社區(qū)矯正立法中的警察問題探討*

吳宗憲（北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院教授）

社區(qū)矯正立法中的警察問題探討*

吳宗憲（北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院教授）

在制定中國社區(qū)矯正法的過程中，如何解決社區(qū)矯正中的警察問題，是社區(qū)矯正實(shí)務(wù)工作者和理論研究者都很關(guān)心的重要問題，也是涉及到今后社區(qū)矯正工作能否順利進(jìn)行的重大問題，需要認(rèn)真研究和恰當(dāng)解決。本文探討這方面的問題，提出在社區(qū)矯正法中如何規(guī)定這方面內(nèi)容的具體建議，期望能夠?qū)ι鐓^(qū)矯正法制定中合理解決這個(gè)問題提供一些參考。

一、概述

目前，在我國的社區(qū)矯正工作中，已經(jīng)建立了一支以司法行政部門工作人員為主，社會(huì)工作者協(xié)助、社會(huì)志愿者配合的社區(qū)矯正工作隊(duì)伍①參見司法部法制司、社區(qū)矯正管理局：《社區(qū)矯正實(shí)施辦法解讀》，法律出版社2012年版，第9頁。。其中有正式編制的司法行政部門工作人員②從我國的實(shí)際情況來看，“司法行政部門工作人員”實(shí)際上包括兩類人員：一類人員是在司法行政機(jī)關(guān)從事社區(qū)矯正工作的人員，這類人員從事的主要是管理性質(zhì)的工作；另一類是在司法所等機(jī)構(gòu)中從事社區(qū)矯正工作的人員，這類人員從事的主要是實(shí)務(wù)性質(zhì)的工作。，是社區(qū)矯正的執(zhí)法者，其他人員是社區(qū)矯正的輔助者；社區(qū)矯正執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)具有公務(wù)員身份。對(duì)于這種觀點(diǎn)，已經(jīng)形成了普遍的共識(shí)，而這種共識(shí)對(duì)于合理解決社區(qū)矯正法制定中的警察問題，具有重要的指導(dǎo)意義。

同時(shí)，在實(shí)行社區(qū)矯正的背景下，需要給司法行政部門的工作人員確立一個(gè)合適的名稱。這是因?yàn)?，在司法行政機(jī)關(guān)中從事社區(qū)矯正工作的人員還沒有一個(gè)正式的名稱；而在司法所內(nèi)有正式編制的工作人員的正式名稱是“司法助理員”，這個(gè)名稱存在一些問題③參見吳宗憲主編：《社區(qū)矯正導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第109～111頁；趙秉志主編：《社區(qū)矯正法（專家建議稿）》，中國法制出版社2013年版，第20～22頁。，已經(jīng)不大適合他們承擔(dān)的社區(qū)矯正工作。為此，一些研究者提出了“社區(qū)矯正官”的名稱④陳和華：《關(guān)于建立我國社區(qū)矯正官制度的思考》，《河南司法警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011年第1期，第22頁；吳宗憲：《論社區(qū)矯正官》，《中國司法》，2011年第11期。。從多方面來看，“社區(qū)矯正官”一類的名稱較好地顯示了司法行政部門社區(qū)矯正工作人員的工作性質(zhì)和法律身份，是一個(gè)較為恰當(dāng)?shù)拿Q⑤吳宗憲主編：《社區(qū)矯正導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第111頁；趙秉志主編：《社區(qū)矯正法（專家建議稿）》，中國法制出版社2013年版，第22頁。。

不過，對(duì)于社區(qū)矯正官是否應(yīng)當(dāng)屬于警察（或者具有警察身份）的問題，有一些爭議，需要在認(rèn)真探討的基礎(chǔ)上找出解決之道。

二、關(guān)于社區(qū)矯正官是否為警察的主要爭議

大體而言，對(duì)于作為社區(qū)矯正執(zhí)法者的社區(qū)矯正官是否具有警察身份的問題，理論研究不很充分。通過查閱文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，雖然已經(jīng)發(fā)表若干探討這方面問題的文章⑥司紹寒：《社區(qū)矯正警察隊(duì)伍建設(shè)問題研究》，《中國司法》，2012年第4期；農(nóng)彥昌：《以建立社區(qū)矯正警察隊(duì)伍為突破口 全面提升隊(duì)伍整體素質(zhì)》，《欽州日?qǐng)?bào)》，2010 年6月24日第6 版；董純樸：《建立中國社區(qū)矯正警察制度的構(gòu)想》，《公安研究》，2013 年第2 期；劉武俊：《社區(qū)矯正執(zhí)法人員應(yīng)有警察身份》，《法制晚報(bào)》，2013年2月5日；陳威儀：《淺析社區(qū)矯正執(zhí)法人員是否應(yīng)具有警察身份》，《青年與社會(huì)》，2013年第5期。，也有個(gè)別學(xué)位論文涉及這方面的內(nèi)容⑦陳禎：《警察在我國社區(qū)矯正中的角色定位》，中國政法大學(xué)2007年碩士學(xué)位論文。，但是，總體而言，有深度的理論研究比較缺乏。這方面的更多信息乃至不同看法，主要通過會(huì)議研討、工作交流等形式體現(xiàn)出來。從已經(jīng)獲得的信息來看，可以將人們對(duì)于這個(gè)問題的看法，歸納為贊同說和反對(duì)說二種情況。

