新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中加強流動人口普法教育探討

徐俊卿（天津市南開區(qū)司法局）

近年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加快, 人口流動日益頻繁，流動區(qū)域和數(shù)量都在持續(xù)擴(kuò)大，已成為一大趨勢。人口流動對加快城市化進(jìn)程，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)繁榮具有重要作用，但也因為人員素質(zhì)參差不齊，犯罪高發(fā)，相對不固定等給社會管理和社會穩(wěn)定帶來很大壓力。加強流動人口的普法教育，對于降低犯罪，提高人口素質(zhì)，促進(jìn)社會穩(wěn)定，建設(shè)“平安中國、法治中國”，進(jìn)一步推動城鎮(zhèn)化建設(shè)，具有重要意義。

一、加強流動人口普法教育是應(yīng)對加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要

首先，城鎮(zhèn)化建設(shè)加速流動人口增長。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，流動人口迅猛增加，外來流動人口在城市中的比重越來越大。第六次人口普查結(jié)果顯示，目前中國的流動人口已達(dá)2.6 億，同2000年相比增長81.03%。人戶分離的現(xiàn)象已經(jīng)越來越普遍，社會流動的規(guī)模已經(jīng)越來越大，跨地區(qū)的流動已經(jīng)成為全國性的一種常態(tài)，大中城市尤為明顯。例如，近年來,隨著天津市南開區(qū)“科技化”水平不斷提高,城區(qū)經(jīng)濟(jì)實力不斷增強,到南開區(qū)求學(xué)、經(jīng)商、務(wù)工的流動人口數(shù)量與日俱增。據(jù)統(tǒng)計，目前南開區(qū)人口總計為110 萬，其中流動人口約30 萬，已占人口總數(shù)的27%。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，流動人口增長態(tài)勢會日益加劇。

其次，流動人口快速增長帶來社會治安管理新問題。在流動人口中，各類人員素質(zhì)參差不齊。當(dāng)前，流動人口的主體是農(nóng)民工，隨著城市規(guī)模趨于擴(kuò)大，越來越多的農(nóng)村人口流入城市，在城市生活、工作、消費、納稅、創(chuàng)造財富，為城市經(jīng)濟(jì)增長作貢獻(xiàn)。但這一群體相對教育文化水平較低，整體素質(zhì)尤其是法律素質(zhì)不高，一些流動人口違法犯罪影響社會安全穩(wěn)定，成為社會治安管理的難點。

再次，流動人口亟需樹立法律意識，提高依法維權(quán)能力。由于流動人口游離于城市與鄉(xiāng)村之間，難以享受到與城市戶籍居民同等的社會公共資源和城市發(fā)展成果。帶來流動人口政治參與度低，社會保障權(quán)益處于缺失狀態(tài)等問題。如農(nóng)民工較難獲得政府勞動部門、辦公職業(yè)中介提供的就業(yè)信息，求職渠道有限，轉(zhuǎn)移流動自發(fā)、盲目；農(nóng)民工勞動合同簽訂率低，合同中存在“霸王條款”；勞動環(huán)境得不到足夠的安全保護(hù)措施；社會保險、醫(yī)療保險難以得到保障等。面對這些問題和困境，雖然新生代農(nóng)民工的權(quán)利意識較老一代農(nóng)民工有所加強，但他們在風(fēng)險防范以及受到侵害時如何運用法律武器維護(hù)自身權(quán)利顯得能力不足。

加強普法教育，是提高流動人口法律意識、法治觀念、依法維權(quán)能力的重要手段。普法的普及性、針對性、長期性，是促進(jìn)流動人口不斷提升法律綜合素質(zhì)的有力保證，是在推動城鎮(zhèn)化建設(shè)中，有效提高社會管理，建設(shè)法治社會，保障社會安全穩(wěn)定的一項重要基礎(chǔ)性工作。

二、在推動城鎮(zhèn)化建設(shè)中流動人口普法教育的特點和難點

全民普法教育工作已經(jīng)歷了從“一五”普法到目前的“六五”普法。三十年來，普法工作始終緊扣時代的脈搏，圍繞黨和國家的發(fā)展大局、工作中心和社會難點、熱點，有針對性地對重點普法對象開展普法宣傳。如領(lǐng)導(dǎo)干部、青少年、企業(yè)經(jīng)營管理人員、農(nóng)民等都是普法教育重點對象。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，流動人口在大中城市的涌動聚居，已愈來愈成為社會管理工作的重點和難點問題，同時也賦予了普法工作新的挑戰(zhàn)。具體講，流動人口普法教育相對于其他普法對象，有其特殊性，困難也最大，主要體現(xiàn)在以下三點：

一是分散性，開展集中教育難。流動人口數(shù)量多，人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，分布零散，不僅加大了日常管理的難度，也使得對他們的普法宣傳很難進(jìn)行集中教育，只能采取小范圍、小群體地開展普法宣傳、組織講座、法律咨詢等，不利于法律知識的宣講和普及。

二是流動性，開展長期教育難。流動人口流動性強，工作、居住和生活都相對不固定，使普法工作有一定難度，且難以實現(xiàn)對其開展長期教育。特別是一些漂泊不定，無固定職業(yè)的無業(yè)人員和高危人員，極易成為普法工作的“死角”。

