意度調(diào)查，形成多角度、多層面的評(píng)價(jià)。另一方面，鑒于政府和效能建設(shè)法治類考核的實(shí)施主體是政府自身，為“謹(jǐn)防法治指數(shù)變?yōu)樽哉f自話”，可以以政府和效能建設(shè)法治類考核中的重點(diǎn)數(shù)據(jù)為指標(biāo)體系的主干，委托給獨(dú)立的第三方評(píng)估團(tuán)隊(duì)，組織法治建設(shè)的社會(huì)化評(píng)估，兩者再按照一定的比例，加權(quán)匯總。

四要堅(jiān)持三項(xiàng)原則。一是以《綱要》為綱。與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃同步制定法治安徽建設(shè)階段性工作目標(biāo)任務(wù)，是安徽省推進(jìn)法治建設(shè)的有益嘗試?，F(xiàn)行實(shí)施的《綱要》以中共安徽省委文件印發(fā)，體現(xiàn)出黨委對(duì)法治建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，內(nèi)容涵蓋了黨委科學(xué)、民主、依法執(zhí)政，地方立法，法治政府建設(shè)，公正司法，全民守法，健全法律監(jiān)督機(jī)制和規(guī)范公權(quán)力配置運(yùn)行等方面，與《決定》中“推進(jìn)法治中國建設(shè)”的內(nèi)容基本一致。二是以科學(xué)簡便為要。體系的構(gòu)建要層次明了，不能架床疊屋；指標(biāo)內(nèi)容要具體明確，數(shù)據(jù)設(shè)計(jì)科學(xué)合理，邏輯結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，文字表述清晰；考評(píng)方法要科學(xué)得當(dāng)，程序簡便易行，講求實(shí)效。三是以公眾認(rèn)可為本。要借助公開形成“看得見的正義”。通過多種形式和途徑保證公眾有效參與法治建設(shè)指標(biāo)體系的建立和實(shí)施工作，充分發(fā)揮公眾評(píng)價(jià)的作用。在考評(píng)的具體標(biāo)準(zhǔn)中，公眾評(píng)價(jià)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)占有相當(dāng)權(quán)重。對(duì)于考評(píng)的結(jié)果，要廣泛聽取公眾的意見，充分體現(xiàn)民意。

五要突出三種導(dǎo)向。一是法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)要突出可行性。建立指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)關(guān)鍵在于運(yùn)用，重點(diǎn)在于基層的對(duì)照落實(shí)。因此，要強(qiáng)化實(shí)踐功能，對(duì)法治建設(shè)任務(wù)的分解和細(xì)化，要去粗存精，抓重點(diǎn)內(nèi)容、重點(diǎn)數(shù)據(jù)和重點(diǎn)對(duì)象；體系的層次劃分不可過于繁瑣，以便于理解和掌握。二是法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)的各要素要突出科學(xué)性。要堅(jiān)持用數(shù)據(jù)說話，充分引入第三方力量，參與數(shù)據(jù)采集，開展獨(dú)立評(píng)估，提高考核的公信力。要充分利用網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)短信、微博、微信等新型傳播媒體，吸引廣大群眾參與法治評(píng)估。要堅(jiān)持分層分類，按照一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)分步推進(jìn)的方式，根據(jù)法治安徽建設(shè)的總體戰(zhàn)略，結(jié)合各地發(fā)展基礎(chǔ)條件及資源稟賦差異，適當(dāng)分類，分別確定目標(biāo)任務(wù)和完成節(jié)點(diǎn)。三是法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)要突出權(quán)威性。要公開考核結(jié)果，接受群眾評(píng)判，形成激勵(lì)機(jī)制。要充分使用考核結(jié)果，對(duì)法治建設(shè)各主體單位形成推動(dòng)力，強(qiáng)化推進(jìn)責(zé)任。

（責(zé)任編輯 趙海鷗）