（一）贊同說

一些人持“贊同說”，認(rèn)為社區(qū)矯正官應(yīng)當(dāng)是警察。特別是基層一線工作的社區(qū)矯正執(zhí)法者，普遍認(rèn)為社區(qū)矯正官應(yīng)當(dāng)具有警察身份。部分研究人員也贊同這樣的觀點(diǎn)，認(rèn)為社區(qū)矯正執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)具有警察身份⑧莊春英：《關(guān)于社區(qū)矯正隊(duì)伍建設(shè)的調(diào)研報(bào)告》，http://www.legalinfo.gov.cn/moj/yjs/content/2012-10/18/content_2787355. htm?node=30053[2014-10-7];劉武?。骸渡鐓^(qū)矯正執(zhí)法人員應(yīng)有警察身份》，《法制晚報(bào)》，2013年2月5日。。

歸納起來看，贊同說的主要理由包括下列方面：

1、警察身份符合社區(qū)矯正工作的性質(zhì)。社區(qū)矯正是非監(jiān)禁刑執(zhí)行工作，社區(qū)服刑人員是罪犯，警察執(zhí)行刑罰、管理罪犯是順理成章、自然而然的事情，既符合社區(qū)矯正工作的執(zhí)法性質(zhì)，也符合警察的身份和職責(zé)。一些研究者強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，提出了類似的看法。例如，有的研究者指出，“社區(qū)矯正是限制人身自由的刑罰執(zhí)行方式，涉及到刑罰權(quán)的實(shí)現(xiàn)、社會(huì)秩序和公共安全的穩(wěn)定，也會(huì)對(duì)社區(qū)服刑人員的人身、財(cái)產(chǎn)和隱私權(quán)利產(chǎn)生極大影響。因此社區(qū)矯正工作應(yīng)由警察實(shí)施。⑨司紹寒：《社區(qū)矯正警察隊(duì)伍建設(shè)問題研究》，《中國司法》，2012年第4期?！边€有研究者指出，“從社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行屬性角度看，賦予社區(qū)矯正執(zhí)法人員警察身份，更為符合刑罰執(zhí)行的執(zhí)法屬性，有利于社區(qū)矯正工作的順利開展，可以更好地維護(hù)社區(qū)安全，減少不服管教的情況發(fā)生。⑩劉武?。骸渡鐓^(qū)矯正執(zhí)法人員應(yīng)有警察身份》，《法制晚報(bào)》，2013年2月5日。”有的研究者認(rèn)為，“社區(qū)矯正在本質(zhì)上是限制人身自由的刑罰執(zhí)行方式，這種屬性要求執(zhí)法人員具備人民警察的身份。?陳國慶、陳惜珍：《社區(qū)矯正執(zhí)法人員隊(duì)伍建設(shè)探討》，《中國司法》，2013年第10期?！?/p>

2、警察身份有利于開展社區(qū)矯正工作。警察身份必然會(huì)通過警察服飾、警用器械等外部標(biāo)識(shí)體現(xiàn)出來，而這類外部標(biāo)識(shí)有利于將社區(qū)矯正官與社區(qū)服刑人員區(qū)分開來；而且，警察標(biāo)識(shí)本身具有巨大的威懾力，可以解決罪犯服刑意識(shí)淡薄等問題，從而在管束作為罪犯的社區(qū)服刑人員中發(fā)揮顯而易見的作用，在社區(qū)矯正管理等工作中可以產(chǎn)生事半功倍的效果。

3、警察在社區(qū)矯正試點(diǎn)工作中發(fā)揮了積極的作用。在開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的過程中，為了幫助缺乏管理和教育罪犯經(jīng)驗(yàn)的基層司法行政部門工作人員開展社區(qū)矯正工作，北京、上海等地都從監(jiān)獄、勞教所中抽調(diào)一部分警察幫助司法所開展社區(qū)矯正工作，這些抽調(diào)來的警察至今仍然幫助基層司法所開展社區(qū)矯正工作。社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)表明，這些抽調(diào)來的警察不僅在幫助基層司法所的工作人員開展社區(qū)矯正工作方面，發(fā)揮了積極的作用，而且在直接管理和教育矯正社區(qū)服刑人員方面，發(fā)揮了不可替代的作用。一些對(duì)于基層司法所的工作人員而言難管、甚至難纏的社區(qū)服刑人員，如果由警察接觸和管教他們，情況就會(huì)變得容易起來，特別是那些有過在監(jiān)獄服刑經(jīng)歷的社區(qū)服刑人員，更容易接受警察的管理和服從警察的教育。一些作者也指出了這一點(diǎn)，“從我國社區(qū)矯正的試點(diǎn)情況來看，由警察擔(dān)任社區(qū)矯正執(zhí)法人員有利于增強(qiáng)社區(qū)矯正工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，有利于增強(qiáng)或提高社會(huì)各界對(duì)社區(qū)矯正工作的理解、支持和參與，有利于增強(qiáng)社區(qū)矯正執(zhí)法人員的使命感和責(zé)任感。?同上。”

