法國、荷蘭法律援助制度改革情況及啟示

劉帥克（司法部法律援助中心）

法國、荷蘭法律援助制度改革情況及啟示

劉帥克（司法部法律援助中心）

一、法國、荷蘭法律援助制度簡介

（一）法國法律援助制度

法國的法律援助制度可以分為三個體系：法律援助、法律獲得和受害者援助。三大體系的側(cè)重點各有不同，但都是為了維護弱勢群體的合法權(quán)益，尊重和保護人權(quán)，最終實現(xiàn)“法律面前人人平等”的憲法要求。

1、法律援助。僅指對符合條件的困難人群免費或部分免費提供個案代理的訴訟法律援助服務(wù)，不包括咨詢等非訴訟法律服務(wù)。1991年的《法律援助法》明確規(guī)定了法律援助的范圍、條件、申請審查指派程序等，確保法律援助成為國家對公民的一項司法救濟和保障措施。法國法律援助的范圍非常廣泛。法國公民、歐盟公民（丹麥除外）、長期合法在法國居住的外國人、總部位于法國的非營利法人等，都可以申請獲得法律援助。遇到法律糾紛時，當(dāng)事人需要到法律援助辦公室申請法律援助。每個地區(qū)的大審法院、最高法院、行政法院、國家庇護權(quán)法院，均設(shè)有法律援助辦公室。申請獲得審批之后，法律援助辦公室會將申請審批材料轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)芈蓭煿珪L，律師公會會將該案件分派給律師公會里的律師。

法國實行法律援助分擔(dān)費用制度，由當(dāng)事人根據(jù)其經(jīng)濟情況分擔(dān)部分法律援助費用。2014年，完全免費法律援助的月收入標(biāo)準(zhǔn)為936歐元，部分免費法律援助的月收入標(biāo)準(zhǔn)為937歐元至1404歐元。個人支付的費用是固定的，根據(jù)其收入情況和國家規(guī)定的補貼標(biāo)準(zhǔn)確定。如果申請人還有其他共同生活的人員需要負(fù)擔(dān)，最高限額可以適當(dāng)提高。

法國法律援助經(jīng)費由國家財政支出，每個律師公會的律師資金結(jié)算管理處負(fù)責(zé)管理，用于支付律師辦案補助費用。每年的法律援助經(jīng)費大約是3.5億歐元。律師的辦案補貼是固定的。根據(jù)《財政部》的規(guī)定，每30分鐘的工作時間為一個參考單位，司法部和財政部根據(jù)不同案件類型確定完成每類案件所需要的參考單位數(shù)以及每個單位數(shù)支付的補貼數(shù)額。參考單位數(shù)乘以每個單位數(shù)的補貼數(shù)額就是律師的辦案補貼。每個參考單位支付的補貼數(shù)額每年會根據(jù)實際情況進行調(diào)整。

2、法律獲得。法律獲得主要是指向公民提供法律援助方面的知識和信息、提供專業(yè)法律咨詢以及其他非訴訟法律服務(wù)等,主要由司法之家提供。全國共設(shè)有137個司法之家。司法之家是合作性質(zhì)的組織，由大審法庭、律師公會以及各種協(xié)會組成。司法部總秘書處下設(shè)的法律獲得辦公室負(fù)責(zé)幫助創(chuàng)建司法之家、提供資金、安排協(xié)調(diào)員。司法之家的創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)是在人口超過3萬的政治經(jīng)濟敏感地區(qū)等。司法之家的主要職責(zé)是提供針對日常生活所有方面的專業(yè)化的法律咨詢，尤其是律師咨詢，具體包括家庭法、勞動法、住房法、外國人法、消費者法、與行政部門或者公共服務(wù)機構(gòu)的爭端、反歧視等方面的內(nèi)容，同時還提供調(diào)解、和解等服務(wù)、介入輕微違法行為的預(yù)防和處理等。司法之家的服務(wù)都是免費的，辦理非訴訟案件時無需按照法律援助的條件進行審查。公民不分地域限制，可以到任何司法之家尋求咨詢幫助。司法之家以其方便快捷專業(yè)化的服務(wù)得到了法國公民的認(rèn)可，司法部每兩年會對司法之家的工作作一次滿意度調(diào)查，最后一次調(diào)查的滿意度高達(dá)98%。

