服務型政府建設的法治化思考——以人大制度構建為視角

王 奇

(山東大學 法學院 山東 濟南 250100)

服務型政府是繼統(tǒng)治型政府和管理型政府之后的一類符合社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀和規(guī)律的政府模式或行政模式。此模式的法治化過程中必然要處理好以下幾類問題:首先是行政權力內(nèi)部的理念、技術問題，集中表現(xiàn)在依法行政理念的貫徹與創(chuàng)新;其次是行政權力與其他公權力之間的協(xié)調(diào)和平衡問題，行政理念的變化必然會使得主體間權力平衡狀態(tài)進入暫時的非穩(wěn)態(tài);最后是行政權力與社會之間的供求問題，服務型行政模式在原有的限權、法治等價值追求基礎上更講求提供社會參與式的公共服務。其中，本文所要論述的是行政權力與立法主體間的平衡問題，且是以人大制度建設與服務型政府建設的互動關系為切入點，力求提供新行政模式與立法權之間再平衡的有效路徑。

一、服務型政府法治化概述

服務型政府的概念是由德國行政法學者厄斯特·福斯多夫首先提出來的。隨著資本主義國家社會經(jīng)濟的發(fā)展，公民對政府提供的公共產(chǎn)品的質(zhì)和量都提出了更高的要求，他們要求政府不僅僅要管理好社會公共事務，還要求政府提供更多、更好的服務。黨的十六屆三中全會《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》強調(diào)“增強政府服務職能，首要的是深化行政審批制度改革，政府職能從‘全能型’轉(zhuǎn)向‘服務型’，政府決策建設突出規(guī)范化，增強透明度和公眾參與度”，首次將“服務型”行政理念放在了實踐政府職能的突出位置。不久，溫家寶同志2004 年2 月在省部級主要領導干部樹立和落實科學發(fā)展觀高級研究班上的講話首次提出了“服務型政府”的概念。

關于服務型政府的內(nèi)涵學界早有多種成熟觀點，筆者比較贊同的一個觀點是施雪華教授提出的，她認為“服務型政府是指在公民本位、社會本位理念指導下，在民主制度框架內(nèi)，把服務作為社會治理價值體系核心和政府職能結構重心的一種政府模式或曰政府形態(tài)”。服務型政府是一種反映時代發(fā)展的行政理念，應當?shù)玫焦街黧w的認同。但是理念的實現(xiàn)不僅要求理念本身是合理的，更需要行之有效的方法，而法治路徑無疑是現(xiàn)代法治國家框架下的最好選擇。由此得出我國服務型政府法治化必須注意的三個問題:

(一)服務型政府理念是多元價值的有機統(tǒng)一

弗里德里克·巴斯夏曾指出:“鐵的事實是:國家不是、也不可能只有一只手。它有兩只手，一只管拿，一只管送。換句話說，它有一只粗暴之手，也有一只溫柔之手。”在行政法學中，負責維持秩序的“粗暴之手”體現(xiàn)為秩序行政，而負責給予的“溫柔之手”則體現(xiàn)為服務行政，二者對應存在。秩序行政，即干涉行政，它指的是“國家運用公權力來限制、干涉人民自由權利的行使，以達到維持社會秩序、國家安全和排除對人民及社會之危害的目的?！狈招姓?，即給付行政，在廣泛意義上既包括了“通過公共設施、公共企業(yè)等進行的社會、經(jīng)濟、文化性服務的提供”，也包括了“通過社會保障、公共扶助等進行的生活保護、保障，以及資金的交付、助成等”，也即“通過授益性活動，積極提高、增進國民福利的公行政活動”。當然，除了服務與秩序的價值之外，服務型政府還應當包括責任、有限、協(xié)商在內(nèi)的其他價值追求。

(二)法治在服務型政府中的定位

學界對法治在服務型政府建設中的普遍定位為:法治既是服務型政府理念的價值之一，同時又是實現(xiàn)服務型政府的首要方法。法治不應當作為當下我國服務型政府的價值內(nèi)涵。當然，“法治非價值論”僅是在我國當下服務型政府建設的背景下提出的，為的是突出政府服務的核心價值。如果談論的背景換成西方服務型政府建設或若干年后我國政府建設等語境，法治自然是一種價值，而且是一種文化意義上的價值。因為對于西方國家，法治早已成為一種文化，一種所有的政治或社會建設都不能回避的民族文化。而筆者所指的“若干年后”是指隨著我國公民社會的發(fā)展，我國公民法治意識提高到一定程度之后的一種狀態(tài)。之所以“服務型政府”建設的語境下將法治排除于價值之外，是基于國內(nèi)法治意識的覺醒狀態(tài)和政府服務理念迫切轉(zhuǎn)型的實際考量。