4、警察管理罪犯符合法律規(guī)定。2012年修改之前的《中華人民共和國警察法》（以下簡稱《警察法》）第6條第11項(xiàng)規(guī)定，警察的職責(zé)之一就是“對(duì)被判處管制、拘役、剝奪政治權(quán)利的罪犯和監(jiān)外執(zhí)行的罪犯執(zhí)行刑罰，對(duì)被宣告緩刑、假釋的罪犯實(shí)行監(jiān)督、考察”?2012年修改之后，該項(xiàng)修改為“對(duì)被判處拘役、剝奪政治權(quán)利的罪犯執(zhí)行刑罰”。。既然社區(qū)矯正的對(duì)象由公安機(jī)關(guān)管理時(shí)，由公安警察對(duì)他們執(zhí)行刑罰和進(jìn)行監(jiān)督、考察，那么，當(dāng)其中的大部分轉(zhuǎn)由司法行政機(jī)關(guān)管理時(shí)，同樣也應(yīng)當(dāng)由警察對(duì)他們執(zhí)行刑罰和進(jìn)行監(jiān)督、考察，因此，社區(qū)矯正官應(yīng)當(dāng)具有警察身份。

（二）反對(duì)說

另一些人持“反對(duì)說”，認(rèn)為社區(qū)矯正官不應(yīng)當(dāng)是警察。持反對(duì)說的人員中，也包括了一些研究人員?陳威儀：《淺析社區(qū)矯正執(zhí)法人員是否應(yīng)具有警察身份》，《青年與社會(huì)》，2013年第5期。。

持反對(duì)說的主要理由包括下列方面：

1、警察身份會(huì)改變社區(qū)矯正工作的風(fēng)格。警察是“負(fù)責(zé)維持治安和執(zhí)行法律（包括偵查和防止犯罪）的公職人員機(jī)構(gòu)。?《不列顛百科全書（國際中文版）》，第13卷，中國大百科全書出版社1999年版，第377頁。”警察是“具有武裝性質(zhì)的國家治安行政人員”?中國社會(huì)科學(xué)院語言研究所詞典編輯室編：《現(xiàn)代漢語詞典》（第6版），商務(wù)印書館2012年版，第688頁。。在警察的職責(zé)中，與犯罪和刑罰有關(guān)的主要職責(zé)是預(yù)防、制止和偵查違法犯罪活動(dòng)；維護(hù)社會(huì)治安秩序，制止危害社會(huì)治安秩序的行為等（《警察法》第6條第1、2項(xiàng)）。他們履行這些職責(zé)的重要特征，是以國家強(qiáng)制力為后盾履行職責(zé)，履行職責(zé)的行為帶有明顯的命令性、強(qiáng)制性、強(qiáng)迫性；不管工作對(duì)象是否心理上想得通，也不管是否解決了工作對(duì)象存在的問題，都要求工作對(duì)象服從警察的指揮和管理。如果社區(qū)矯正官具有了警察的身份，就必然會(huì)把這種工作作風(fēng)帶到社區(qū)矯正工作中，簡單甚至粗暴地對(duì)社區(qū)服刑人員進(jìn)行命令、強(qiáng)制、強(qiáng)迫，而忽視對(duì)社區(qū)服刑人員進(jìn)行耐心細(xì)致的工作，忽視對(duì)社區(qū)服刑人員存在的問題的解決。這種工作作風(fēng)會(huì)給社區(qū)矯正工作帶來極大的風(fēng)險(xiǎn)：在命令、強(qiáng)制和強(qiáng)迫下表面服從的社區(qū)服刑人員，在內(nèi)心想不通、問題未解決的情況下，有可能利用所享有的行動(dòng)自由，再次進(jìn)行違法犯罪行為。這種工作作風(fēng)的改變，對(duì)社區(qū)矯正工作來講，是極其危險(xiǎn)的。

2、警察身份會(huì)妨礙社區(qū)矯正工作的進(jìn)行。在社區(qū)矯正中，社區(qū)矯正執(zhí)法者需要經(jīng)常性地接觸社區(qū)服刑人員及其家人等，包括進(jìn)入社區(qū)、家庭等地點(diǎn)對(duì)社區(qū)服刑人員開展工作。但是，目前在社會(huì)上，人們對(duì)于警察的接觸十分敏感，如果警察身著警服接觸某人或者進(jìn)入某個(gè)家庭，就會(huì)在社區(qū)中、在該人及其家庭周圍的其他人中產(chǎn)生較大的反響，使人們對(duì)警察接觸的對(duì)象產(chǎn)生消極的聯(lián)想、印象等。例如，被接觸的對(duì)象及其家人是否干了壞事？是否犯了罪？等等。這會(huì)干擾社區(qū)服刑人員及其家庭的正常生活與工作，加重社區(qū)服刑人員的心理負(fù)擔(dān)，不利于社區(qū)服刑人員順利回歸社會(huì)。

