國家治理體系現(xiàn)代化與反腐倡廉建設*

高新民

(本文作者 中共中央黨校黨建教研部教授 北京 100091)

全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系涵蓋了經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)、黨建等多方面內容，是從本源上建設廉潔政治的國家發(fā)展戰(zhàn)略，具有從源頭治理腐敗的重要意義。

一、反腐敗和廉政建設是國家治理體系的重要組成部分

國家治理體系現(xiàn)代化能夠與反腐敗的源頭治理緊密相連，乃因腐敗產生和蔓延的土壤或條件與國家治理體系息息相關。

(一)反腐敗、廉政建設與國家權力運行狀態(tài)緊密相關

腐敗的表現(xiàn)形式在不同國家、不同歷史階段、不同文化背景下有所不同，但共同特征都是利用公共權力為個人或小集團謀取私利。人們平時所說的“權錢交易”“影響力交易”大致屬于此范疇。用國際學術界通用的語言描述，是指公職人員“因擔任公職而掌握的資源和便利，為另外一些人謀取利益，以換取一些已允諾的或實際的好處報償，而這種行為是受到正式法規(guī)明令禁止的”①〔英〕韋農·波格丹諾主編，鄧正來譯:《布萊克維爾政治制度百科全書》，中國政法大學出版社，2011年，第476頁。。一言以蔽之，無論各國對腐敗行為的法定釋義如何，以權謀私是所有腐敗行為的本質特征。

腐敗現(xiàn)象產生的社會歷史根源大致有二:一是私有制的出現(xiàn)，使得把有限的公共資源用以維系個人或小集團利益有了源源不斷的動機和不絕的土壤。在社會財富總量有限的情況下，當社會財富的合法占有方式不能滿足個人或家族或小集團私利時，運用公共權力占有社會財富就具備了濫用權力、以權謀私的必要性。這是對社會主流認可的財富占有方式的反動，導致人們對該社會的社會制度、對執(zhí)政者合法性的質疑，并帶來更多以不合法手段謀取私利的行為。換句話說，既然私有制是長期存在的歷史現(xiàn)象，那么，社會財富的占有方式或收入分配方式是否合法合理，與在私有制基礎上或誘導或遏制腐敗行為有相當程度的關聯(lián)。二是權力掌握在少數(shù)人手中又沒有制約，權力本身就成為政治和社會生活的稀缺物而被用以交換。恩格斯曾說:“國家的本質特征，是和人民大眾分離的公共權力?！雹凇恶R克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社，1972年，第114頁。這里所說的“和人民大眾分離”，是指原本產生于社會并為社會服務的公共權力卻凌駕于社會之上，這些機關“其中主要的是國家政權，為了追求自己的特殊利益，從社會的公仆變成了社會的主人”③《馬克思恩格斯選集》第2卷，人民出版社，1972年，第334頁。。這些論斷雖然是針對特定時代及歷史條件而言，沒有也不可能說明在共產黨長期執(zhí)政并且實行市場經(jīng)濟條件下如何使國家權力回歸社會，但也足以警示今天的人們:任何政權如果沒有足夠的權力制約，都可以脫離社會、脫離人民，而與公共權力的原有宗旨相悖，從而具備衍生腐敗的可能性和必要條件。因此，權力的運行狀態(tài)是科學合理、既相互監(jiān)督制約又能夠有效運轉，還是缺少監(jiān)督制約或效率低下，是衡量國家治理水平的重要參數(shù)。

簡言之，私有制和權力掌握在少數(shù)人手中，是人類社會發(fā)展必經(jīng)的階段，這就使腐敗成為古今中外執(zhí)政者都不得不面對的嚴峻問題。而這些問題，無論是社會層面對財富占有方式的調整、社會對公共權力的監(jiān)督，還是國家政治體系對權力的制約，都屬于國家治理的重要內容。一個國家、一個政黨是否先進，也表現(xiàn)為國家治理水平、廉政建設水平的高低。反腐敗和廉政建設蘊含在國家治理體系之中。