3、受害者援助。法國的受害者援助理念源自加拿大的修復(fù)式正義。根據(jù)聯(lián)合國1985年《為罪行和濫用權(quán)利行為受害者取得公理的基本司法原則宣言》規(guī)定，受害者是指：單獨或集體遭受傷害，特別是身體或心理上的傷害，承受精神痛苦，蒙受經(jīng)濟損失，或其基本權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害的人，包括因自然災(zāi)害或人為活動而蒙受損失的人。目前，法國對受害者實施援助的主要機構(gòu)包括：（1）受害者援助國家委員會。（2）全國受害者援助及調(diào)解協(xié)會及其遍布法國的受害者援助協(xié)會網(wǎng)絡(luò)。（3）受害者保護法官。（4）受害者援助辦公室。受害者援助的服務(wù)機制是：在事件發(fā)生后立即介入，面向所有類型的犯罪受害者及交通事故和自然災(zāi)害的受害者，提供免費和保密的司法及心理指導(dǎo)服務(wù)。其援助方式包括：傾聽和支持。及時通知受害者其享有的權(quán)益及案件進展，并對其權(quán)益和案件進展進行跟進。幫助受害者提出損害賠償要求。輔助受害者撰寫信函并辦理手續(xù)。陪同出庭。幫助受害者聯(lián)系法律專業(yè)人士和專業(yè)協(xié)會。心理支持等。

（二）荷蘭法律援助制度

1、概述。荷蘭第一部全面規(guī)定法律援助的法律《法律援助法》于1994年1月1日正式頒布實施，每年大約36%的荷蘭公民（共1670萬人）在案情需要的情況下有資格獲得法律援助。法律援助的費用大部分由國家支付，只有一小部分由申請人根據(jù)其收入狀況自行支付。荷蘭的法律援助經(jīng)費上升很快，70年代初，經(jīng)費開支為500萬荷蘭盾（2荷蘭盾=1歐元），現(xiàn)在為每年約5億歐元。荷蘭公共安全與司法部負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和管理全國法律援助制度，包括制定法律援助預(yù)算、向法律援助委員會提供資金、制定法律援助發(fā)展的制度框架和改革措施等。法律援助委員會具體負(fù)責(zé)法律援助計劃的制定和組織實施、審查法律援助申請、制定法律援助收費標(biāo)準(zhǔn)、決定律師加入法律援助體系的資格、為律師發(fā)放法律援助授權(quán)證書、向律師支付法律援助費用、資助法律服務(wù)臺、向司法部提交年度工作報告等。

2、法律援助提供模式。荷蘭的法律援助體系是一個三重混合模式，由初步公共援助、一線公共援助和二線私人援助構(gòu)成。

（1）初步援助。2007年，荷蘭法律援助委員會與蒂爾堡大學(xué)合作開發(fā)了“沖突解決指南”法律咨詢網(wǎng)站，通過網(wǎng)絡(luò)指導(dǎo)當(dāng)事人自助解決住房、勞動就業(yè)、家事、消費等民法及行政法領(lǐng)域的法律問題。網(wǎng)站上設(shè)有“矛盾沖突路線圖”，指導(dǎo)用戶找到解決矛盾沖突的方法，并且能夠提供網(wǎng)上離婚調(diào)解等服務(wù)。通過這種方式幫助當(dāng)事人進行自助法律服務(wù)，不僅可以降低當(dāng)事人對法律專業(yè)人員的依賴，減少法律援助費用，使更多的人享受到法律援助服務(wù)，還可以提高當(dāng)事人處理糾紛的主動性、對糾紛處理結(jié)果的滿意度和應(yīng)對其他法律問題的能力。

（2）一線援助。全國共設(shè)有30個法律服務(wù)臺，由法律援助委員會全額撥款運作。其職責(zé)是免費為當(dāng)事人提供法律法規(guī)及法律程序方面的信息，就簡單的法律問題提供建議，遇到復(fù)雜或耗時的問題時，還要將當(dāng)事人移交給私人律師或調(diào)解員。如果需要專業(yè)人員的進一步援助，當(dāng)事人將被移交給事先已同意接收這些移交案件的私人律師或調(diào)解員。根據(jù)荷蘭《法律援助法》規(guī)定，如果公民先去法律服務(wù)臺咨詢，再尋求律師申請法律援助代理，可以減少分擔(dān)53歐元的自付費用。

（3）二線援助。法律援助委員會負(fù)責(zé)審查法律援助申請。當(dāng)事人不能自己向法律援助委員會申請法律援助，必須通過律師代為提交。法律援助委員會對律師的申請進行審查后，認(rèn)為符合條件的，將會頒發(fā)授予法律援助的證明。私人律師受理法律援助案件的方式有兩種：一種是由法律服務(wù)臺將當(dāng)事人移交給他們，一種是由當(dāng)事人自行主動聯(lián)系注冊律師。在后一種情況下，相關(guān)律師必須將當(dāng)事人轉(zhuǎn)回“法律服務(wù)臺”，以便當(dāng)事人在需要法律援助的情況下可以享受53歐元的個人繳費優(yōu)惠。

