加強(qiáng)“八個功夫”創(chuàng)新流動人口管理服務(wù)

◎顧華詳

近些年來，基層對流動人口的管理與服務(wù)難題的感觸越來越深。各地盡管面臨的具體問題不完全相同，但都面臨著這一難題的困擾。黨的十八大報告提出“完善和創(chuàng)新流動人口和特殊人群管理服務(wù)”的要求。當(dāng)前，大量自由流動的人口，對社會治安、社會和諧穩(wěn)定、社會管理以及社會建設(shè)與發(fā)展等各方面都帶來了巨大壓力。這些“城中村”、城鄉(xiāng)接合部的治安亂點(diǎn)，給城市治安管理乃至反恐維穩(wěn)都造成了巨大壓力，特別是部分農(nóng)村的“空心化”和部分城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動人口集聚、兩極分化比較突出的問題，給社會管理與服務(wù)帶來了一系列難題，這兩種情況都極易滋生各種影響社會穩(wěn)定的問題。管理并服務(wù)好流動人口是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理、維護(hù)社會穩(wěn)定、加強(qiáng)基層組織建設(shè)的一個重點(diǎn)，更是長治久安的一個難點(diǎn)。要實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的目標(biāo)，流動人口的小康問題解決不好，必然要拖“全面建成”的后腿。因此，這是一個繞不過去、而且必須盡快解決好的重要問題。破解這一難題，應(yīng)堅(jiān)持從八個方面下功夫，全力推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的各項(xiàng)工作取得新進(jìn)展、新突破和新成效。

（一）堅(jiān)持在探索試驗(yàn)上下功夫

流動人口管理沒有放之四海而皆準(zhǔn)的政策措施。因此，各地應(yīng)堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，因地制宜、敢于試驗(yàn)、善于探索，不斷總結(jié)和創(chuàng)新管用有效的措施。加強(qiáng)和創(chuàng)新流動人口管理，需要在相關(guān)部門積極協(xié)同完善流動人口服務(wù)管理信息的同時，各方面積極探索流動人口分類管理、統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)推進(jìn)的新措施、新模式。重點(diǎn)是要探索流動人口管理的幾個關(guān)鍵性問題，諸如居住證的問題。推行居住證制度是加強(qiáng)流動人口服務(wù)管理的一種積極探索，是推進(jìn)民生建設(shè)的一項(xiàng)重要制度安排。各地應(yīng)認(rèn)真總結(jié)推行居住證制度的經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持以人為本、服務(wù)為先，統(tǒng)籌處理好流動人口的利益訴求與城鎮(zhèn)化發(fā)展水平、城市基本公共服務(wù)供給能力的關(guān)系，穩(wěn)步推行居住證制度，逐步解決好流動人口在居住地的計(jì)劃生育管理服務(wù)、勞動就業(yè)、子女上學(xué)與異地高考、公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、住房租購、社會保障等方面存在的實(shí)際問題，注重機(jī)會公平、發(fā)展公平，不斷減弱城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展差別，努力縮小社會階層之間的發(fā)展差距，促進(jìn)流動人口更好地共享改革發(fā)展成果。要重視探索出租屋的管理方式。出租屋是流動人口集聚的重點(diǎn)地區(qū)，問題多、情況復(fù)雜、穩(wěn)定隱患不容忽視，強(qiáng)化管理是重中之重。面對龐大的流動人口和巨大的管理壓力，單純依靠政府管理，顯然是力不從心的。因此，各地應(yīng)充分重視傳統(tǒng)資源的挖掘，積極借用民間智慧，尤其要重視依法充分發(fā)揮社會力量的重要作用，可以引入民間組織和專業(yè)隊(duì)伍的力量參與管理服務(wù)。應(yīng)堅(jiān)持“服務(wù)多數(shù)、管住少數(shù)”的原則，充分發(fā)揮二房東隊(duì)伍、出租屋義務(wù)協(xié)管員的重要作用，通過簽訂責(zé)任書和建立責(zé)任追究制度，督促屋主尤其是“二手房東”認(rèn)知落實(shí)出租屋安全保障和各項(xiàng)管理服務(wù)責(zé)任。