三是勞作性，開展常規(guī)教育難。流動人口體力勞動者占有相當(dāng)大的比例，如個體商販、建筑工人、從事家庭裝修裝飾、清潔工等，沒有多少勞作之余，無暇顧及其他，對他們進(jìn)行常規(guī)式普法往往是無從談起。

此外，流動人口總體上文化、法律素質(zhì)偏低且參差不齊。文化層次偏低的體力勞動者，對法律的信任度低，學(xué)法積極性不高，這加大了普法工作難度。流動人口子女受教育體制和家庭經(jīng)濟(jì)條件所限，一些流動人口子女教育不到位和缺失，導(dǎo)致其違法犯罪，危害社會治安。

三、增強流動人口普法教育實效性的幾點舉措

增強流動人口普法教育實效性，是推動城鎮(zhèn)化建設(shè)的基石和保證。城鎮(zhèn)化建設(shè)一方面形成流動大軍，為城市建設(shè)注入新的活力；另一方面，也給自身城市建設(shè)帶來前所未有的管理壓力和難度。增強流動人口普法教育的實效性，不僅可以提高流動人口的法律素質(zhì)，進(jìn)而提高整體人口的法律素質(zhì)，而且有助于在推動城鎮(zhèn)化建設(shè)中，提升整個社會化解矛盾、減少糾紛、依法維權(quán)、環(huán)境整治、依法息訟、處理暴力事件、刑事治安等城市綜合管理能力和水平。因此，如何增強流動人口普法教育的實效性意義重大。

（一）提高對流動人口普法工作重要性的認(rèn)識

一是要從維護(hù)社會穩(wěn)定的高度，重視做好流動人口普法工作。在推動城鎮(zhèn)化建設(shè)中，隨著人口流動趨勢的迅速上升，維護(hù)社會安定和諧工作需要根據(jù)新形勢重新定位。因此，只有加強普法教育，提高社會法治化程度，才能使社會出現(xiàn)安定團(tuán)結(jié)的祥和局面。

二是要站在維護(hù)群眾利益的高度，重視做好流動人口普法工作。近年，流動人員通過辛勤勞動，為城市的飛速發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，但同時也面臨著諸多民生問題，如前所述，包括受歧視，精神文化生活匱乏，子女受教育難等等問題。只有強化流動人口的法治觀念，樹立法律意識，并幫助他們依法解決在工作生活中遇到的維權(quán)難題，尋求正確的訴求渠道，才能使他們以積極健康的心態(tài)投入到工作中，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中使他們成為新市民，真正融入到城市生活中來。

三是要從領(lǐng)導(dǎo)體制上，重視做好流動人口普法工作。各級黨委、政府要從宏觀上、組織上、經(jīng)濟(jì)上等多個角度，將流動人口的教育、引導(dǎo)、維護(hù)列為政府工程，擺上議事日程，納入本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃，全面部署，統(tǒng)籌安排，整體推進(jìn)，制定切實可行的措施，不斷加大工作力度。

（二）建立完善流動人口普法工作機制和制度

一是實行責(zé)任制。堅持領(lǐng)導(dǎo)“一把手”親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，主管部門日常抓，將普法工作細(xì)化、量化，使流動人口普法工作做到領(lǐng)導(dǎo)有力度、工作有制度、考核有尺度。同時，從流動人口的特性來剖析，普法教育的難度較大，單靠普法主管機關(guān)一家開展工作難度大，應(yīng)取得其他職能部門和相關(guān)單位的密切配合，本著“誰主管誰負(fù)責(zé)，誰用工誰負(fù)責(zé)，誰出租誰負(fù)責(zé)”的原則，落實責(zé)任，責(zé)任到人。建立健全流動人口的宣傳教育和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成維護(hù)與教育相結(jié)合，教育與服務(wù)相結(jié)合的新運行機制。

二是實行綜合治理。建立由政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各有關(guān)部門齊抓共管，以流入地管理為主，流出地管理為輔的工作機制。綜治、流管、公安、人力社保、司法行政、工商、稅務(wù)、建委、市政等職能部門既要各司其職又要緊密配合，努力營造齊抓共管、合力推進(jìn)工作的生動局面。

三是納入普法整體規(guī)劃。主管部門要將流動人口普法教育納入全區(qū)年度普法工作計劃中，制定相應(yīng)的工作實施意見，從加強組織領(lǐng)導(dǎo)、豐富宣傳內(nèi)容和多種宣傳形式上入手，確保流動人口普法工作有計劃、有步驟地開展。

