努力建設(shè)法治政府 全面推進(jìn)依法治國(guó)

王利明（中國(guó)人民大學(xué)教授）

努力建設(shè)法治政府 全面推進(jìn)依法治國(guó)

王利明（中國(guó)人民大學(xué)教授）

黨的十八屆四中全會(huì)以“依法治國(guó)”為主題，就如何全面推進(jìn)依法治國(guó),加快社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略部署，并為社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)進(jìn)程制定了“路線圖”。在依法治國(guó)的戰(zhàn)略方案中，法治政府建設(shè)居于重要位置。促進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)三位一體的建設(shè)，其根本目的就是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福。

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）指出：“各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開(kāi)展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府?！?/p>

一、建設(shè)法治政府是全面推進(jìn)依法治國(guó)的必然要求

所謂法治政府，是指政府的一切活動(dòng)受法律支配。換言之，政府要依法產(chǎn)生，政府機(jī)構(gòu)要依法設(shè)置，政府權(quán)力要依法確定，政府活動(dòng)要依法展開(kāi)，政府責(zé)任要依法承擔(dān)。改革開(kāi)放以來(lái)，黨和國(guó)家高度重視政府的法治建設(shè)。1982年《憲法》在總綱中規(guī)定，“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！边@是對(duì)法治國(guó)家的原則性規(guī)定。1982年《憲法》第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”規(guī)定了中央政府和地方政府的職責(zé)權(quán)限，明確了政府與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的相互關(guān)系，為我國(guó)法治政府的建設(shè)奠定了憲法基礎(chǔ)。在1999年的憲法修改中，更是明確地將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”寫(xiě)入《憲法》第5條，并將依法治國(guó)確定為憲法原則。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，國(guó)務(wù)院陸續(xù)發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》、《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、《關(guān)于加強(qiáng)縣市政府依法行政的決定》、《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》等重要文件，對(duì)依法治國(guó)、建設(shè)法治政府的基本原則和要求、主要任務(wù)和措施等作了具體部署。黨的十八大報(bào)告更將“依法治國(guó)”方略提到了一個(gè)新的高度，提出到2020年全面建成小康社會(huì)時(shí)，要實(shí)現(xiàn)“依法治國(guó)基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障”的目標(biāo)。

依法行政，建設(shè)法治政府，已經(jīng)成為三位一體的法治建設(shè)中重要的一環(huán)。簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能等諸多措施的施行，為建設(shè)高效廉潔的服務(wù)型政府奠定了良好的基礎(chǔ)。十八大二中全會(huì)通過(guò)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，貫徹黨的十八大關(guān)于建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)的要求，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模^續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、完善制度機(jī)制、提高行政效能。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前在國(guó)務(wù)院層面的行政審批項(xiàng)目就有1700余項(xiàng)，去年取消了221項(xiàng)，本屆政府預(yù)計(jì)要再取消三分之一①到2010年年底，國(guó)務(wù)院的行政審批項(xiàng)目大約在3600余項(xiàng)，各省區(qū)市的行政審批項(xiàng)目大約在54200余項(xiàng)。2012年9月，國(guó)務(wù)院決定取消的行政審批項(xiàng)目有171項(xiàng)，國(guó)務(wù)院決定調(diào)整的行政審批項(xiàng)目目錄有143項(xiàng)。。尤其是自十八大以來(lái)，黨在反腐行動(dòng)中“拍蒼蠅”和“打老虎”并舉，取得了豐碩的成果，得到了社會(huì)的廣泛好評(píng)，也為建立廉潔、高效的法治政府奠定了良好的基礎(chǔ)。