3、質(zhì)量管理措施。荷蘭法律援助管理水平在歐洲乃至全球都處于領(lǐng)先地位。無論是公共安全與司法部、法律援助委員會還是律師協(xié)會或者律師事務(wù)所，無不強調(diào)質(zhì)量的重要性。管理者和服務(wù)提供者從各自的角度，采取各種措施，確保為公民提供一份高質(zhì)量的法律援助服務(wù)。

（1）設(shè)定嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件。律師要想辦理法律援助案件，必須大學(xué)畢業(yè)后，通過律師資格考試，經(jīng)過三年的實習(xí)期，才能在法律援助委員會登記注冊，并且要符合法律援助委員會的質(zhì)量規(guī)定。2003年，公共安全與司法部、法律援助委員會和律師協(xié)會共同簽署了一份引入審查機制的協(xié)議。自2004年1月開始，律師事務(wù)所如果想在法律援助委員會登記辦理法律援助案件，必須要通過有效的審查，包括組織管理、給當(dāng)事人服務(wù)情況，如相關(guān)記錄、當(dāng)事人滿意度調(diào)查等等，而該審查每三年必須要進行更新。審查由受過特別審查訓(xùn)練的資深律師負(fù)責(zé)。如果審查結(jié)果對律師事務(wù)所不利，幾個月后會再進行重新審查。如果重新審查結(jié)果仍顯示有重大問題，則該律師事務(wù)所不得再提供受補助的法律援助服務(wù)。

（2）加強對律師的培訓(xùn)。荷蘭《法律援助法》規(guī)定，律師每年必須參加一定時間的培訓(xùn)，獲得20個學(xué)分才能繼續(xù)從事法律援助工作。律師協(xié)會在加強律師培訓(xùn)、保證法律援助質(zhì)量方面發(fā)揮了重要作用。律師協(xié)會定期舉辦一系列的培訓(xùn)，包括對新工作人員的培訓(xùn)、以及按客戶需求進行的培訓(xùn)等，保證律師及時獲得新知識，高質(zhì)量的完成代理工作。

（3）制定法律援助案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。為了加強法律援助質(zhì)量管理，荷蘭法律援助委員會組織制定了《最佳實踐指南》，作為辦理法律援助案件的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，供律師參考。法律援助委員會成立了一個專門的研究機構(gòu)，由相關(guān)法律專家和學(xué)者組成，負(fù)責(zé)編寫法律援助評估年報、清理法律援助委員會債務(wù)、發(fā)布報告等。同時負(fù)責(zé)回答安全與司法部就法律援助工作提出的問題，對客戶滿意度、律師滿意度、工作人員滿意度等進行調(diào)查。他們給每個客戶一個編號，采取臨時檢查、神秘客人暗訪等方式長期跟蹤法律援助市場，進行統(tǒng)計分析，查找問題，研究對策。此外，荷蘭近年也開始引入同行評估機制。

（4）加強律師自律。荷蘭的律師界參與法律援助的積極性比較高，有些律師事務(wù)所，接近40%的業(yè)務(wù)都是法律援助案件。為了維護事務(wù)所的聲譽、獲得更多的案源，律師們自發(fā)的致力于提高法律援助服務(wù)質(zhì)量。律師界成立了一個叫做ViadicteFounation的協(xié)會，該協(xié)會致力于提高法律服務(wù)質(zhì)量，自發(fā)制定了《律師事務(wù)所審計標(biāo)準(zhǔn)》，定期對律師事務(wù)所辦理的案件互相進行審查評估。他們也參與荷蘭律師協(xié)會以及法律援助委員會發(fā)起的法律援助改革。

二、法國、荷蘭法律援助制度改革情況

近幾年來，歐洲各國法律援助制度普遍面臨壓縮經(jīng)費、節(jié)約成本的壓力，為了減少開支，提高效率，各國紛紛采取改革措施，包括縮小法律援助范圍、加強科技創(chuàng)新、利用網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字媒體提供法律服務(wù)、早期干預(yù)、簡化立法、提升公民自助服務(wù)能力等。