(二)國家治理體系現(xiàn)代化的基本價值和核心要素與反腐敗、廉政建設的基本要素高度重合

治理是一個有多種解讀的概念，“最廣的含義是指協(xié)調社會生活的各種方法和途徑”。從國家治理體系視角而言，國家治理當指在國家層面對經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)等多個領域通過多種途徑或方式進行綜合、協(xié)調、處理、管理的“用來維持秩序和促進集體行動的正式制度過程”。①國家治理不同于傳統(tǒng)管理的主要區(qū)別:一是治理主體多元，政府、社會組織、公民在治理結構中的作用不同，但都是主體之一;而管理主體相對單一，一般以行政權力機關為主。二是治理的運行向度既有自上而下的管理，也有自下而上的參與;而管理向度一般是自上而下運行。治理的基本價值趨向、核心要素就是合法性 (指社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質和狀態(tài))、信息透明、責任、法治、有效等等②。就國家治理體系內容而言，包含權責對應的現(xiàn)代行政管理、透明的公共財政、良好的社會公共服務、公民對公共事務的參與、公正的司法體系等。在當代中國的條件下，還應包含科學的政府與市場邊界，執(zhí)政黨與政府、社會組織的關系等。而上述價值和內容無一不是反腐敗、建設廉政體系的基本要素和條件。例如，僅從中共十八大之后截至2013年底，因腐敗被抓或被管制的就有31名中央直管干部。從媒體披露的上述31人案情來看，犯錯誤或犯罪的主要領域集中在三大方面:一是微觀經(jīng)濟領域，無論干預企業(yè)經(jīng)營、土地征用房屋拆遷，還是工程招投標、獲取開采礦產資源權，都是有實權的領導者插手具體事項，從中為個人或家庭謀利。二是政治領域中的選人用人方面，買官賣官者有之，選舉中賄選拉票者有之;更值得深思的是，這些原高級干部中，有的被提拔到新職務才一年多甚至幾個月就被抓，屬于典型的帶病提拔。三是生活作風，雖然是作風問題，但有的為養(yǎng)情婦而索賄受賄，有的通過情婦而腐敗，最終因作風問題而牽連出其他問題。這些案情的共同特點之一，就是這些人犯錯誤的主要時段大多集中在擔任地方或部門的主要領導期間。換句話說，一地或一單位主要領導手中權力太大，有條件實施腐敗。而解決上述問題，不僅僅是領導者個體價值觀、道德觀問題，更重要的是需要從改革領導者插手微觀經(jīng)濟領域的經(jīng)濟體制、行政管理體制、政治領域的干部人事制度入手，加強對權力的監(jiān)督制約，以法治、責任、公開透明、有效的價值取向貫穿于經(jīng)濟、政治、文化、社會和黨的建設之中，這恰恰就是國家治理體系的現(xiàn)代化問題。

(三)腐敗高發(fā)領域的梯次轉移與改革開放的領域拓展、經(jīng)濟建設布局的變化緊密相連，迫切需要全面而系統(tǒng)地提高國家治理水平

中共在改革開放前雖有腐敗，但案發(fā)率、腐敗數(shù)額并不高，基本屬于個體腐敗。這既與一個新生政權充滿革命理想主義激情、對腐敗行為嚴厲打擊分不開，也與當時的經(jīng)濟基礎和分配形式相關。但是，隨著在全國執(zhí)政時間的推移，改革開放帶來經(jīng)濟高速發(fā)展，社會財富日益增多，腐敗現(xiàn)象也開始滋生并伴隨著改革領域逐漸拓展和經(jīng)濟社會發(fā)展的結構性變化而變化。比如，在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉型的初期，價格雙軌制使得倒賣批文成為腐敗的重要手段;20世紀90年代國家對某些商品實行控制，海關參與走私一度成為腐敗的代名詞;當高速公路在全國迅猛發(fā)展之時，該領域又成為腐敗的高發(fā)陷阱;當房地產成為熱門賺錢行業(yè)時，某些高官的腐敗又往往與房地產、城市建設聯(lián)系在一起;當國家把4萬億投資中相當大的一塊用于高鐵建設時，又出現(xiàn)了令人震驚但又在“預料”之中的原鐵道部部長劉志軍腐敗案;伴隨著城市擴張和新型城鎮(zhèn)化建

①②〔英〕安德魯·海伍德著，吳勇譯:《政治學核心概念》，天津人民出版社，2008年，第22頁。參見俞可平主編:《治理與善治》，社會科學文獻出版社，2000年，第8—10頁。設，村官腐敗又成為熱點話題，以至于有的地方宣布，村官的護照將統(tǒng)一管制，因公因私出國都要經(jīng)審批;等等。不難看出，腐敗行為與政府對社會資源的控制范圍和程度、公共權力自身的運作方式、社會治理模式始終緊密聯(lián)系在一起，與經(jīng)濟體制、政治體制、制度環(huán)境等問題都是相關的。人們終于認識到，當改革深入某一領域，而該領域改革不到位、監(jiān)管沒跟上時，該領域往往成為腐敗高發(fā)領域，這已經(jīng)成為規(guī)律。這里牽涉到的就是政府與市場、權力邊界、監(jiān)督制約等經(jīng)濟政治社會的重大問題。如果不從源頭上解決問題，那么我們的反腐倡廉就永遠是被動地追隨腐敗形式的變換而治標，懲治和預防腐敗體系就帶有根本性缺陷。這是伴隨社會轉型而出現(xiàn)的、帶有轉型時期濃郁特點的規(guī)律。面對新的特點，我們的反腐敗在一段時間內沿用著傳統(tǒng)方式——思想教育加嚴厲懲罰，但效果有限。唯有把反腐敗和廉政建設融入到國家治理體系之中，才有真正的源頭治理。