建設(shè)法治政府是全面推進(jìn)依法治國(guó)的必然要求，也是依法治國(guó)戰(zhàn)略的重要組成部分?，F(xiàn)代法治的核心是規(guī)范公權(quán)、保障私權(quán)，這是因?yàn)?，行政?quán)力天然地具有自我膨脹和擴(kuò)張的趨勢(shì)，如果不依法對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，極易導(dǎo)致公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的侵害②參見(jiàn)羅豪才、宋功德：《行政法的治理邏輯》，《中國(guó)法學(xué)》，2011年第2期。。哈耶克指出，“法治的含義不是政府以法律來(lái)治理社會(huì)（rule by law），而首先是政府的行為在法律的約束之下（the Rule of Law）?？梢哉f(shuō)，通過(guò)法律對(duì)公權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和約束，才能真正保障私權(quán)利。在此意義上，法治要從根本上約束和限制公權(quán)力，為公權(quán)力套上“緊箍咒”。一個(gè)成熟的法治社會(huì)，不僅要約束老百姓，更要約束官吏，并有效制衡公權(quán)力，在私主體受到公權(quán)力的侵害之后，法律應(yīng)當(dāng)對(duì)其提供充分的救濟(jì)③參見(jiàn)宋功德：《建設(shè)法治政府的理論基礎(chǔ)與制度安排》，國(guó)家行政學(xué)院出版社2008年版，第5頁(yè)。?？傊挥薪⒎ㄖ握?，才能真正將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子中，也才能切實(shí)保障公民的合法權(quán)益不受侵害。

建設(shè)法治政府，也是貫徹人民當(dāng)家做主民主原則的體現(xiàn)。在我國(guó)，隨著新中國(guó)的建立，人民翻身當(dāng)家作主。我國(guó)《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！痹谥袊?guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)人民通過(guò)各級(jí)人民大表大會(huì)，將自己的意志轉(zhuǎn)化為國(guó)家的法律。因此，建設(shè)法治政府，要求政府的一切行為必須要有法律依據(jù)，實(shí)際上也是對(duì)人民民主原則的貫徹。

建設(shè)法治政府，是現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系的重要組成部分。建設(shè)現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系，一方面要求依照憲法和法律對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行合理配置，政府職能只能通過(guò)憲法、法律來(lái)確定，“無(wú)法律則無(wú)行政”。這要求我們必須通過(guò)制度手段，對(duì)政府部門的職能分工進(jìn)行明確安排，建立完善的關(guān)于行政職權(quán)配置、行政活動(dòng)過(guò)程、行政責(zé)任承擔(dān)的具體法律制度，通過(guò)法治手段和法治思維來(lái)實(shí)現(xiàn)規(guī)范行政權(quán)行使、防止行政權(quán)擴(kuò)張、轉(zhuǎn)變政府職能的目標(biāo)，使公權(quán)力的運(yùn)行公開(kāi)化、透明化，便于社會(huì)公眾依法進(jìn)行監(jiān)督。另一方面則要求所有政府職能部門必須依法行政，即依據(jù)憲法和法律賦予的職權(quán)來(lái)行使權(quán)力。此外，建設(shè)現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系，還需要我們進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，壓縮政府審批權(quán)限，明確界定政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，厘定政企關(guān)系、政事關(guān)系；進(jìn)一步明確行政權(quán)力界限、規(guī)范行政行為程序、加強(qiáng)行政信息公開(kāi)，通過(guò)權(quán)力問(wèn)責(zé)機(jī)制，加大對(duì)違法、失職行為的追懲力度?，F(xiàn)代國(guó)家治理體系的核心是建設(shè)法治政府，只有政府帶頭依法行政，才能有效帶動(dòng)全社會(huì)依法行事，從而使國(guó)家能夠依照法律進(jìn)行治理，實(shí)現(xiàn)治理手段的法治化、現(xiàn)代化。

建設(shè)法治政府是建設(shè)法治社會(huì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，只有政府嚴(yán)格遵守法律、依法行政，才能在社會(huì)層面上普遍形成守法的局面。在中國(guó)古代就有“以吏為師”的說(shuō)法，在一定程度上也反映了官吏守法對(duì)公眾守法的示范作用。目前，由于社會(huì)誠(chéng)信缺失，道德滑坡，也導(dǎo)致人們?nèi)狈σ?guī)矩意識(shí)，這也在一定程度上影響了法律實(shí)施的社會(huì)效果，這就更加需要政府帶頭守法、遵法，從而引導(dǎo)社會(huì)公眾崇法尚德。因此，建設(shè)法治政府應(yīng)當(dāng)是建設(shè)法治國(guó)家的核心。

二、法治政府的判斷標(biāo)準(zhǔn)

一個(gè)政府應(yīng)該達(dá)到哪些標(biāo)準(zhǔn)才稱得上是真正的法治政府？我們認(rèn)為，法治政府至少應(yīng)當(dāng)符合以下標(biāo)準(zhǔn)：