（二）堅(jiān)持在求實(shí)創(chuàng)新上下功夫

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，解決流動人口管理中的許多矛盾糾紛問題，政策性、專業(yè)性、技術(shù)性越來越強(qiáng)，體制機(jī)制的問題越來越突出。近年來，一些地方在相關(guān)領(lǐng)域探索建立專業(yè)性調(diào)解組織，有效化解了一批復(fù)雜的矛盾糾紛。切實(shí)解決好流動人口管理的問題，政府始終是主導(dǎo)、主管和主力。因此，必須始終堅(jiān)持實(shí)事求是，扎實(shí)深化流動人口的行政管理體制改革，加強(qiáng)和創(chuàng)新流動人口管理，健全與流動人口相關(guān)的管理體制，完善流動人口的社會保障體系，健全基層公共服務(wù)和流動人口管理網(wǎng)絡(luò)，建立確保流動人口管理既充滿活力又和諧有序的機(jī)制，加快形成科學(xué)有效的流動人口管理體制，形成有利于流動人口全面發(fā)展的大環(huán)境。堅(jiān)決杜絕虛、假、空等形式主義的問題，工作措施要重在解決最迫切的實(shí)際問題，確保流動人口管理的各項(xiàng)工作取得實(shí)效。流動人口管理的重點(diǎn)是消弭身份、地域、族別等方面的差異，真正實(shí)現(xiàn)同城（當(dāng)?shù)厝耍┐?，促進(jìn)人口融合與社會和諧。因此，政府應(yīng)積極支持、指導(dǎo)、幫助基層相關(guān)部門做好流動人口服務(wù)管理工作，進(jìn)一步大力投入，切實(shí)解決流動人口的實(shí)際困難；應(yīng)重視積極整合各部門多方的力量，努力構(gòu)建一套嚴(yán)密、有效的管理體系，切實(shí)把黨委政府有關(guān)流動人口各項(xiàng)優(yōu)惠政策真正落實(shí)到每個流動人口身上，確保社會管理規(guī)范有序，安全感、舒適感不斷提升，使他們在異地生活得更有尊嚴(yán)、有保障。

（三）堅(jiān)持在以人為本上下功夫

流動人口管理的核心是服務(wù)為先，目的是要促進(jìn)人的全面發(fā)展。管理理念要從傳統(tǒng)的重保障社會秩序規(guī)范有序，規(guī)避越軌行為，打擊違法犯罪，維護(hù)社會穩(wěn)定，轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)強(qiáng)調(diào)“以人為本、服務(wù)為先”，更多地從服務(wù)人全面發(fā)展的角度，強(qiáng)化和細(xì)化更多實(shí)惠管用的服務(wù)措施，實(shí)現(xiàn)“變被動管理”為“主動服務(wù)”，變“追蹤式管理”為“零距離服務(wù)”。為此，應(yīng)重視流動人口管理的綜合服務(wù)管理平臺建設(shè)。各地應(yīng)進(jìn)一步加大統(tǒng)籌規(guī)劃、具體指導(dǎo)的力度，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，不搞“一刀切”，防止一哄而上、重復(fù)建設(shè)。地（州市）、縣（市）兩級應(yīng)重點(diǎn)建設(shè)樞紐型特別是應(yīng)急聯(lián)動型綜合服務(wù)管理平臺，及時回應(yīng)解決包括流動人口在內(nèi)的群眾訴求與求助，加強(qiáng)應(yīng)急管理；街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)村組要進(jìn)一步整合資源，建立綜合服務(wù)管理平臺，為包括流動人口在內(nèi)的群眾近距離、面對面地提供及時、便捷、優(yōu)質(zhì)的綜合性服務(wù)。各地各部門應(yīng)緊密結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，把流動人口服務(wù)管理工作納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃中，積極采取措施，適時出臺惠及流動人口的基本公共服務(wù)均等化政策，自覺將管理寓于服務(wù)之中，以服務(wù)促進(jìn)管理，維護(hù)流動人口的合法權(quán)益，促進(jìn)基本公共服務(wù)體系完善。引導(dǎo)人口合理流動，管理是關(guān)鍵、服務(wù)是基礎(chǔ)、發(fā)展是核心。因此，應(yīng)堅(jiān)持從制度上保障大多數(shù)流動人口逐步穩(wěn)定下來，通過促進(jìn)流動人口充分就業(yè)，引導(dǎo)其在城鎮(zhèn)和農(nóng)村安居樂業(yè)，發(fā)揮特（專）長，各得其所，幸福生活。