二、從圍繞經(jīng)濟建設反腐敗到融入國家治理體系現(xiàn)代化的歷史發(fā)展

中共對反腐敗與國家治理體系的認識，經(jīng)歷了較長時間的發(fā)展過程。

中共在全國執(zhí)政前就已經(jīng)意識到執(zhí)政條件下黨風和廉政建設的重要性，但那時認為黨內出現(xiàn)錯誤思想和某些腐化現(xiàn)象的原因，主要是外界剝削階級的影響，如“自私自利、陰謀詭計、官僚主義等各種惡濁的東西”，“只要社會中還有這些惡濁東西，社會中還存在著階級，存在著剝削階級的影響，那末，在共產黨內也就難免或多或少地存在一些惡濁的東西”①《劉少奇論黨的建設》，中央文獻出版社，1991年，第150頁。。這在進行階級斗爭的年代是可以說得通的。

中共在全國執(zhí)政后不久，黨內就開始出現(xiàn)各種消極腐化現(xiàn)象，但那時的腐敗現(xiàn)象畢竟是個體現(xiàn)象。黨對腐敗原因的認識，在延續(xù)外界剝削階級影響的基礎上，認為與勝利后的驕傲自滿、脫離群眾等相關，而解決問題的基本思路是進行思想教育和連續(xù)發(fā)動各種各樣的整黨整風運動。當時黨內也有人提出監(jiān)督體制問題，并在60年代前期一度探討過監(jiān)督體制問題，但由于階級斗爭擴大化的影響，沒有對監(jiān)督體制進行更多探討，最終還是以政治運動的方式推進黨風廉政建設和黨的建設各項工作。這在執(zhí)政時間不長、有腐敗但腐敗現(xiàn)象并沒有大規(guī)模出現(xiàn)的背景下固然可以理解，但具有嚴重的時代局限性。

改革開放后，全黨對反腐敗和黨風廉政建設在認識和實踐上都有重大進步，例如:把黨風廉政上升到黨的生死存亡高度認識;整個改革開放過程中都要反腐敗;反腐敗要靠思想教育，更要靠法制;擺脫運動式反腐模式，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，建立懲治和預防腐敗體系;等等。但是，更重要的是對反腐敗、黨風廉政建設與國家治理關系的認識和實踐上有了重大進步，在兩個方面尤為突出。

第一，在國家權力、政治資源配置方面，意識到無論是黨的作風，還是反對腐敗，均與體制機制相關。

改革開放初期，鄧小平曾痛陳在我們內部事務和對外交往中存在著嚴重的官僚主義等不良作風，達到令人無法容忍的地步:“官僚主義是一種長期存在的、復雜的歷史現(xiàn)象。我們現(xiàn)在的官僚主義現(xiàn)象，除了同歷史上的官僚主義有共同點以外，還有自己的特點，既不同于舊中國的官僚主義，也不同于資本主義國家中的官僚主義。它同我們長期認為社會主義制度和計劃管理制度必須對經(jīng)濟、政治、文化、社會都實行中央高度集權的管理體制有密切關系。我們的各級領導機關，都管了很多不該管、管不好、管不了的事……這可以說是目前我們所特有的官僚主義的一個總病根。官僚主義的另一病根是，我們的黨政機構以及各企業(yè)、事業(yè)領導機構中，長期缺少嚴格的從上而下的行政法規(guī)和個人負責制，缺少對于每個機關乃至每個人的職責權限的嚴格明確的規(guī)定”，“因此，必須從根本上改變這些制度。當然，官僚主義還有思想作風問題的一面，但制度問題不解決，思想作風問題也解決不了”。他還強調“權力過分集中于個人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無權決定，少數(shù)有權的人負擔過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤”。①《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第327—328、329頁。把權力過于集中作為“總病根”，這在當時是令人振聾發(fā)聵的聲音，是黨的思想認識的飛躍，揭示了權力過分集中而監(jiān)督制約不到位就易于產生種種問題。這在黨的歷史上、在馬克思主義的國家學說中，具有極其重要的意義，從根源上提出了黨與國家政權、黨的權力運行體制和機制問題。改革黨和國家領導制度、工作制度中的問題，不但是政治發(fā)展所需，也為黨風和廉政建設提供了如何加強權力制約的新思路。腐敗的實質是權力的濫用，那么監(jiān)督和制約權力就是反腐敗的核心問題。從此，權力制約就成為政治體制和反腐敗需要探討的焦點問題。中共十三大把黨政領導體制的改革同反對官僚主義等黨風問題結合在一起，就是對鄧小平上述思想的繼承和實踐，但尚未與反腐敗直接聯(lián)系。中共十五大提出完善民主監(jiān)督制度，加強對各級干部特別是領導干部的監(jiān)督，防止濫用權力，觸及權力制約問題。1998年，中央紀委二次全會提出“強化監(jiān)督，建立健全權力制約機制”②《十五大以來重要文獻選編》(上)，人民出版社，2000年，第180頁。，直至中共十六大把加強對權力的制約和監(jiān)督正式寫入黨的代表大會報告，中共十七大、十八大延續(xù)了這一思路。中共十八屆三中全會與之前歷次黨代會報告和同類中央全會決議的不同之一，就是把強化權力運行和監(jiān)督體系列為單獨一章，從體制和機制視角談完善黨和國家領導體制和黨風廉政建設，還提出建立權力清單制度和依法公開權力運行流程，這些都與國家權力運行體制機制相關。從鄧小平說的權力過于集中，直至習近平所說的把權力關進制度的籠子，不僅是從核心問題來探索反腐敗和廉政建設，還意味著馬克思主義國家學說在中國的發(fā)展。