（三）豐富流動人口普法工作的形式和內(nèi)容

一是增強宣傳內(nèi)容的針對性。要針對當(dāng)前流動人口所面對的工資待遇、社會保障、戶籍管理、子女教育等重點、熱點、難點問題開展普法宣傳?？刹扇∠蛄鲃尤丝谏l(fā)法制教育手冊和宣傳材料，組織普法講師團(tuán)、法律志愿者以建筑地、聚居地、經(jīng)商地和求學(xué)地為重點，采取集中普法咨詢、專題法制講座、法制文藝演出等多種形式，把流動人口急需的法律知識送進(jìn)公租房、廉租房、新市民公寓、農(nóng)民工公寓、農(nóng)貿(mào)集貿(mào)市場、勞動密集型企業(yè)、建筑工地等流動人口分布較多的區(qū)域及流動人口子女相對集中的校園，擴(kuò)大學(xué)法用法工作的覆蓋面和法律知識的普及率。如天津市南開區(qū)開展的社區(qū)“法治大講堂”活動，由司法所、律師、法律工作者定期在社區(qū)、流動人口聚居地舉辦法律知識講座，組織法律工作者與167 個社區(qū)簽訂法律服務(wù)協(xié)議，積極為農(nóng)民工提供法律援助。萬興司法所組織律師在流動人口集中社區(qū)開展“外來妹維權(quán)專題法制講座”。近年來，南開區(qū)還通過開展“法律進(jìn)社區(qū)”活動，在每一個社區(qū)建立法律工作站，在部分條件較好的社區(qū)建立法治長廊、法治公園、法治廣場，大力宣傳法律法規(guī)和黨的政策，使流動人員在社區(qū)享受濃厚的法治氛圍。

二是注重宣傳對象的多樣性。針對流動人口范圍大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、接受能力千差萬別的特點，采用不同的方法和手段，分類施教。以天津市南開區(qū)的流動人口現(xiàn)狀為例，流動人口占全區(qū)總?cè)丝诘?7%左右，人數(shù)眾多，分布在各行各業(yè)，結(jié)構(gòu)復(fù)雜。按照普法教育對象重點大致可以分為兩類：

相對弱勢群體：新從農(nóng)村流入的人口，文化水平低的流動人口，小商鋪經(jīng)營者、工地工人等生活在社會基層的流動人口，流動人口18 歲以下和50 歲以上青少年和中老年等。對這一群體要有針對性地開展勞動、道路交通、安全、消防等方面法律法規(guī)的宣傳，著力提升其自我防范水平、安全意識和維權(quán)能力。

有暴力傾向群體：流動人口中有前科的違法犯罪人員，來自犯罪高危地區(qū)人員，有違法犯罪跡象的青少年等。對這一群體可主要由居住地暫住人口管理部門會同司法、公安、司法行政等部門有針對性地開展《刑法》、《治安管理處罰法》、《暫住人口管理規(guī)定》等法律法規(guī)的教育，以起到警鐘長鳴、威懾、提醒的作用。

三是著眼宣傳方法的創(chuàng)新性。要從宣傳效果、宣傳范圍、宣傳速度等多方面著手，開拓和應(yīng)用新的宣傳方法和新的宣傳載體。隨著現(xiàn)代科技的迅猛發(fā)展，人們的生活已進(jìn)入數(shù)字和網(wǎng)絡(luò)時代，影視、網(wǎng)絡(luò)等傳媒成為人們生活中不可或缺的部分。要充分發(fā)揮現(xiàn)代傳媒受眾廣，圖文聲像并茂，生動活潑，易被接受等優(yōu)勢，對流動人口開展普法宣傳教育。同時隨著流動人口年輕一代知識文化水平的提高，可積極引導(dǎo)、指導(dǎo)他們參與法治實踐，增強他們對法律的認(rèn)識。

四是強調(diào)宣傳治理的兼容性。要“虛實”結(jié)合，將普法教育與打擊違法犯罪行為并行，形成寓教于管的普法工作合力。既要根據(jù)當(dāng)前流動人口所面臨的突出問題有針對性地進(jìn)行普法宣傳教育，切實提高他們的法治意識，幫助他們解決實際困難，更好地維護(hù)其合法權(quán)益不受侵害，又要加大對流動人口違法犯罪的打擊力度，維護(hù)一方平安。

五是實現(xiàn)宣傳職能的統(tǒng)一性。行政執(zhí)法、司法等部門對流動人口普法宣傳教育有著義不容辭的職責(zé)，凡是部門的專業(yè)法律法規(guī)都應(yīng)該由本部門承擔(dān)宣傳教育義務(wù)。例如，公安部門在對流動人口辦理暫住證、房產(chǎn)部門對房屋出租戶的登記、衛(wèi)生部門在頒發(fā)衛(wèi)生許可證、市容及綜合執(zhí)法部門在治理整頓占道經(jīng)營、民政部門的收容遣送、工商部門審核辦理營業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)部門辦理稅務(wù)登記、勞動部門辦理用工許可證、計生部門在辦理婚檢證的同時，都能夠抓住在登記辦證和治理整頓的時機，增強對流動人口的普法宣傳教育，突出宣傳維護(hù)與服務(wù)、管理相結(jié)合。

綜上，通過加強流動人口普法宣傳教育，增強其法治觀念、法治理念，提升法律素質(zhì)，提高維權(quán)能力，增加社會和諧度，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，使之能夠融入新的城區(qū)，安居樂業(yè)，成為城市建設(shè)的生力軍，為建設(shè)美麗城市作出更大貢獻(xiàn)。