法國的改革措施主要包括降低律師辦案補貼、發(fā)展法律援助保險、鼓勵社會組織參與等。通過上述方式降低法律援助成本，多渠道籌集法律援助資金，加大社會的參與度，提高法律援助效率。

荷蘭安全與司法部成立了法律援助改革項目小組，提出了一系列既可改善法律援助服務(wù)質(zhì)量又可實現(xiàn)法律援助及司法過程中結(jié)構(gòu)性資金節(jié)約的措施。包括逐年削減法律援助預(yù)算、提高經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)、提高當(dāng)事人分擔(dān)費用標(biāo)準(zhǔn)、降低律師固定報酬等措施。此外，還采取了下列有利于提高效率、改善服務(wù)質(zhì)量的方法：

1、 高度信任條件下的實體審查。2009年，法律援助委員會啟動了高度信任法的首次試點。從2011年起，法律援助委員會開始分階段在全國范圍內(nèi)推廣這種方法。至2013年初，在法律援助委員會注冊的律師中，已有31%的律師開始使用這種方法。這種方法的前提是法律援助委員會和律師在透明、信任和理解的基礎(chǔ)上開展合作，要求律師行業(yè)更加自律。采用高度信任法后，法律援助申請將被自動受理。律師無需向法律援助委員會提交大量文件及申請（但稅務(wù)機構(gòu)沒有當(dāng)事人詳細(xì)記錄的情形除外）。法律援助委員會將迅速對當(dāng)事人的法律援助申請資格進行評估，然后簽發(fā)法律援助許可。

2、進一步強化法律服務(wù)臺的案件過濾功能。荷蘭法律援助委員會認(rèn)為法律服務(wù)臺具有過濾功能，可以減少法律援助證明的申請數(shù)量，減少訴訟，節(jié)約司法成本。為了實現(xiàn)這一目的，他們采取了一些鼓勵措施。如果當(dāng)事人向法律服務(wù)臺尋求幫助后，最終仍然需要法律援助證明，國家將在其需要自行繳納的費用中扣除53歐元作為優(yōu)惠。而那些最終獲得了法律援助許可但沒有首先向法律服務(wù)臺求助的人將不會獲得這種優(yōu)惠。為了進一步發(fā)揮法律服務(wù)臺的案件過濾功能，荷蘭法律援助委員會正考慮要求所有申請法律援助的當(dāng)事人都要先向法律服務(wù)臺求助。

3、簡化立法、提升公民自助服務(wù)能力。荷蘭法律援助委員會希望通過提供各種服務(wù)加強公民在解決自身法律問題方面的自助能力。法律援助委員會還將提供定制服務(wù)，研發(fā)更多的應(yīng)用工具，激發(fā)當(dāng)事人的自助能力。目前通過沖突解決指南網(wǎng)站和法律服務(wù)臺實施的早期診斷與甄別服務(wù)有助于降低問題解決的難度和激發(fā)當(dāng)事人的個人主動性，并有望降低需要律師或調(diào)解員介入的法律援助（證明）的申請數(shù)量。另一方面，通過離婚與子女撫養(yǎng)方案及在線調(diào)解選項，法律援助委員會提高了公民在離婚案件中的自力更生能力。

荷蘭法律援助委員會和律師協(xié)會都認(rèn)為，過于復(fù)雜和專業(yè)的法律規(guī)定增加了當(dāng)事人自助解決法律糾紛的難度。因此建議簡化立法、設(shè)定明確簡單的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。此外，政府要保證創(chuàng)建一個公平競爭的環(huán)境，并制定一套并非專為某類服務(wù)定制的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以便諸如網(wǎng)站服務(wù)提供商、法律費用保險人、調(diào)解員和糾紛解決委員會之類的替代性糾紛解決機制也能在達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的條件下發(fā)揮其作用。政府還應(yīng)推動沖突解決標(biāo)準(zhǔn)的建立。如果能為具有普遍性的案件制定標(biāo)準(zhǔn)性文件，如程序啟動相關(guān)公函、（法院）程式或文件，就能讓公民、對立方和法律專業(yè)人員更好地理解相關(guān)內(nèi)容，從而加速解決糾紛的進程。