（四）堅(jiān)持在突出特色上下功夫

流動人口管理要始終堅(jiān)持從當(dāng)時當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況出發(fā)，切忌搞“一刀切”的整齊劃一式的管理。全國都有來自祖國各地的、各個民族的流動人口，東部、中部和西部地區(qū)及東北老工業(yè)基地人口流動的因素各不相同，情況復(fù)雜程度各異。因此，必須堅(jiān)持因地制宜，探索和創(chuàng)造出適合自己的、體現(xiàn)各省市區(qū)實(shí)際情況和符合全國各地各民族意愿的，各具特色的新經(jīng)驗(yàn)新措施，不斷提高流動人口管理和社會管理科學(xué)化水平。堅(jiān)持推進(jìn)重心下移和扁平化管理，實(shí)行轄區(qū)內(nèi)的公安、城管、衛(wèi)生、工商、文化、教育、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）與社區(qū)（村組）干部、樓棟（院）長和技術(shù)監(jiān)管等管理服務(wù)相結(jié)合，并且做到按各自分工、統(tǒng)籌兼顧、密切協(xié)作、互相配合、共同搞好服務(wù)與管理工作，要重點(diǎn)在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村組）等一線，貼近流動人口管理服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要，編織起一張融平安建設(shè)、維護(hù)穩(wěn)定、綜合治理、民生服務(wù)、群眾工作為一體的綜合管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，不斷凸顯流動人口管理與服務(wù)精細(xì)化、人性化、差別化和快速高效周到的成效。同時，還要堅(jiān)持以超前的戰(zhàn)略眼光，主動化不利因素為有利因素，越是在社會形勢錯綜復(fù)雜、社會管理創(chuàng)新難度大的情況下，越是要堅(jiān)持以科學(xué)管理流動人口為抓手和契機(jī)，創(chuàng)造性地加強(qiáng)社會管理服務(wù)工作，不斷提升社會管理創(chuàng)新能力和水平，不斷促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，為跨越式發(fā)展和長治久安營造良好的氛圍，為全面建成小康社會助力。

（五）堅(jiān)持在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上下功夫

流動人口管理是一個涉及方方面面的系統(tǒng)工程。應(yīng)重視和善于調(diào)動各方面的力量，凝聚各方面的智慧和意愿，懂得凝聚和贏得人心的重要性，努力使各方面力量形成合力，特別是要重視補(bǔ)齊最短的一塊“木板”，使管理工作切實(shí)有效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、派出所和村（社區(qū)）、警務(wù)室及其各相關(guān)方面，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，高度關(guān)注轄區(qū)內(nèi)無固定職業(yè)的流動人口，不僅要及時做好登記辦證工作，還要加強(qiáng)日常服務(wù)和管理工作。有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)與相關(guān)部門單位加強(qiáng)聯(lián)系，積極創(chuàng)造條件，共同主動為其提供就業(yè)信息，創(chuàng)造就業(yè)條件，解決生活困難。堅(jiān)持依法引導(dǎo)流動人口參與流入地社區(qū)（村組）的社會事務(wù)和民主管理服務(wù)工作，調(diào)動流動人口參與社會管理的主動性和積極性，提高流動人口的歸屬感和認(rèn)同感，促進(jìn)“社會人”轉(zhuǎn)化為“社區(qū)人”。各方面要積極探索推廣在流動人口聚居區(qū)和用工單位、企業(yè)建立完善黨組織和工青婦等群眾組織，通過發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用、群眾組織的橋梁紐帶作用，凝聚流動人口，不斷增強(qiáng)向心力。

（六）堅(jiān)持在協(xié)調(diào)推進(jìn)上下功夫

堅(jiān)持統(tǒng)籌破解流動人口變換頻繁、情況摸不透底，宗教信仰、實(shí)有人口、實(shí)有房屋等信息不明，赴外地辦案人地生疏、跨區(qū)域辦案聯(lián)動協(xié)作機(jī)制缺乏等難題；著力建立健全跨區(qū)域警務(wù)協(xié)作機(jī)制，切實(shí)推進(jìn)流出流入地公安機(jī)關(guān)流動人口管理信息資源共享、攜手聯(lián)動打擊犯罪、共同開展協(xié)同維穩(wěn)、雙方定期互訪交流、相關(guān)方面掛鉤結(jié)對、各地方黨委政府合力開展調(diào)處等工作；同時，協(xié)調(diào)推進(jìn)流動人口管理信息采集源頭規(guī)范機(jī)制的實(shí)施，確保做到“村組不漏戶、戶不漏人、人不漏項(xiàng)、項(xiàng)無差錯”；實(shí)行使用外來人員10人以上的用人單位，統(tǒng)一安裝流動人口信息采集系統(tǒng)；建立重點(diǎn)人員動態(tài)管控機(jī)制，實(shí)行分級管理、在線管控、責(zé)任倒查；按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、部門（街道）司職、社區(qū)（村組）實(shí)施”的原則，成立流動人口服務(wù)管理辦公室，由綜治牽頭，計(jì)生、公安、人保、建設(shè)、工商、稅務(wù)、教育、文化、工青婦、農(nóng)經(jīng)、工商聯(lián)等多部門合署辦公，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）設(shè)立工作機(jī)構(gòu)，社區(qū)（村組）管理服務(wù)流動人口，形成縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村（社區(qū)）三級管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)齊抓共管的格局。