第二，在反腐敗與改革開放、中國特色社會主義事業(yè)的關系方面，走過了一條以經(jīng)濟建設為中心反腐敗，發(fā)展為國家戰(zhàn)略和頂層設計的道路。

把反腐敗和廉政建設與國家治理相聯(lián)系，也是中共對改革開放大局、對中國特色社會主義本質的認識逐步深化的結果。早在1987年，中共十三大就指出:“不能因為有少數(shù)黨員經(jīng)不起考驗而改變改革開放的總方針總政策，也不能停下建設和改革去專門打掃灰塵，必須把反腐蝕寓于建設和改革之中。”③《十三大以來重要文獻選編》(上)，人民出版社，1991年，第52—53頁。1989年，鄧小平在談到八九政治風波時說，要做幾件使人民滿意的事情，主要是兩個方面，一個是更加大膽地改革開放，另一個是抓緊懲治腐敗，“我們一手抓改革開放，一手抓懲治腐敗，這兩件事結合起來，對照起來，就可以使我們的政策更加明朗，更能獲得人心”④《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，1993年，第314頁。。但在實踐中，反腐倡廉如何與改革開放結合起來，還沒有更多經(jīng)驗，一手硬一手軟的現(xiàn)象一度交替出現(xiàn)。

這一時期，黨對于反腐倡廉的認識，大致上從屬于社會主義精神文明建設。黨在改革開放后提出社會主義包含物質文明和精神文明兩大領域，十二大把精神文明上升到反映社會主義本質的高度來看待。需要指出的是，80年代前期，精神文明是包含民主法治領域和反腐倡廉的部分內容的。如果沒有精神文明建設，“我們的現(xiàn)代化建設就不能保證社會主義的方向，我們的社會主義社會就會失去理想和目標，失去精神的動力和戰(zhàn)斗的意志，就不能抵制各種腐化因素的侵襲，甚至會走上畸形發(fā)展和變質的邪路”。認識上的重大發(fā)展發(fā)生于90年代。1993年，江澤民在中央紀委二次全會上指出:“我們建立社會主義市場經(jīng)濟體制，要經(jīng)歷一個艱難的新舊體制轉換過程。在這個過程中，由于制度和機制的不健全、不完善，工作中存在一些漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，也會給腐敗現(xiàn)象滋生以可乘之機?！雹荨妒拇笠詠碇匾墨I選編》(上)，人民出版社，1996年，第407頁。這一論述的重要性在于它表明黨已經(jīng)認識到:反腐敗和廉政建設不僅僅與社會主義精神文明建設相關，也不僅僅與民主政治建設相關，而是與整個轉型時期的國家與社會體制機制改革相關。就是在這樣的認識高度上，中共把反腐倡廉作為一個系統(tǒng)工程來抓，產生了標本兼治、綜合治理的大思路。

