守住底線(xiàn) 試點(diǎn)先行積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革

◎趙 陽(yáng)

今年中央一號(hào)文件對(duì)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期農(nóng)村土地制度改革作出了進(jìn)一步部署，社會(huì)高度關(guān)注。目前，各方對(duì)于土地制度改革的議論不少，很多人希望改革的步子能快一些、改革的范圍能大一些，這種想法表達(dá)了人們對(duì)改革的熱切期盼，但是，對(duì)于土地制度改革的相關(guān)安排，必須保持清醒認(rèn)識(shí)，不要誤讀、誤判，更不能事情還沒(méi)弄明白就盲目推進(jìn)。農(nóng)村土地制度改革，必須在中央統(tǒng)一部署下，按照“守住底線(xiàn)、試點(diǎn)先行”的原則，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。

底線(xiàn)不能破

土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，深化農(nóng)村土地制度改革有三條底線(xiàn)，即農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有必須堅(jiān)持，農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度仍要堅(jiān)守，耕地紅線(xiàn)也不能動(dòng)搖。

第一、就是要堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有。中華人民共和國(guó)《憲法》第10條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有”《物權(quán)法》第59條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！笨梢?jiàn)，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的根本制度。在此基礎(chǔ)上，《土地管理法》第10條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！庇纱丝梢?jiàn)，農(nóng)地集體所有不僅是公有制的重要組成部分，也是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理機(jī)制的基礎(chǔ)。在農(nóng)村的實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活中，農(nóng)地的集體所有不僅邊界清晰（即“本集體組織成員”所有，一般就是指村民小組或原生產(chǎn)小隊(duì)的范圍），而且，成員享有的權(quán)利也十分明確，依個(gè)人觀(guān)察，這種集體所有具有明顯的按份共有性質(zhì)，是實(shí)實(shí)在在的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)體現(xiàn)。從這個(gè)意義上說(shuō)，堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)民集體所有，又是保障農(nóng)民土地權(quán)益的根本和前提。

第二、就是要堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是黨領(lǐng)導(dǎo)下億萬(wàn)農(nóng)民的偉大實(shí)踐和改革創(chuàng)新，是我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度。同時(shí)，農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度也是黨的農(nóng)村政策的基石，是農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式。隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的需求，截至2013年底，家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)3.4億畝，約占承包地面積的26%，發(fā)展十分迅速。但另一方面，我們也看到，四分之三的耕地還是原承包農(nóng)戶(hù)自己在經(jīng)營(yíng)。從世界范圍來(lái)看，家庭經(jīng)營(yíng)作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體是普遍的。因此，一號(hào)文件也明確指出，要在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，鞏固家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，穩(wěn)定土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好承包農(nóng)戶(hù)的各項(xiàng)權(quán)益。

第三、就是要堅(jiān)守耕地紅線(xiàn)不動(dòng)搖。土地是農(nóng)業(yè)之本，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，要確保國(guó)家糧食安全，首先就要守住耕地紅線(xiàn)，保證耕地面積不減少、質(zhì)量不下降。最新公布的第二次全國(guó)土地調(diào)查結(jié)果顯示，2009年全國(guó)耕地20.3億畝，比基于一次調(diào)查逐年變更到2009年的耕地?cái)?shù)據(jù)多出約2億畝，主要是由于調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)方法改進(jìn)等因素影響，使數(shù)據(jù)更加客觀(guān)準(zhǔn)確，但實(shí)際的耕地并沒(méi)有多出來(lái),糧食產(chǎn)能也沒(méi)有因數(shù)據(jù)變化而增加。我國(guó)人均耕地面積仍然偏低，不到世界人均水平的一半。當(dāng)前我國(guó)正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段，對(duì)建設(shè)用地的需求大量增加，不可避免的要占用耕地，土地供需矛盾將變得越來(lái)越尖銳。只有保住了耕地紅線(xiàn)，才能保住我們的飯碗，才能把我國(guó)糧食安全的主動(dòng)權(quán)牢牢掌握在自己手中。

試點(diǎn)要先行

今年中央一號(hào)文件對(duì)深化農(nóng)村土地制度改革做出了部署，提出要適應(yīng)新形勢(shì)和新情況，順應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)。引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、完善農(nóng)村宅基地管理制度、加快推進(jìn)征地制度改革。在改革整體框架下，先選擇若干地方進(jìn)行試點(diǎn)，有序進(jìn)行探索，總結(jié)出可復(fù)制、能推廣、利修法的改革經(jīng)驗(yàn)。對(duì)此，也有一些人不理解，認(rèn)為既然已經(jīng)決定要改革，為何還要如此“拖宕”？