（七）堅(jiān)持在民生為先、服務(wù)為先、基層優(yōu)先上下功夫

流動人口管理的重點(diǎn)在基層。各級行政主管部門要進(jìn)一步加強(qiáng)流動人口服務(wù)管理工作，重視解決管理對象的民生問題。管理目的就是服務(wù)民生。因此，流動人口的一切管理都必須堅(jiān)持以“民生為先、服務(wù)為先、基層優(yōu)先”為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。加強(qiáng)和改進(jìn)流動人口服務(wù)管理，應(yīng)積極促進(jìn)基本公共服務(wù)逐步實(shí)現(xiàn)由戶籍人口向常住人口和流動人口平等覆蓋發(fā)展。行政主管部門應(yīng)組織協(xié)調(diào)相關(guān)方面，共同做好政策配套和頂層設(shè)計(jì)，將流動人口管理服務(wù)納入重點(diǎn)民生工程，實(shí)行高位推動。促進(jìn)各地和相關(guān)部門加強(qiáng)與流動人口服務(wù)管理綜合信息平臺的整合銜接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息資料共享公用。及時出臺和認(rèn)真落實(shí)流動人口均等化服務(wù)政策，切實(shí)提高管理服務(wù)能力，解決好流動人口的民生問題。尤其要堅(jiān)持夯實(shí)基層工作基礎(chǔ)，不斷強(qiáng)化對流動人口、特殊人群的管理與服務(wù)。扎實(shí)推進(jìn)作風(fēng)轉(zhuǎn)變，切實(shí)加強(qiáng)社會治安綜合治理，努力從做好新形勢下的群眾工作，積極保障民生，大力營造公平正義、和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境等方面來深化流動人口管理服務(wù)的各項(xiàng)工作。

（八）堅(jiān)持在優(yōu)化管理和服務(wù)效果上下功夫

各項(xiàng)管理與服務(wù)措施的制定，都應(yīng)堅(jiān)持從有利于加強(qiáng)農(nóng)村和城市流動人口的管理與服務(wù)，有利于增強(qiáng)社會創(chuàng)造活力，特別是人口動態(tài)管理、特殊人群管理和服務(wù)等方面的實(shí)際需要出發(fā)，努力全面實(shí)現(xiàn)流動人口與常住人口一律按照實(shí)有人口統(tǒng)一管理，真正實(shí)現(xiàn)從制度與體制機(jī)制上、發(fā)展機(jī)會上和文化環(huán)境上的平等。重視流動人口服務(wù)管理體制機(jī)制的完善工作，重視健全流動人口專職管理機(jī)構(gòu)。切實(shí)加強(qiáng)對流動人口的實(shí)名制管理，強(qiáng)化其身份信息的掌控，加強(qiáng)跟蹤服務(wù)與管理，不斷提高流動人口自我管理能力和遵紀(jì)守法意識。重視制定流動人口分類管理工作標(biāo)準(zhǔn)，積極探索建立以管理服務(wù)體系為核心的流動人口分類管理制度。堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，編制流動人口積分管理的具體指標(biāo)，實(shí)行分類推進(jìn)，不斷提高流動人口的自我管理能力，強(qiáng)化其遵紀(jì)守法的意識，切實(shí)提高流動人口管理服務(wù)的效果。積極建立健全流動人口聚居區(qū)和用工單位、企業(yè)的黨群組織，并且充分發(fā)揮黨群組織的作用，加強(qiáng)對流動人口中黨員團(tuán)員的管理服務(wù)工作，通過他們積極發(fā)揮先鋒模范作用和戰(zhàn)斗堡壘作用，強(qiáng)化宗旨意識，提高組織化程度，不斷增強(qiáng)流動人口與本地人口的融合力和凝聚力，不斷增強(qiáng)流動人口對組織的向心力和感召力，不斷增強(qiáng)流動人口對用人單位的歸屬感和認(rèn)同感。特別是要充分發(fā)揮好婦聯(lián)組織、少先隊(duì)組織的重要作用。流動人口中的婦女和兒童是這個群體中弱勢之中的弱勢，因此，流入地特別是流入地的婦聯(lián)和少先隊(duì)組織，都必須進(jìn)一步深入到流動人口管理服務(wù)之中，針對流動人口中的婦女兒童的現(xiàn)實(shí)需要，有針對性地做好管理與服務(wù)工作。要切實(shí)幫助她們解難題、辦實(shí)事、做好事，切實(shí)保護(hù)好婦女兒童的合法權(quán)益，使她們的合法權(quán)益能夠得到保護(hù)，使她們的全面發(fā)展能夠得到實(shí)現(xiàn)，使組織的關(guān)懷能夠在她們中間得到應(yīng)有的體現(xiàn)。