但是，標本兼治的“本”是什么?如何進行綜合治理?那時的認識更多屬于微觀層面的內容，典型的提法是圍繞經(jīng)濟建設這一中心工作開展反腐敗，為改革開放保駕護航。通過反腐敗和糾正行業(yè)不正之風的實踐，也確實使黨認識到需要通過行政管理體制、財會工作、醫(yī)療衛(wèi)生教育等各行各業(yè)的改革來綜合治理，但實施起來，由于改革在各領域、各行業(yè)并非同步進行，且由于部門利益的因素，使得很多方面的改革力度和速度都與反腐倡廉的需要不適應，紀委自身去推動這些改革也不具備現(xiàn)實可能性。黨在十三大就認識到的反腐敗寓于改革開放和經(jīng)濟建設中，但到這時，依舊在探索的路上。

“三個代表”重要思想提出后，中央提出社會主義政治文明建設，與物質文明、精神文明并列成為三位一體的中國特色社會主義組成部分，并指出政治文明涉及“政治思想、政治制度、行政管理、法制建設等方面”①《十六大以來重要文獻選編》(上)，人民出版社，2005年，第147頁。，這在本質上就是反腐倡廉最基本的政治條件。中共十六大后，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、社會利益格局的變化和新的社會矛盾的出現(xiàn)，構建和諧社會、科學發(fā)展成為改革的重要目標?？茖W發(fā)展觀提出后，社會建設成為中國特色社會主義四位一體的重要內容，社會治理格局已經(jīng)發(fā)生并將繼續(xù)發(fā)生重大變化，多元力量介入社會治理過程中來，并為國家治理帶來了自下而上的參與力量。由此帶來的另一成果，是反腐敗的社會參與度越來越高。但是，環(huán)境越來越復雜，任務越來越艱巨，而腐敗現(xiàn)象依舊高發(fā)。人們終于認識到，反腐敗和廉政建設乃至于黨的作風建設，都需要與改革開放、社會環(huán)境的變化相適應而有統(tǒng)籌兼顧的頂層設計，這個頂層設計就是通過各項改革實現(xiàn)國家和社會的良好治理，把反腐倡廉融入到國家治理之中。中共十八屆三中全會提出的國家治理體系現(xiàn)代化，則是把前述“四位一體”加上生態(tài)文明和黨的建設提升到國家治理層面統(tǒng)籌考慮，是從中國特色社會主義本應有的國家形態(tài)之高度來概括的頂層設計。在2014年十八屆中央紀委二次全會上，習近平更明確指出:“建立健全懲治和預防腐敗體系是國家戰(zhàn)略和頂層設計”，“各項改革舉措要體現(xiàn)懲治和預防腐敗的要求，同防范腐敗同步考慮、同步部署、同步實施，堵塞一切可能出現(xiàn)的腐敗漏洞，保障改革健康順利推進”。這是從源頭防止腐敗的根本路子。

對反腐敗和廉政建設認識上的深化表明:第一，反腐敗思路的發(fā)展變化與黨對腐敗特點、對國家權力運行體制機制的反思有關。共產黨領導的人民政權，如果權力運行體制機制有缺陷或弱點，同樣可以產生腐敗，反腐敗需要從核心問題——權力制約、防止濫用權力做起。第二，標本兼治、綜合治理，從源頭防止腐敗，與黨對中國特色社會主義認識緊密相關。黨對什么是社會主義、怎樣建設社會主義的認識越深化，對反腐敗和廉政建設的源頭就抓得越加準確。把反腐敗作為國家治理體系現(xiàn)代化的一部分，既以國家治理現(xiàn)代化解決預防腐敗的源頭問題，也以反腐敗的成效推進整個國家治理體系發(fā)展，是中國特色社會主義全面發(fā)展的必然反映。第三，反腐敗和廉政建設的成效與改革開放的頂層設計緊密相關。改革開放在各領域非均衡發(fā)展時，反腐敗體制機制創(chuàng)新就成為無本之木。單靠紀檢機構本身改革未必有理想的成效。因此，全面深化改革，統(tǒng)籌安排，各領域體制改革與反腐敗同步進行，才有真正的反腐敗體制機制創(chuàng)新。

三、反腐倡廉的根本途徑蘊含于現(xiàn)代治理體系之中

真正從源頭建立反腐倡廉的體制機制，從根本上講，一是市場經(jīng)濟規(guī)范化法治化，二是政治生活民主化法治化，二者缺一不可。這是當代中國國家治理的根本任務，權力制約和監(jiān)督蘊含在這一國家治理體系之中。

(一)建設法治政府和服務型政府，減少權力尋租機會

中共十八屆三中全會明確提出，切實轉變政府職能，建立法治政府和服務型政府。轉變職能的基本前提就是大致上劃分政府與市場的邊界。習近平在三中全會上的講話指出:“進一步處理好政府和市場關系，實際上就是要處理好在資源配置中市場起決定性作用還是政府起決定性作用這個問題?！雹倭暯?《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2013年11月16日。這一問題不僅具有經(jīng)濟學的重要意義，對反腐倡廉同樣具有重要意義。