3、警察職責(zé)可以通過與公安機(jī)關(guān)的協(xié)作行使。實(shí)務(wù)部門的社區(qū)矯正執(zhí)法者之所以要求具有警察身份，重要的理由之一就是在社區(qū)矯正工作中，有可能進(jìn)行諸如制止社區(qū)服刑人員的違法犯罪行為以及追捕社區(qū)服刑人員等活動(dòng)，而這些工作在傳統(tǒng)上屬于警察的職責(zé)，因此，他們感到在進(jìn)行這些活動(dòng)時(shí)如果沒有警察身份，就難以有效地開展這方面的工作。盡管在社區(qū)矯正工作中確實(shí)存在這樣的問題，但是，從另一方面來看，對(duì)于這些嚴(yán)重違法行為的處理，可以通過社區(qū)矯正官與公安警察的協(xié)作來進(jìn)行：當(dāng)社區(qū)服刑人員進(jìn)行或者可能進(jìn)行這類行為時(shí)，社區(qū)矯正官可以通知公安警察進(jìn)行協(xié)助，通過公安警察從事這些方面的工作。

同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到，雖然自2003年開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作以來，社區(qū)矯正工作的主要部分已經(jīng)轉(zhuǎn)移到司法行政機(jī)關(guān)，但是，這并不意味著司法行政機(jī)關(guān)要包辦所有的社區(qū)矯正工作；司法行政機(jī)關(guān)僅僅是國家刑事司法機(jī)關(guān)的一個(gè)部分，根據(jù)刑事司法機(jī)關(guān)的職責(zé)分工，它們的主要職責(zé)是執(zhí)行刑罰，而在刑罰執(zhí)行中涉及到嚴(yán)重違法犯罪等問題時(shí)，則需要由專門處理這類事務(wù)的公安機(jī)關(guān)來處理。

4、警察身份會(huì)影響社區(qū)矯正官素質(zhì)的提高。從中國和一些國家的情況來看，警察的任職資格是較低的。例如，根據(jù)《警察法》的規(guī)定，警察的任職資格包括6項(xiàng)：“(一)年滿十八歲的公民；(二)擁護(hù)中華人民共和國憲法； (三)有良好的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和良好的品行；（四)身體健康； (五)具有高中畢業(yè)以上文化程度； (六)自愿從事人民警察工作?！保ā毒旆ā返?6條第1款）在其他一些國家也類似。從一些國家的情況來看，社區(qū)矯正官的素質(zhì)普遍較高，例如，在一些國家中，普遍要求緩刑官、假釋官具有大學(xué)以上學(xué)歷，美國絕大部分州、羅馬尼亞、加拿大、以色列、匈牙利、菲律賓、瑞典、澳大利亞的一些州等，都要求緩刑官和假釋官至少要具有大學(xué)學(xué)歷?參見吳宗憲：《社區(qū)矯正比較研究》（上），中國人民大學(xué)出版社2011年版，第276～280頁。。在我國社區(qū)矯正工作的未來發(fā)展中，必須要逐步提高社區(qū)矯正官的素質(zhì)，否則，他們無法勝任社區(qū)矯正工作；如果按照警察的任職條件要求他們，十分不利于提高他們的整體素質(zhì)。

5、增加警察種類或者數(shù)量不利于改善國家的形象。隨著人類社會(huì)的文明進(jìn)步，人們?cè)絹碓蕉嗟卣J(rèn)識(shí)到，警察應(yīng)當(dāng)是為公民服務(wù)的普通公職人員，他們與其他公職人員的區(qū)別僅僅在于職責(zé)的不同；如果一個(gè)國家的警察行使種種超越法律的權(quán)力，那么，這樣的國家絕不是一個(gè)法治國家；如果一個(gè)國家中警察數(shù)量過多，就有可能使一個(gè)國家變成“警察國家”，而這是專制社會(huì)、“極權(quán)國家”中才有的現(xiàn)象，是與人類社會(huì)的文明進(jìn)步大勢(shì)背道而馳的。

6、由警察管理社區(qū)服刑人員不符合聯(lián)合國倡導(dǎo)的原則。聯(lián)合國作為國家間的政府組織，也倡導(dǎo)不由警察監(jiān)管社區(qū)服刑人員。例如，《聯(lián)合國囚犯待遇最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》第60條第2款規(guī)定：“刑期完畢以前，宜采取必要步驟確使囚犯逐漸納入社會(huì)生活。按個(gè)別情形，可以在同一監(jiān)所或另一適當(dāng)機(jī)構(gòu)內(nèi)制定出獄前的辦法，亦可在某種監(jiān)督下實(shí)行假釋，來達(dá)到此項(xiàng)目的；但監(jiān)督不可委之于警察，而應(yīng)該結(jié)合有效的社會(huì)援助?！边@表明，聯(lián)合國不贊同由警察監(jiān)管假釋犯等社區(qū)服刑人員。