其實(shí)，選擇若干地方進(jìn)行試點(diǎn)，并不是要人為延遲改革。農(nóng)村土地制度改革涉及的主體、包含的利益關(guān)系十分復(fù)雜，牽一發(fā)而動(dòng)全身。因此，推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，必須審慎穩(wěn)妥、試點(diǎn)先行。事實(shí)證明，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革與基于“華盛頓共識(shí)”的蘇東激進(jìn)式“休克療法”不同，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革是一個(gè)理性的漸進(jìn)式的制度變遷過(guò)程，這也是我國(guó)30多年改革開(kāi)放取得重大成就與存在問(wèn)題的關(guān)鍵。改革是一個(gè)探索未知的過(guò)程，在某種意義上也是一個(gè)試錯(cuò)的過(guò)程，需要摸著石頭過(guò)河，采取試點(diǎn)探索、投石問(wèn)路的方法。這是具有中國(guó)智慧的辦法，也是確保改革穩(wěn)步推進(jìn)的重要法寶。要在加強(qiáng)整體設(shè)計(jì)的背景下，先選擇若干地方進(jìn)行試點(diǎn)，有序進(jìn)行探索，總結(jié)出可復(fù)制、能推廣、利建制的改革經(jīng)驗(yàn)。

當(dāng)前，一些地方都摩拳擦掌，急于在農(nóng)村土地制度改革上取得突破，對(duì)此必須保持警惕。無(wú)論是面上推進(jìn)，還是點(diǎn)上試驗(yàn)，深化農(nóng)村土地制度改革，都要守一定之規(guī)，按程序進(jìn)行。

首先，既要從我國(guó)基本國(guó)情出發(fā)，又要適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新形勢(shì)，要把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征，順應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展客觀(guān)規(guī)律。

其次，要在現(xiàn)行法律框架下依法推進(jìn)，對(duì)已經(jīng)不符合發(fā)展要求的法律法規(guī)，必須在經(jīng)過(guò)法定程序修訂之后才能推進(jìn)。

第三，涉及突破現(xiàn)行法律法規(guī)的改革試點(diǎn)，必須經(jīng)過(guò)法定程序授權(quán)推進(jìn)。對(duì)一些重大改革，一定要在中央統(tǒng)一部署下，規(guī)范有序推進(jìn)。不要自行其是、搶跑越線(xiàn)，更不能一哄而起。

推進(jìn)須審慎

（一）完善農(nóng)村土地承包政策

今年的中央一號(hào)文件首次提出，在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。這是深化我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的一大創(chuàng)新。黨的十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟的農(nóng)村改革，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)”分離，極大解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，現(xiàn)在再把經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)，有利于在穩(wěn)定集體所有權(quán)和農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的基礎(chǔ)上，激活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，有利于發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。理順農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三者關(guān)系，是農(nóng)村改革理論和實(shí)踐上的又一重大突破。當(dāng)前，要盡快研究出臺(tái)關(guān)于穩(wěn)定農(nóng)村承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變的配套政策，探索三權(quán)分置有效形式，加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)修訂，抓緊研究承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、入股實(shí)施辦法。

深化農(nóng)村土地承包制度改革、促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制創(chuàng)新，既要細(xì)化完善，也要有創(chuàng)新突破，既要“穩(wěn)”也有“活”。一是深入開(kāi)展關(guān)于長(zhǎng)久不變相關(guān)問(wèn)題研究，做好政策儲(chǔ)備；二是穩(wěn)步開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，爭(zhēng)取用5年時(shí)間基本完成，強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)保護(hù)；三是抓緊研究提出規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、入股的實(shí)施辦法，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機(jī)制，推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規(guī)；四是推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)公開(kāi)市場(chǎng)建設(shè)，健全土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)制度；五是制定土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入監(jiān)管辦法，出臺(tái)建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金的指導(dǎo)意見(jiàn)，規(guī)范工商企業(yè)租地行為，引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)與企業(yè)結(jié)成利益共同體，共生共贏；六是促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織等各類(lèi)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體健康發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)戶(hù)家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、合作與和聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支持的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系加快建立。

（二）引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市

自20世紀(jì)80年代，我國(guó)開(kāi)始由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，市場(chǎng)配置資源的決定性作用逐步顯現(xiàn)，這就要求建立和完善可流轉(zhuǎn)的物權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)體系。從包產(chǎn)到戶(hù)到延長(zhǎng)承包期限30年乃至長(zhǎng)久不變，無(wú)不體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的尊重和保護(hù)。當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，上世紀(jì)八九十年代蓬勃興起的農(nóng)村工業(yè)化也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，不少農(nóng)村地區(qū)普遍出現(xiàn)了原有的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?zé)o法得到合理充分利用的現(xiàn)象。

同時(shí)，為解決建設(shè)用地緊張的狀態(tài)，黨中央、國(guó)務(wù)院在政策層面上也一直在積極探索解決集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市問(wèn)題。2008年十七屆三中全會(huì)提出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益?！苯衲甑囊惶?hào)文件再次提出：“引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。”

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的同時(shí)，也必須防范農(nóng)村集體建設(shè)用地?zé)o序流轉(zhuǎn)所可能導(dǎo)致的種種問(wèn)題，一要切實(shí)把握好規(guī)劃和用途管制前提，加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃管控。確保土地利用經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益相統(tǒng)一。二要研究制定關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)交易試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見(jiàn)，探索建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。三要在試點(diǎn)實(shí)踐和制度儲(chǔ)備基礎(chǔ)上，推動(dòng)修訂土地管理法等相關(guān)法律法規(guī)。四要在修法基礎(chǔ)上，研究制定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)條例。