公共權力能夠被用來謀取私利，與國家對經(jīng)濟領域和社會領域的管制政策相關。特別是國家對微觀經(jīng)濟領域的干預和管制，限制了市場競爭，造成了人為的壟斷和稀缺，由此而產生的各種利益成為工商界追逐的對象，權力尋租由此產生。西方學者關于權力尋租理論的要點有三:其一，租金是政府干預的結果;其二，尋租活動造成社會浪費;其三，利益集團對建立租金有需求②參見《腐敗:權力與金錢的交換》，中國經(jīng)濟出版社，1993年，第1—9頁;何增科:《反腐新路:轉型期中國腐敗問題研究》，中央編譯出版社，2002年，第31、61頁。。因此，從經(jīng)濟體制入手，從政府與市場關系入手，無疑在一定程度上有助于削弱特定時期特別是轉型時期以權謀私、權力尋租的基礎，解決的是腐敗的機會與蔓延條件問題。

當然，市場經(jīng)濟既不天然產生腐敗，也并非天然預防腐敗。學術界公認的現(xiàn)象就是18世紀至19世紀西方諸多國家奉行自由資本主義經(jīng)濟政策時的腐敗程度很高，20世紀政府干預較之過去增多，但腐敗程度反而降低了。這又從另一實證視角說明，雖然從經(jīng)濟體制入手，從政府與市場的關系入手可以解決相當一部分問題，但僅靠此還不夠，還需要有政府對市場的監(jiān)管，有政治的和其他形式的權力制約機制。這樣才能構成反腐敗的整體環(huán)境，產生整體效能。因此，科學的宏觀調控、有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制的內在要求，也是反腐倡廉的源頭之一。

從與經(jīng)濟體制相關的角度看，防止和遏制腐敗行為有以下三個方面:一是進一步完善市場機制。政府的職責和作用主要是科學地進行宏觀調控，保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，應最大限度減少政府在微觀領域的干預，凡是市場機制可以起作用的領域、環(huán)節(jié)都應由市場機制來運作。著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位問題，至少能在一定程度上減少某些地方出現(xiàn)的政府插手工程、插手企業(yè)競爭甚至動用司法力量介入保護某些所謂有“背景”企業(yè)等現(xiàn)象。二是加強和優(yōu)化公共服務。責任、服務、公開透明、法治等是國家治理體系現(xiàn)代化的基本價值取向和要素。判斷國家治理體系“好”與“不好”的基本依據(jù)，就是看其是否真正有利于為人民、為社會服務。為此，需要在一些直接關系民生的領域進一步破除部門利益，還利于民，同時使公共權力運作過程公開透明，以利于民眾監(jiān)督。三是真正建立現(xiàn)代公共財政。除國家軍事、外交、商業(yè)機密外，財政預決算過程公開透明，實行財政民主，建立事權和支出責任相適應的制度等。公共財政目標的實現(xiàn)，對于從源頭防止最大的腐敗——政績工程、面子工程，對于防止跑“部”“錢”進等現(xiàn)象具有積極作用。

(二)發(fā)展民主，強化權力制約和監(jiān)督

市場和政府的作用都不是萬能的，遏制腐敗行為還需要政治體制的改革，需要強化對權力的制約和監(jiān)督。

權力制約和監(jiān)督，就其類型而言可分為專制形態(tài)和民主形態(tài)的兩種制約和監(jiān)督體系。專制形態(tài)下的制約和監(jiān)督，其特色就是只有上對下的制約和監(jiān)督，并始終存在不受制約的特殊權力——皇權。所謂民主形態(tài)的制約和監(jiān)督，其特色在于權力制約和監(jiān)督主體的普遍性，即任何公民都可以依據(jù)法律賦予的基本權利監(jiān)督公權力的運行，任何權力都必須受到相應制約，不存在任何可以游離于監(jiān)督制約之外的特殊權力。雖然到目前為止的任何政體都產生過腐敗現(xiàn)象，但總體看來，民主制度、民主體制下的腐敗行為較之專制形態(tài)下的腐敗更易于得到遏制。透明國際①透明國際 (Transparency International)是一個監(jiān)察貪污腐敗的國際非政府組織。從1995年起，透明國際制定和每年公布清廉指數(shù)，提供一個可供比較的國際貪污狀況列表。透明國際也與一些政府合作打擊腐敗。透明國際總部位于德國柏林，并在大約70個國家設有分支機構。每年公布的清廉指數(shù)排行榜中，排在前20位的國家基本都是政府信息公開度較高、公民民主監(jiān)督意識較強、法制健全、相應反腐機構權責對應的國家。民主形態(tài)的監(jiān)督雖然也不能根除腐敗，但至少在權力制約、民眾監(jiān)督等方面優(yōu)于專制形態(tài)。并且，從中國當下的腐敗情況來看，權力制約不到位、監(jiān)管不到位是我們體制的明顯弱點，以民主的發(fā)育來實現(xiàn)對權力的制約和監(jiān)督，把腐敗遏制在低發(fā)的水平，是當前條件下可以做到的。