從上文來看，持贊同說的人和持反對(duì)說的人，都有一些具體的理由，而且，其中的一些理由都有一定的說服力。應(yīng)該說，贊同說和反對(duì)說都有一定的道理。

三、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中警察問題的解決之道

在充分考慮有關(guān)社區(qū)矯正中警察問題的爭議理由，特別是在認(rèn)真思考中國社區(qū)矯正工作的實(shí)際情況和其中存在的相關(guān)問題后，可以提出這樣的觀點(diǎn)，即應(yīng)當(dāng)在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中配備一定數(shù)量的警察，協(xié)助社區(qū)矯正官開展相關(guān)的工作。這就是筆者所認(rèn)為的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中警察問題的解決之道。

（一）把社區(qū)矯正官都變成警察不恰當(dāng)

如果從開展社區(qū)矯正工作的實(shí)際需要出發(fā)，主張把社區(qū)矯正官都變成警察，建立一支專門的社區(qū)矯正警察隊(duì)伍來從事社區(qū)矯正工作，完全由社區(qū)矯正警察主導(dǎo)社區(qū)矯正工作，可能是不恰當(dāng)?shù)摹Ｔ谶@方面，上述持反對(duì)說的理由中，那些認(rèn)為警察身份會(huì)對(duì)妨礙社區(qū)矯正工作的進(jìn)行、警察身份會(huì)改變社區(qū)矯正工作的風(fēng)格、警察身份會(huì)影響社區(qū)矯正官素質(zhì)的提高、增加警察種類或者數(shù)量不利于改善國家的形象等理由，都是有道理的，應(yīng)當(dāng)肯定這些理由的合理性。

（二）在社區(qū)矯正中需要一定數(shù)量警察

雖然不能把社區(qū)矯正官都變成警察，但是，另一方面，在社區(qū)矯正執(zhí)法者中配備一定數(shù)量的警察，是有利于開展社區(qū)矯正工作的。

在這方面，上述持贊同說的理由，應(yīng)當(dāng)肯定其中合理的成分。此外，還可以從下列方面考慮在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中配備一定數(shù)量警察的合理性。

1、恰當(dāng)看待警察身份在社區(qū)矯正工作中的作用。警察身份固然有利于開展社區(qū)矯正工作，但是，這種“有利”是有范圍的。在社區(qū)矯正工作中，警察身份可能對(duì)開展某些社區(qū)矯正工作有利，不過，并非對(duì)開展所有的社區(qū)矯正工作都有利。實(shí)際上，筆者在一些地區(qū)進(jìn)行的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)矯正執(zhí)法者對(duì)于警察身份在社區(qū)矯正工作中的利弊，具有矛盾的心理和態(tài)度。一方面，基層司法行政機(jī)關(guān)的人員很希望他們具有警察身份，認(rèn)為具有這樣的身份對(duì)于開展社區(qū)矯正工作有很多的好處，甚至對(duì)于提高社區(qū)矯正執(zhí)法者的地位乃至福利等都有好處。但是在另一方面，他們對(duì)于警察身份在開展社區(qū)矯正工作中帶來的不便也有切身的體會(huì)。例如，多個(gè)地方的司法行政機(jī)關(guān)人員談到，以往，當(dāng)他們開著具有“警察”標(biāo)識(shí)的車輛去社區(qū)服刑人員家里或者工作單位時(shí)，社區(qū)服刑人員往往對(duì)此十分敏感，極不贊同他們的這種做法，懇求他們以后不要再這樣做，認(rèn)為這樣會(huì)給他們的正常生活與工作帶來很大的困擾。如果開著警車甚至身著警服去社區(qū)中進(jìn)行審前社會(huì)調(diào)查的話，弊端可能更大。

由此可見，在開展社區(qū)矯正工作的過程中，雖然應(yīng)當(dāng)看到警察身份在社區(qū)矯正工作中可能具有的積極作用，但是，也必須認(rèn)識(shí)到這種“積極作用”的特定范圍和有限性，從而對(duì)于社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中配備警察采取理性的態(tài)度。在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中配備一定數(shù)量的警察，可以使這些警察在社區(qū)矯正中發(fā)揮恰如其分的作用。

2、通過與公安機(jī)關(guān)的協(xié)作行使警察職責(zé)存在很多問題。盡管從理論上講，在社區(qū)矯正工作中遇到需要公安警察處理的事務(wù)（事項(xiàng)或者事件等）時(shí)，可以通過與公安機(jī)關(guān)的協(xié)作處理，即社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)及時(shí)與公安機(jī)關(guān)聯(lián)系，由公安機(jī)關(guān)派公安警察協(xié)助，雙方共同處理社區(qū)矯正中遇到的相關(guān)事務(wù)，但是在實(shí)踐中，這樣的協(xié)作存在很大的問題。

筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)與公安機(jī)關(guān)的協(xié)作，普遍存在一些問題，特別是存在下列三方面的問題。