第一，職權(quán)法定，依法行政。所謂職權(quán)法定，是指政府的職權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、行為方式等都必須由法律明確規(guī)定。形象地說(shuō)，職權(quán)法定的內(nèi)涵就是“法無(wú)授權(quán)不可為”、“無(wú)法律則無(wú)行政”，這些都體現(xiàn)了“規(guī)范公權(quán)、保障私權(quán)”的現(xiàn)代法治理念。從行政法的層面來(lái)看，公權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格在法律規(guī)定的范圍內(nèi)、按照法定程序行使其權(quán)力。從制度層面來(lái)看，則應(yīng)當(dāng)做到依憲治國(guó)，明確公權(quán)力只能在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)④參見(jiàn)李慶：《行政法視角下和諧社會(huì)建構(gòu)之思考》，《法學(xué)雜志》，2011年第10期。，任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。一切違反憲法和法律的行政行為都必須予以糾正，并追究法律責(zé)任。在這方面，明確劃定行政職權(quán)的范圍尤為重要。具體來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)只能來(lái)自于憲法和法律的授予，行政機(jī)關(guān)不得自我設(shè)定和修改職權(quán)范圍。同時(shí)，政府在行使職權(quán)過(guò)程中，還應(yīng)該嚴(yán)格遵守法律設(shè)定的權(quán)限邊界，既不能超越職權(quán)行政，也不能曲解其職權(quán)。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》指出：“各級(jí)政府及其工作部門依據(jù)權(quán)力清單，向社會(huì)全面公開(kāi)政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)?！?/p>

第二，遵守程序，決策科學(xué)。程序是看得見(jiàn)的正義，正當(dāng)程序原則是行政法的基本原則。按照正當(dāng)程序原則的要求，所有行政行為都應(yīng)當(dāng)受到法定程序的規(guī)制，同時(shí)行政程序的設(shè)計(jì)也應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理。例如，行政行為的作出要充分地說(shuō)明理由，要給予行政相對(duì)人陳述和申辯的機(jī)會(huì)，行政行為作出后，還要保障相對(duì)人提起復(fù)議和訴訟的權(quán)利，為其提供尋求救濟(jì)的途徑和程序。目前，我國(guó)已經(jīng)頒布了《行政處罰法》、《行政許可法》和《行政強(qiáng)制法》等一系列法律，《行政程序法》的制定也已經(jīng)進(jìn)入立法機(jī)關(guān)的議事日程，這無(wú)疑有利于進(jìn)一步貫徹和落實(shí)正當(dāng)程序原則，保障行政機(jī)關(guān)依法行政。

嚴(yán)格遵守程序，也是保障政府決策科學(xué)性的條件。不能將程序視為對(duì)政府的約束和羈絆。事實(shí)上，某些地區(qū)出現(xiàn)行政官員“拍腦袋決策，拍胸脯保證，拍大腿后悔，拍屁股走人”的不良現(xiàn)象，正是因?yàn)檫`背了決策程序所造成的。正當(dāng)程序的設(shè)置，有利于保障政府在法定范圍內(nèi)、依據(jù)法定程序行使職權(quán)。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》指出：“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確?！?“建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制”，“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”。為了確保公權(quán)力自身的廉潔和高效，最大限度地減少社會(huì)資源的浪費(fèi)，必須要建立并完善公眾參與、專家咨詢和政府決定相結(jié)合的決策機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府決策合法性的審查、對(duì)決策可能失敗的風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估、對(duì)決策正確性的論證以及對(duì)決策過(guò)程的監(jiān)督，從而保障行政機(jī)關(guān)在整個(gè)決策過(guò)程中嚴(yán)格遵守法定程序。只有這樣，才能有效地健全決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力運(yùn)行的有效制約監(jiān)督。