三、對我國法律援助制度發(fā)展的啟示

（一）科學(xué)規(guī)劃法律援助制度

法國和荷蘭的法律援助制度具有不同的特點，法國的訴訟代理法律援助體現(xiàn)的是政府職能，由政府購買律師服務(wù)來實現(xiàn)，而法律獲得則主要通過吸收社會力量完成。政府主導(dǎo)和社會參與有機結(jié)合，共同致力于維護弱勢群體的合法權(quán)利。而荷蘭的法律援助三重模式基本是由政府完成的，社會參與度比較小。各國政治經(jīng)濟文化發(fā)展水平的不同導(dǎo)致了法律援助制度體系的差異。今后在規(guī)劃我國法律援助制度的時候，應(yīng)該從全球化的國際視角來思考，總結(jié)歐洲法律援助制度發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)，學(xué)習(xí)其先進經(jīng)驗，從中國國情出發(fā)，結(jié)合中國實際重點研究法律援助治理理念、事權(quán)劃分、提供模式、體制機制建設(shè)、質(zhì)量保障等問題，對法律援助的未來發(fā)展作出科學(xué)的規(guī)劃和設(shè)計，著力構(gòu)建理念先進、制度科學(xué)、運行規(guī)范、保障有力的法律援助體系。

（二）有序擴大法律援助范圍

緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要，不斷擴大法律援助范圍是當(dāng)前和今后一個時期法律援助的一項重點工作。從我國實踐看，有的地方為單純追求辦案數(shù)量，不考慮經(jīng)濟社會的可承受程度、法律援助資源狀況等因素，無限制地放寬受理范圍，這是不科學(xué)的。以法國為例，法國在法律援助事項范圍上非常廣泛，任何法院審理的和解或爭議案件都可以申請法律援助。由此帶來的一個現(xiàn)實問題就是法律援助案件量連年攀升，而受國際金融危機影響，法國政府計劃減少法律援助方面的經(jīng)費投入，同時擬向律師征收特別稅以彌補法律援助經(jīng)費的不足，加之長期以來辦案補貼標(biāo)準(zhǔn)偏低，引起了律師界的普遍不滿。因此，我國在擴大法律援助范圍時，既要考慮困難群眾的實際需要，盡可能地將更多與民生權(quán)益保護密切相關(guān)的事項納入法律援助范圍，將覆蓋人群逐步拓展至低收入群體，使法律援助惠及更多的困難群眾，同時還要考慮經(jīng)濟社會的可承受程度，既盡力而為，又量力而行，切忌盲目地概念化地擴大范圍，真正做到辦實事符合民意，做好事不超越民力。

（三）切實提高法律援助質(zhì)量

影響法律援助質(zhì)量的因素涉及到法律援助制度完善程度、經(jīng)費保障水平、辦案補貼高低、質(zhì)量管理水平、辦案人員素質(zhì)等多個方面。要在不斷完善法律援助政策、提高經(jīng)費保障和辦案補貼水平、加大質(zhì)量管理力度的同時，努力做好法律援助培訓(xùn)、理論研究和案件質(zhì)量評估工作。要以需定訓(xùn)、嚴(yán)格設(shè)定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，為提高法律援助質(zhì)量提供人才支持和隊伍保障。要以案件質(zhì)量評估為抓手，制定分類的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，加強法律援助規(guī)范化建設(shè)，建立多種評估方式和多種評估措施并存的案件質(zhì)量評估方法，切實加強案件質(zhì)量管理。要深入開展法律援助理論研究，為提高法律援助質(zhì)量提供理論支撐。

（四）積極推行便民服務(wù)舉措

法國和荷蘭法律援助服務(wù)是全方位的，既包括訴訟代理、辯護服務(wù)，也包括法律咨詢、調(diào)解等服務(wù)。為了讓公民獲得方便快捷的法律援助服務(wù)，法國建立了遍布全國的司法之家和法律咨詢便民點，同時，還與巴黎團結(jié)公共汽車合作，租賃了歐洲唯一的一輛法律援助流動服務(wù)車，在工作日開展流動服務(wù)，進一步保障了法律援助服務(wù)的可及性。荷蘭則通過“沖突解決指南”網(wǎng)站、法律服務(wù)臺、私人律師三級模式為當(dāng)事人提供豐富多樣的法律援助服務(wù)，并致力于提高當(dāng)事人自助解決法律問題的能力。如何讓困難群眾更加便利地獲得法律援助服務(wù)，也應(yīng)當(dāng)成為我國各地常抓不懈的一項工作。切實發(fā)揮法律援助工作站點在協(xié)助申請、解答咨詢等方面的作用，積極開展法律援助宣傳和公共法律教育，加強“12348”法律服務(wù)熱線和信息化系統(tǒng)建設(shè)，加大信息技術(shù)的應(yīng)用力度，積極打造“一小時（半小時）法律援助服務(wù)圈”，方便困難群眾獲得法律援助。

（責(zé)任編輯 趙海鷗）