（三）完善農(nóng)村宅基地管理制度

完善農(nóng)村宅基地管理制度是保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的根本途徑。宅基地使用權(quán)是一種用益物權(quán)。《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)獨(dú)立列于第三編用益物權(quán)之中，明確了其權(quán)利屬性，是包含于建設(shè)用地使用權(quán)的一種用益物權(quán)。但同時(shí)，《土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》則明確規(guī)定宅基地使用權(quán)不得抵押。限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的原因在于：第一，宅基地?zé)o償分配是一種福利措施，體現(xiàn)的是社會(huì)的公平和基本的社會(huì)保障，如果允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，在總體上有可能會(huì)降低農(nóng)民抵御風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)能力；第二，限制農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)保證了宅基地的使用價(jià)值始終為農(nóng)民所保持；第三，從現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)說(shuō)，在農(nóng)村社會(huì)保障體制沒(méi)有建立健全的情況下，如果允許宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)坏┺r(nóng)民進(jìn)城打工無(wú)法在城市立足，就會(huì)造成農(nóng)民流離失所，帶來(lái)社會(huì)問(wèn)題，而各種社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體才會(huì)成為真正的受益者；第四，農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由交易后可能在微觀(guān)層面給村莊帶來(lái)一系列問(wèn)題，甚至沖擊村莊倫理，加劇村莊內(nèi)部不平等等。但是，隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展以及人口在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)、遷徙的增多，宅基地及農(nóng)民住房已經(jīng)不再只局限于保障性功能，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓有利于拓寬農(nóng)民的融資途徑，也有利于滿(mǎn)足城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的需求增長(zhǎng)。今年中央一號(hào)文件創(chuàng)新性地提出了，“在保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?！?/p>

因此，有必要在完善制度建設(shè)的前提下，積極穩(wěn)妥地改革農(nóng)村宅基地的管理制度。一要結(jié)合農(nóng)村地籍調(diào)查，在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記過(guò)程中，把農(nóng)村宅基地改革存在的各種問(wèn)題搞清楚，在此基礎(chǔ)上制定好改革方案。二要堅(jiān)持符合規(guī)劃、一戶(hù)一宅、住有所居的原則，進(jìn)一步研究完善宅基地取得、分配和管理辦法。三要選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)凑請(qǐng)?jiān)持集體所有權(quán)、搞活用益物權(quán)的要求，深入探索房地銜接機(jī)制。四要加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌耕地保護(hù)、城鄉(xiāng)土地節(jié)約集約利用和農(nóng)民宅基地用益物權(quán)保護(hù)。

（四）加快推進(jìn)征地制度改革

加快推進(jìn)征地制度改革，是深化農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵和重要突破口。我國(guó)的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化主要是通過(guò)征收農(nóng)村集體土地來(lái)獲得新增建設(shè)用地的。隨著城市建設(shè)用地的日益稀缺，現(xiàn)行征地體制中的缺陷與矛盾不斷顯現(xiàn)，如何保障被征地農(nóng)民合理的分享土地增值收益是亟待解決的問(wèn)題。

首先，關(guān)于征地的范圍。我國(guó)《憲法》第十條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有”，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”?！锻恋毓芾矸ā返诙l 規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。此后，2007年的《物權(quán)法》、2008年十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》均強(qiáng)調(diào)了征地中的公益性質(zhì)。但什么叫公共利益并沒(méi)有清晰的界定。

其次，關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。同時(shí)，也明確指出“按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償”這一原則。可見(jiàn)，現(xiàn)行法規(guī)之下的征地補(bǔ)償難以讓失地農(nóng)民充分分享土地用途變更中產(chǎn)生的增值收益。

第三，關(guān)于征地補(bǔ)償款的分配。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第26條規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”，用以“發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)”。這也容易導(dǎo)致補(bǔ)償款被截留、貪污、挪用的現(xiàn)象。

第四，關(guān)于征地程序。根據(jù)現(xiàn)行的《土地管理法》第46條規(guī)定，“國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施”。由此可見(jiàn)，在公告之前，征地審批的內(nèi)部行政程序已經(jīng)確立了征地行為的合法性。而根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第25條更是規(guī)定，“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施?！边@就意味著，在征地問(wèn)題上，農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、申訴權(quán)被部分或完全剝奪，于是，自然會(huì)造成農(nóng)民對(duì)征地產(chǎn)生不滿(mǎn)，甚至因此而引發(fā)社會(huì)矛盾。

可見(jiàn)，征地及補(bǔ)償制度改革勢(shì)在必行，一要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，先行改革補(bǔ)償和安置制度，切實(shí)解決當(dāng)前征地拆遷矛盾和糾紛。二要在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和制度儲(chǔ)備基礎(chǔ)上，推動(dòng)修訂土地管理法有關(guān)征地補(bǔ)償安置條款。三要在土地管理法修訂基礎(chǔ)上，研究制定農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償安置條例。四要圍繞“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”，開(kāi)展完整內(nèi)容的試點(diǎn)，加快征地制度改革步伐。