(三)法治化路徑是實現(xiàn)服務型政府理念的必要非充分條件

這是由上述“法治非價值論”推導出的必然邏輯結果。服務型政府的建設非依法治化路徑不可，但這并不意味著法治化后的服務型政府就能必然實現(xiàn)其對社會的全部服務承諾。服務型政府的實現(xiàn)除需要規(guī)則性的治理以實現(xiàn)此理念下的多元價值外，更需要擴大政府的權力以實現(xiàn)提供公共服務的職能。而權力得以擴大后的政府不僅需要規(guī)則予以約束，更需要被約束對象具有較高的素養(yǎng)以行服務之實。而上述素養(yǎng)不是僅由法治路徑就可以解決的，需要我們從傳統(tǒng)中國文化中汲取治國理念，實現(xiàn)善人之治和法治的有機統(tǒng)一。

二、我國實踐“服務型政府法治化”的弊端

服務型政府法治化的弊端主要有二:其一，服務型政府理念的弊端。對于當下中國，服務型政府理念并非絕對無害的永恒行政模式，它也有一定的弊端。只有真正認識到弊端所在，才能在理論上給予回應，更好地推進這個實踐。其二，服務型政府理念采取法治化路徑的弊端。依上所述，法治路徑是貫徹服務型政府理念的最佳路徑而非完美路徑，在此路徑下，服務型政府理念會因為法治路徑的自身原因得不到完整的詮釋。這類弊端是法治路徑固有的，自然不能通過法治路徑之內(nèi)的立法路徑解決。故筆者將著重對服務型政府理念的弊病及人大制度的補救展開論述。

一言以蔽之，服務型政府理念的落實可能導致行政權力的膨脹。服務型政府的實現(xiàn)有賴于政府強化其服務職能，有賴于其積極的作為。因此，政府必定需要更多的權力、資源來實現(xiàn)這個目標，這就很可能導致政府權能再度膨脹。

中西方提出構建服務型政府的國家環(huán)境不同。服務型政府理念來自西方，后在二十世紀九十年代隨著我國對外開放和市場經(jīng)濟的發(fā)展被引入中國。西方國家在提出構建服務型政府的時候，公權力主體之間、公權力主體和私主體之前已經(jīng)在長期的法治化路徑下保持了相當?shù)睦硇躁P系。無論是孟德斯鳩三權分立的主張還是英國對于傳統(tǒng)制衡原則的信任都已經(jīng)內(nèi)化為國民的生活文化。正是在這樣的歷史環(huán)境下，西方國家具備轉(zhuǎn)向服務型政府行政模式的法治文化前提。

但是中國面臨著完全不同的國情。黨的十八屆三中全會之前，我們處于全能型政府的行政管理模式下，政府幾乎無所不能，公民對政府嚴重依賴。改革開放后，我們進行了一系列政治經(jīng)濟體制改革，成果顯著，政府已經(jīng)逐漸從全能型政府向有限政府、法治政府轉(zhuǎn)變。但是這個過程遠未結束，公共領域和私有領域合理邊界的確立還有待各個主體之間進行充分的協(xié)商和博弈。要解決這些問題，總的思路還是要繼續(xù)適當?shù)胤謾?、放權。在分權、放權還不夠到位，控權經(jīng)驗還不夠豐富，保障權利制度還不夠成熟的情況下，提出構建服務型政府，就容易形成政府權力再度反彈的風險。這樣一來，繼續(xù)改革將面臨更加復雜的形勢，客觀上要求人大立法研究給予更多的關注，提供有效的解決方案。

三、人大制度層面上的補救建議

立法權是一切權力的源頭，其所要考究的首先應是人類社會最基本的價值追求和最迫切的希望。根據(jù)契約社會的理論，人類把本屬于自己的權力讓渡給一個集體并讓其集中行使權力，這樣做的初衷即是實現(xiàn)人類社會的秩序，雖然這樣做會出現(xiàn)由集中行使權力引起的許多弊端?？梢?，秩序是人類社會的第一追求，而保障秩序的第一道程序即是立法。分權、放權、控權是權力分工的必然邏輯結果，自然應由我國唯一的權力機構——人民代表大會作為首要的回應主體。根據(jù)以上邏輯，西方“服務型政府”是繼有限政府、法治政府之后的更高次元的行政模式，所以其內(nèi)涵必然包括有限、責任、法治等內(nèi)在價值。而在當下中國，我國的行政模式尚屬于更為初級的階段，政府所提出“服務”理念必然要“中國化”，不能照搬西方的“服務型”政府理念。故人大制度在回應西方“服務型政府”固有弊端時，應當注意一下幾點:

(一)厘定服務型政府的法定義務

1.人大制度應以控權、放權、分權為首要宗旨厘定服務型政府的法定義務?？紤]到中國現(xiàn)有國情，人大在確立政府法定義務時所要考究的仍應是如何建立一個有限、責任、法治的政府，而不是貿(mào)然追究政府的公共服務?！霸谌祟惿鐣?，最不同的才能也都有益于彼此，通過互通有無與以物易物，人們各自發(fā)揮才能創(chuàng)造的產(chǎn)品變成了一種共同財富”，“正如交換能力引起分工，分工程度必然受到交換能力大小即市場范圍的制約”。在經(jīng)濟領域，經(jīng)濟成員之間的分工會產(chǎn)生社會經(jīng)濟合力，而合力的大小則與交換規(guī)則的合理性成正比。對比經(jīng)濟領域，在社會管理領域，公權力主體間的分工會造成公權力主體間各自“才能”的充分發(fā)揮，分工恰當，則會在法治化的規(guī)則下走向一個合力——公共服務。無疑，雖然經(jīng)濟領域中的經(jīng)典邏輯不必然適用于法學領域或行政管理領域，但是并不妨礙我們借鑒其中的偉大思維對原有的法學或行政管理理論進行創(chuàng)新或再思考。假設權力和勞動一樣在本質(zhì)上是可以分工而又不會消減其行使效力，那么權力的分工也會使得權力社會取得像經(jīng)濟社會一樣的效果。而眾所周知，權力的分工首先需要國家的放權和分權。

2.人大制度建設應考慮中國國情，從立法層面對“服務義務”進行中國化的立法詮釋。正如亞當·斯密所說“分工程度必然受到交換能力大小即市場范圍的制約”，社會管理領域的權力分工程度也會受到權力社會所處歷史階段等的影響。我國早在上世紀改革開放之前就已經(jīng)提出過“為人民服務”的口號，雖然與“服務行政”中服務二字的含義有很大差別，但融合西方新型行政模式需要考慮到本土相近理念，對其進行中國化的再定義。

(二)確立服務型政府的運行規(guī)則

盡管經(jīng)濟領域分工程度的大小取決于交換能力即市場范圍的大小，但是真正通過勞動分工使得公民財富、國家財富得以最大化還需要合理的分工秩序和規(guī)則。這也是亞當·斯密在《國富論》之外，著作《道德情操論》試圖解決的問題。但是法學領域畢竟是有別于經(jīng)濟領域的高度分化的一門學科，除了主觀上教化自己的公民外，作為當今社會公認的維護社會管理秩序的最優(yōu)選擇，法學領域需要制作一系列的規(guī)則切實規(guī)范人們的外部行為，維護權力分工的秩序，引導權力的合力走向公共服務。人大是我國的立法機關，權力規(guī)則的制定自然需要人大這個平臺，為了將權力分工最終導向公用服務的理念，筆者認為人大在制定規(guī)則時，需要考慮一下幾個問題:

1.人大需要對資源配置的公平性問題進行立法上的考究和監(jiān)督。德沃金指出:“受平等的自由觀制約的所有公民均享有得到平等關懷和尊重的權利?！逼降龋馕吨總€公民作為法律上的平等主體都應當?shù)玫椒缮系钠降葘Υ?。在服務型政府的行政模式之下，應當保障政府提供的公共服務能夠讓一國公民都平等地受益，以實現(xiàn)政府配置公共服務資源的公平、公正，鞏固其政權的合法性基礎。政府作為社會中各種利益主體的直接接觸者，具有厘定公共利益的天然優(yōu)勢，實踐中一般也由政府來確定。因此需要通過立法層面對公共利益做出抽象的界定，同時在此基礎上盡可能在各領域的行政立法中對該領域的公共利益進行詮釋。

2.人大需要對資源的合理使用問題進行立法上的考究和監(jiān)督。不管是從時間上、空間上、還是服務對象上看，政府提供的公共服務都是一種社會需求。處理好不同需求之間的關系，實現(xiàn)服務資源更加科學地使用，是政府在實踐服務行政理念時都不能回避的問題。但是服務資源是有限的，社會需求則是無限甚至沖突的，作為我國唯一權力機構的人大，需要對服務資源的合理分配做出立法上的考量和安排。具體表現(xiàn)在，全國人大需要對國內(nèi)的總體資源做出整合和分配，實現(xiàn)不同領域、不同地域、不同時間上服務資源的合理安排;同時，地方人大也應當對本地所分配資源做出安排，以實現(xiàn)本地在不同領域?qū)Ψ召Y源的長期安排。

(三)拓寬行政相對人的救濟渠道

“文明是人類力量不斷地更加完善的發(fā)展，是人類對外在的或者物質(zhì)自然界和對人類目前能加以控制的內(nèi)在的或人類本性的最大限度的控制?！饼嫷滤f的文明在服務型政府的模式下最直接的一個體現(xiàn)即是提供一個權力主體與權利主體之間的博弈空間?！安┺摹钡那疤峒词窃诖丝臻g內(nèi)的幾方主體之間是互相不具有支配力的，這也是上述兩種補救辦法所力圖實現(xiàn)的。在此之后，如何搭建這樣一個博弈的平臺就是立法者不能回避的問題。所以，對服務型政府的侵權行為，應當允許公民依法尋求行政復議、行政訴訟和國家賠償?shù)韧緩健Ｖ劣谇謾嘈袨榈慕缍藴?、構成要件、承擔責任的方式等問題，都需要我國的人大立法予以確定。

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