（1）協(xié)作的情況取決于人際關(guān)系。本來，《警察法》第6條明確規(guī)定了公安機(jī)關(guān)人民警察的職責(zé)；最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部（以下簡稱“兩院兩部”）2003年7月10日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》以及此后兩院兩部在2009年9月2日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》、2012年1月10日聯(lián)合發(fā)布的《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》中，都明確規(guī)定了司法行政機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)各自在社區(qū)矯正工作中的職責(zé)。但是，在實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，司法行政機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正工作中協(xié)作的狀況，往往取決于司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人與公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人之間的人際關(guān)系的情況：如果兩個(gè)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人之間的人際關(guān)系較好，那么，兩個(gè)機(jī)關(guān)之間的協(xié)作情況就好一些，公安機(jī)關(guān)接到司法行政機(jī)關(guān)要求提供協(xié)助的信息之后，能夠派員前去協(xié)作；如果兩個(gè)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人之間的人際關(guān)系較差，那么，兩個(gè)機(jī)關(guān)之間的協(xié)作情況就差一些，公安機(jī)關(guān)接到司法行政機(jī)關(guān)要求提供協(xié)助的信息之后，不一定派員前去協(xié)作，或者盡管也會(huì)派員前去協(xié)作，但是往往拖延時(shí)間，敷衍了事，等等。司法行政機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正中的這種協(xié)作情況，絕不是個(gè)別地區(qū)才有的不正?，F(xiàn)象。在筆者到一些地方進(jìn)行調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，這種情況具有普遍性。

（2）協(xié)作中普遍存在時(shí)間差問題。在社區(qū)矯正中，需要公安機(jī)關(guān)派員協(xié)助處理的事務(wù)，往往具有緊迫性的特點(diǎn)，這就要求公安機(jī)關(guān)在接到司法行政機(jī)關(guān)派員協(xié)助的信息時(shí)，應(yīng)當(dāng)立即派員前往事發(fā)地點(diǎn)，幫助處理相關(guān)事務(wù)。但是，從目前的情況來看，即使在公安機(jī)關(guān)愿意積極協(xié)助的前提下，從司法行政機(jī)關(guān)發(fā)出協(xié)作信息到公安機(jī)關(guān)派員到達(dá)事發(fā)地點(diǎn)，也往往有較長的時(shí)間間隔，因?yàn)樵谶@個(gè)過程中，需要經(jīng)過多個(gè)程序、辦理多項(xiàng)手續(xù)，之中的各種關(guān)系協(xié)調(diào)甚至繁文縟節(jié)等，都會(huì)耽擱很多時(shí)間，從而使得公安機(jī)關(guān)的警察人員不能及時(shí)到達(dá)事發(fā)地點(diǎn)。這個(gè)過程中存在的時(shí)間差，往往會(huì)耽誤處理緊急事務(wù)的最佳時(shí)機(jī)，導(dǎo)致不能及時(shí)、有效地處置所遇到的緊急事務(wù)。例如，在筆者進(jìn)行調(diào)查的過程中，多個(gè)地方的司法行政機(jī)關(guān)人員都講到了這樣的情況：司法行政部門工作人員在巡查的過程中，在某一地點(diǎn)發(fā)現(xiàn)了長時(shí)間脫離監(jiān)管的社區(qū)服刑人員，考慮到這類社區(qū)服刑人員的人身危險(xiǎn)性往往較大，司法行政部門工作人員由于缺乏進(jìn)行抓捕活動(dòng)的起碼的工具、條件以及自衛(wèi)手段等，不能貿(mào)然地直接抓捕，只能一邊給公安機(jī)關(guān)打電話要求協(xié)助，一邊監(jiān)視該社區(qū)服刑人員。但是，公安警察往往長時(shí)間不能到達(dá)現(xiàn)場，等公安警察在長時(shí)間之后到達(dá)現(xiàn)場時(shí)，該社區(qū)服刑人員已經(jīng)離開該地，使得司法行政部門工作人員在已經(jīng)發(fā)現(xiàn)脫管的社區(qū)服刑人員的情況下，也難以將其抓獲。在處理其他特殊的緊急事務(wù)而需要公安機(jī)關(guān)派員協(xié)助的情況下，也往往存在時(shí)間差的問題，這種時(shí)間差往往延誤時(shí)機(jī)，導(dǎo)致相關(guān)問題難以得到及時(shí)、恰當(dāng)?shù)慕鉀Q。

（3）協(xié)作中普遍存在所派人員不理想的問題。我國的公安機(jī)關(guān)承擔(dān)著極其繁重的維護(hù)社會(huì)秩序等方面的任務(wù)，工作職責(zé)繁多，普遍存在著任務(wù)繁重而警力不足的現(xiàn)象。這意味著，在公安機(jī)關(guān)中，不可能有富裕的警力處在待命狀態(tài)，隨時(shí)等待著處置社區(qū)矯正工作中可能發(fā)生的緊急事項(xiàng)。同時(shí)，在公安機(jī)關(guān)中，更不可能有一支受過專門訓(xùn)練、擅長處置社區(qū)矯正工作中遇到的緊急事務(wù)的警察隊(duì)伍。因此，當(dāng)公安機(jī)關(guān)接到司法行政機(jī)關(guān)要求協(xié)助的信息時(shí)，只能臨時(shí)抽調(diào)人員協(xié)助從事這方面的工作。由于公安機(jī)關(guān)派出協(xié)作的警察，往往不是理想的處理社區(qū)矯正事務(wù)的人員，因而導(dǎo)致在社區(qū)矯正中協(xié)作效果普遍不佳等問題。