提高民主發(fā)育水平，是權力制約和監(jiān)督的政治基礎。習近平所說的讓人民監(jiān)督權力，本質上就是民主形態(tài)的制約和監(jiān)督。作為一種改革和制度建設，在中國的條件下，首先是發(fā)展黨內民主。黨內政治生態(tài)是由多個環(huán)節(jié)、多種要素構成的生態(tài)鏈，由公開、選舉、決策、監(jiān)督等多個環(huán)節(jié)交互連接構成，如果離開了民主制度的全面協(xié)調發(fā)展，僅就某一方面發(fā)展民主，都會受到其他方面的制約進而影響到整個政治生態(tài)。例如黨務政務公開不足，直接制約著黨內監(jiān)督和社會監(jiān)督效果;沒有選人用人的科學的民主的制度作保障，政治腐敗就難以避免;等等。如果沒有充斥著科學與民主精神的其他制度呼應和協(xié)調，哪怕是黨內監(jiān)督也會異化為只有對下而沒有對上的監(jiān)督。因此，按照中共十八大和十八屆三中全會精神，貫徹黨員權利保障條例，落實重大決策征求意見制度，推行黨務公開制度，建立健全重大問題和重要干部任免全委會票決制，實行權力清單制度，都是民主監(jiān)督的必不可少的基礎性制度。

進一步改革和完善干部人事制度，既是全面深化改革的組織保障，也是從源頭防止腐敗的政治舉措。要按照公開透明的民主精神，構建有效管用、簡便易行的選人用人機制。區(qū)分選任制和委任制干部的邊界，由這一邊界確定哪些人不屬于“唯票”與“唯分”范疇;依據(jù)兩種不同類型的干部，從初始提名、審查、考核、用人失察責任制等多個環(huán)節(jié)進行不同類型的制度安排，防止任人唯親、跑官要官、買官賣官等消極腐敗現(xiàn)象，防止只當官不干事的風氣。對于改革中出現(xiàn)的問題，用改革的方式解決，而不是簡單地退回到改革前“一把手”個人說了算的局面。

把黨內監(jiān)督與社會監(jiān)督結合起來。黨內監(jiān)督在現(xiàn)行體制下很重要，但只有把同體監(jiān)督與來自外界的異體監(jiān)督結合起來，才能最大限度地體現(xiàn)監(jiān)督的防錯糾錯功能。社會監(jiān)督、社會自治水平的提高，對于遏制濫用公權力是一種強大的力量。其實，包括中央與地方的關系，從歷史上看，不放權，地方積極性不高，但一放就亂。放權以后如何保證其不濫用權力?歸根結底，擴大社會制約，形成社會對各層級公權力的監(jiān)督，就是解決問題、防止一放就亂的基本途徑。而社會監(jiān)督同樣需要民主的氛圍，需要國家權力運作公開透明。發(fā)展黨內民主和人民民主，形成黨內監(jiān)督與社會監(jiān)督的良性互動局面，是反腐倡廉的治本之路。

(三)以改革統(tǒng)領反腐敗體制機制創(chuàng)新與制度保障

鑒于中共在中國政治體制中的地位，黨內紀檢監(jiān)察工作具有特殊重要性。黨的紀檢監(jiān)察機構在加強黨風廉政建設方面做了大量工作，其成就也逐步得到群眾的認可。在新的形勢下，黨的紀檢監(jiān)察工作面臨著新的轉型任務。