相反，如果在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中配備一定數(shù)量的警察，并且對(duì)他們進(jìn)行如何開展社區(qū)矯正工作、如何處置社區(qū)矯正中遇到的緊急事務(wù)等方面的針對(duì)性訓(xùn)練，就可以有效地解決上述三方面的問題，就能夠保證社區(qū)矯正工作的順利進(jìn)行。

3、準(zhǔn)確看待聯(lián)合國規(guī)則的內(nèi)容。如果仔細(xì)研究聯(lián)合國通過的相關(guān)規(guī)則的內(nèi)容，就會(huì)發(fā)現(xiàn)聯(lián)合國的相關(guān)規(guī)則并不必然地排斥在社區(qū)矯正中配備一定數(shù)量的警察。

首先，要準(zhǔn)確理解《聯(lián)合國囚犯待遇最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》的內(nèi)容。盡管1955年通過的《聯(lián)合國囚犯待遇最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》第60條第2款中提到，對(duì)于假釋犯的監(jiān)督，不能單純委托警察進(jìn)行。對(duì)這一款內(nèi)容的準(zhǔn)確理解應(yīng)當(dāng)是，不能把對(duì)于假釋犯的監(jiān)督單純地或者完全地交給警察負(fù)責(zé)，而“應(yīng)該結(jié)合有效的社會(huì)援助”。這意味著，第一，警察不能排他地單獨(dú)行使對(duì)于假釋犯的監(jiān)督，也就是說，警察不能壟斷性地行使對(duì)于假釋犯的監(jiān)督工作。第二，警察應(yīng)當(dāng)結(jié)合有效的社會(huì)援助開展對(duì)假釋犯的監(jiān)督，換言之，警察應(yīng)當(dāng)與社會(huì)力量結(jié)合起來對(duì)假釋犯進(jìn)行監(jiān)督。因此，聯(lián)合國的這款規(guī)定并沒有完全排斥警察在監(jiān)督假釋犯中的作用。而且，還應(yīng)當(dāng)看到，《聯(lián)合國囚犯待遇最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》是有關(guān)被監(jiān)禁罪犯的基本規(guī)則，而不是非監(jiān)禁刑執(zhí)行或者社區(qū)矯正的基本規(guī)則，其中的相關(guān)內(nèi)容并不必然適用于所有的非監(jiān)禁刑執(zhí)行或者社區(qū)矯正工作。

其次，聯(lián)合國的有關(guān)基本規(guī)則沒有排斥在社區(qū)矯正中發(fā)揮警察作用的內(nèi)容。聯(lián)合國有關(guān)非監(jiān)禁刑執(zhí)行及社區(qū)矯正方面的基本規(guī)則，是1990年通過的《聯(lián)合國非拘禁措施最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》。在這項(xiàng)規(guī)則中，全面闡述了在非拘禁措施的適用和執(zhí)行中應(yīng)當(dāng)遵循的原則和應(yīng)當(dāng)采用的制度等內(nèi)容。在其中對(duì)“判決后階段”、“非拘禁措施的執(zhí)行”、“工作人員”等的規(guī)定中，均未提到警察。這起碼意味著，聯(lián)合國有關(guān)非監(jiān)禁刑的基本規(guī)則沒有明確排斥警察參與社區(qū)矯正工作的做法。

再次，要區(qū)分聯(lián)合國文件中的“硬法”和“軟法”。在聯(lián)合國通過的一系列文件中，可以區(qū)分出“硬法”和“軟法”，對(duì)于它們應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待。所謂“硬法”（hardlaw）是指具有強(qiáng)制性約束力的規(guī)范性文件，主要是指一國協(xié)商簽訂之后必須遵守的條約（treaty）、公約（convention）、協(xié)定（agreement）、規(guī)約（statute）等。所謂“軟法”（soft law）是指號(hào)召有關(guān)國家和地區(qū)遵守但是不具有強(qiáng)制性約束力的規(guī)則（rules）、準(zhǔn)則（norms）、原則（principles）、宣言（declaration）、指南（guidelines）等?參見Don Stolworthy, International Standards that Relate to Detentions, Corrections, and Prisons (INPROL Consolidated Response, 10-002) (International Network to Promote the Rule of Law, January 2010), pp.3-8.。《聯(lián)合國囚犯待遇最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》、《聯(lián)合國非拘禁措施最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》等都屬于這種類型的軟法。這類軟法是人類文明發(fā)展進(jìn)步的結(jié)晶，是人類智慧和經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，體現(xiàn)了人類社會(huì)普遍一致的看法，貫徹和落實(shí)其中的原則和制度，應(yīng)當(dāng)有助于合理、科學(xué)地開展相關(guān)工作，但是，成員國并不必然地要遵循其中的每個(gè)原則和每項(xiàng)制度。因此，如果中國的國情決定了在社區(qū)矯正中必須實(shí)行與聯(lián)合國的一些規(guī)則不同的規(guī)則時(shí)，可以按照中國的國情決定和實(shí)行有關(guān)的制度與做法。