從中共十八屆三中全會的決定和會后中央一系列政策和制度改革意向來看，反腐倡廉還有體制機制中的一些具體問題和一系列具體制度的改革需要探討。

一是完善黨內權力結構，改革黨的紀律檢查體制。中共的傳統(tǒng)優(yōu)勢是政治動員力極強，在重大事變面前行動迅速，執(zhí)行力較強。但也有特定弱項，現(xiàn)有黨內權力結構的特點之一就是橫向結構中防錯糾錯功能較弱，縱向結構中下級對上級監(jiān)督較弱。如果決策失誤，就會造成嚴重后果。因此，應有比較科學的合理的權力配置，有一個強有力的制約監(jiān)督體系，預防重大失誤的發(fā)生。即使這種失誤很少發(fā)生，也不能因為沒有這種體系而出現(xiàn)一旦失誤就不可收拾的局面。當然，政黨畢竟不同于國家，監(jiān)督權完全分立并不符合政黨內部運作規(guī)律，但沒有一定的獨立性又無法進行監(jiān)督。因此，政黨內部的專職監(jiān)督究竟以什么形式體現(xiàn)出來，仍需依據(jù)中共黨內具體情況加以探討。中共十八屆三中全會給出的思路是推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導，即堅持傳統(tǒng)的雙重領導體制的同時突出“垂直”的作用。具體保障措施有:在線索處置和查辦案件時，在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告;各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。此外，在黨和國家機關全面派駐巡視機構，這也是強化上對下的監(jiān)督。這些改革是針對同級監(jiān)督較弱的現(xiàn)實而實施的，對主要領導的監(jiān)督效果究竟如何還需實踐檢驗?？傮w來看，仍需深化黨的建設制度改革，從制度體系特別是權力配置上真正解決黨代會、全委會、常委會和監(jiān)督機構的權力關系，真正解決少數(shù)人權力過于集中、實際權力太大難以制約問題，以科學的體制機制確保反腐倡廉達到較高水平。

二是探索各種具體制度，解決當下社會關注的熱點焦點問題。中央在十八屆三中全會前后頒布了一系列有關黨風廉政建設的新規(guī)，如中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要 (2013—2017)、黨政機關國內公務接待規(guī)定、關于黨政機關停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知，中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站還重新公布了關于實行黨風廉政責任制的規(guī)定等?？偟恼f來，主要是從建立廉政風險防范、防止利益沖突、新任領導干部有關事項公開制度試點、探索官邸制等四個方面的制度改革，促進廉政建設。當然，實踐是檢驗真理的標準，這些制度還在探索中。為了減少改革的阻力，可以漸進式推進改革，但需要有相應的制度配套跟進。例如官邸制，如果沒有相應的配套措施，就難以遏制以權謀房的現(xiàn)象。反腐倡廉制度的可行性依賴于對中國國情黨情的深刻理解，依賴于制度各要素的相互協(xié)調，否則良好的動機、制度設計的理論效果未必能夠充分體現(xiàn)出來。

三是健全作風建設常態(tài)化制度。作風是黨員和黨組織的一貫態(tài)度和行為表現(xiàn)，是長期形成的精神品格和風貌。作風與腐敗有明顯的邊界，但又有密切聯(lián)系，不良作風為腐敗的滋生蔓延提供土壤。無論不良作風還是腐敗，都會影響到黨與群眾的關系，都會直接腐蝕黨執(zhí)政的合法性、道德觀價值觀和可持續(xù)發(fā)展。因此，在中共十八大之后，新一屆中央政治局制定八項規(guī)定，聚焦反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風這“四風”，開展以為民、務實、清廉為主要內容的黨的群眾路線教育實踐活動，取得有目共睹的實效。但是，如果想要不重復歷史上的依領導者個人注意力轉移而轉移的老路，唯一出路就是通過制度建設形成常態(tài)化機制。這里，作風建設的基本途徑和某些制度，與反腐敗的治理思路是交叉、交融的，例如:通過國家治理體系現(xiàn)代化，從政府職能轉變、建設學習型服務型創(chuàng)新型馬克思主義執(zhí)政黨入手，遏制形式主義、官僚主義等作風;通過預算民主、“三公”經(jīng)費使用公開化和干部考核制度，解決享樂主義、奢靡之風和“形象工程”“政績工程”問題;以選人用人的民主力量迫使領導干部真正到群眾中去，為人民服務而不是只對上負責;破除“官本位”，反對特權思想和作風;等等。

最后還需申明，反腐敗需要有相應的思想、道德、價值觀基礎?，F(xiàn)代國家治理體系所內含的民主與法治精神、責任與服務意識，既依賴法律與制度的體現(xiàn)，也依賴于人的心理認同，這樣才能有強大的執(zhí)行力，才能真正使其實踐效應最大化。正如鄧小平多年前所說:“政治路線確立了，要由人來具體地貫徹執(zhí)行。由什么樣的人來執(zhí)行，是由贊成黨的政治路線的人，還是由不贊成的人，或者是由持中間態(tài)度的人來執(zhí)行，結果不一樣?！雹佟多囆∑轿倪x》第2卷，第191頁。把權力關進制度的籠子，而制度的取舍、安排都內含著一定的價值取向。因此，本著人民利益至上的價值取向，加強思想道德建設，同樣是反腐倡廉不可缺少的重要工作。