由此可見，在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中配備一定數(shù)量的警察，一方面符合中國社區(qū)矯正工作的實(shí)際情況，另一方面也沒有違反聯(lián)合國的規(guī)則。

4、參照其他相關(guān)機(jī)關(guān)配備警察的做法。我國的刑事司法機(jī)關(guān)包括公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)（刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)），在與犯罪作斗爭的過程中，這些機(jī)關(guān)的工作具有很多的共同性和密切的關(guān)聯(lián)性，如果社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)（社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)是司法行政機(jī)關(guān)的必要組成部分）在遇到相關(guān)事務(wù)時(shí)由公安機(jī)關(guān)派警察協(xié)助處理、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)自身不必設(shè)立專門的警察力量的話，那么，檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)在處理相關(guān)事務(wù)時(shí)，也可以由公安機(jī)關(guān)派警察協(xié)助處理，檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)自身也不必設(shè)立專門的警察力量。但是，現(xiàn)實(shí)的情況是，檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)都已經(jīng)設(shè)立了自己的司法警察。根據(jù)《中華人民共和國人民法院組織法》第41條第3款的規(guī)定，“各級(jí)人民法院設(shè)司法警察若干人?！备鶕?jù)《中華人民共和國人民檢察院組織法》第27條第3款的規(guī)定，“各級(jí)人民檢察院根據(jù)需要可以設(shè)司法警察?！备鶕?jù)上述規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)都設(shè)立了各自的司法警察隊(duì)伍，協(xié)助檢察官和法官開展相關(guān)的工作。檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)設(shè)立獨(dú)立的司法警察隊(duì)伍的情況表明，依靠與公安機(jī)關(guān)的協(xié)作處理相關(guān)事務(wù)，是很不現(xiàn)實(shí)的，是難以運(yùn)作的。既然檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)可以設(shè)立獨(dú)立的司法警察，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)為什么不能設(shè)立獨(dú)立的警察隊(duì)伍呢？

實(shí)際上，在開展社區(qū)矯正工作的過程中，社區(qū)矯正警察需要配合社區(qū)矯正官開展大量的專業(yè)性工作（具體內(nèi)容另文探討）。為了保證社區(qū)矯正警察有效地開展這些工作，社區(qū)矯正警察應(yīng)當(dāng)具備專門的知識(shí)和技能等，為此，必須對(duì)他們進(jìn)行系統(tǒng)的、專門化的訓(xùn)練。只有在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中設(shè)立了單獨(dú)的社區(qū)矯正警察，才有可能對(duì)他們進(jìn)行這樣的訓(xùn)練。

從很多方面來看，在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中配備的警察，類似于檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)構(gòu)的司法警察，而社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中從事執(zhí)法工作的社區(qū)矯正官，則類似于檢察官和法官。因此，在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中執(zhí)法人員類型的劃分、職責(zé)的確定、人員的配備等，可以很好地借鑒檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)構(gòu)的做法。

綜上所述，在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中配備一定數(shù)量的警察，是極為必要的。

四、對(duì)社區(qū)矯正立法的建議

根據(jù)上述探討，可以看出，在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中配備一定數(shù)量的警察協(xié)助社區(qū)矯正官開展相關(guān)工作，是很有必要的。因此，建議在制定社區(qū)矯正法時(shí)，能夠考慮并恰當(dāng)規(guī)定這方面的內(nèi)容。

如何在社區(qū)矯正法中規(guī)定社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中的警察問題？筆者已經(jīng)提出了相關(guān)建議。例如，在筆者參與撰寫的《社區(qū)矯正法（專家建議稿）》中，專門規(guī)定了一條“社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中的警察”（第0206條）：“根據(jù)社區(qū)矯正工作的實(shí)際需要，可以在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中配備一定數(shù)量的警察，協(xié)助社區(qū)矯正官開展工作?趙秉志主編：《社區(qū)矯正法（專家建議稿）》，中國法制出版社2013年版，第35頁。。”

通過上述分析和實(shí)際調(diào)查，筆者認(rèn)為上述建議仍然是可行的、合理的，建議國家立法機(jī)關(guān)在起草社區(qū)矯正法時(shí)，能夠考慮這方面的內(nèi)容和文字表述建議，對(duì)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中的警察問題，作出科學(xué)、合理的規(guī)定，從而促進(jìn)社區(qū)矯正工作的順利進(jìn)行。

（責(zé)任編輯 張文靜）

*本文系筆者主持的國家社科基金項(xiàng)目“中國社區(qū)矯正規(guī)范化研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)12BFX040）的階段性成果。