第三，信息公開(kāi)，監(jiān)督有效。陽(yáng)光是最佳的防腐劑，只有通過(guò)公開(kāi)才能保證權(quán)力及其行使不變質(zhì)。為了有效地規(guī)范行政權(quán)力，建設(shè)陽(yáng)光政府，必須要使行政權(quán)力的運(yùn)行公開(kāi)透明。我國(guó)在這方面已經(jīng)取得了巨大的進(jìn)步，《政府信息公開(kāi)條例》的頒布已經(jīng)為權(quán)力運(yùn)行的公開(kāi)化、透明化構(gòu)建了制度框架。要求公權(quán)力及其運(yùn)行公開(kāi)化、透明化，首先是用法律明確規(guī)定公權(quán)力的內(nèi)容、范圍、行使等相關(guān)內(nèi)容，再通過(guò)有效的監(jiān)督機(jī)制督促公權(quán)力機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。只有這樣，才能確保權(quán)力的取得、行使符合人民的意志和利益，從而防止行政權(quán)力濫用，這也是現(xiàn)代法治的核心要義。信息公開(kāi)就是指一切與行政相對(duì)人相關(guān)、與老百姓利益相關(guān)的信息，除非是依法屬于秘密范圍的，都要向社會(huì)公開(kāi)，方便老百姓查詢、知悉⑤參見(jiàn)賀樂(lè)民、高全：《論行政法的合作理念》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》，2008年第4期。。信息公開(kāi)是接受社會(huì)監(jiān)督的前提，如果政府信息全部處于保密狀態(tài)，老百姓對(duì)于政府做些什么都一無(wú)所知，自然也就談不上進(jìn)行任何有效監(jiān)督。

第四，高效便民，誠(chéng)實(shí)守信。行政行為涉及成千上萬(wàn)的利益相關(guān)人，如何提高行政過(guò)程的效率，直接關(guān)系到人民大眾的福祉，關(guān)系到人民主體地位能否得到實(shí)現(xiàn)。例如，近年來(lái)，許多政府機(jī)關(guān)正在積極探索“一站式辦公”，建立了行政許可“統(tǒng)一辦理、聯(lián)合辦理、集中辦理”的相關(guān)制度，顯著改變“門難進(jìn)、臉難看、口難開(kāi)”的衙門式作風(fēng)，并取得了良好的示范效應(yīng)。法治政府必然是誠(chéng)信的政府，我們要提高全社會(huì)的誠(chéng)信意識(shí)和道德水準(zhǔn)，進(jìn)而營(yíng)造和諧信任的社會(huì)環(huán)境，首先就應(yīng)要求政府帶頭誠(chéng)實(shí)守信。對(duì)此，我國(guó)《行政許可法》第8條明確規(guī)定了“信賴保護(hù)原則”，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)誠(chéng)實(shí)守信⑥《行政許可法》第8條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”。政府作出的決定不能朝令夕改，政府規(guī)定的程序不能因人而異，已經(jīng)作出的行政行為非經(jīng)法律程序不得隨意改變，因政府失信給相關(guān)主體造成的損失，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行賠償。

第五，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，失職必究。權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)是建立法治政府的題中之義，這就意味著，政府在行使權(quán)力的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的權(quán)力問(wèn)責(zé)機(jī)制，加大對(duì)違法、失職行為的追懲力度。我們說(shuō)私權(quán)上的權(quán)利對(duì)應(yīng)的是義務(wù)，無(wú)義務(wù)的權(quán)利是特權(quán)，那么，與公權(quán)力相對(duì)應(yīng)的即應(yīng)當(dāng)是責(zé)任，無(wú)責(zé)任的權(quán)力同樣是特權(quán)，而特權(quán)必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用。要有效避免公權(quán)力成為被濫用的特權(quán)，就必須要求公權(quán)力的行使嚴(yán)格遵守法律規(guī)定的權(quán)限和程序，否則，即應(yīng)當(dāng)通過(guò)問(wèn)責(zé)機(jī)制追究公權(quán)力機(jī)關(guān)及相關(guān)人員的法律責(zé)任。我國(guó)《公務(wù)員法》中規(guī)定的公務(wù)員失職引咎辭職制度，正是對(duì)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、失職必究這一原則的落實(shí)。在實(shí)踐中，也確有很多官員因?yàn)檫`法失職行為被追究法律責(zé)任。

總之，建設(shè)法治政府就是要努力建立有限政府、服務(wù)政府、陽(yáng)光政府、效能政府、誠(chéng)信政府、責(zé)任政府，要堅(jiān)持“執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償”的依法行政準(zhǔn)則。

三、必須處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系

建設(shè)法治政府是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，當(dāng)前需要特別處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)完成了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全面轉(zhuǎn)型。但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留的陳舊思維觀念還沒(méi)有被完全消除，政府隨意干預(yù)市場(chǎng)、不信任市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段、過(guò)度依賴行政干預(yù)的情況依然大量存在。針對(duì)這些問(wèn)題，黨的十八大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要理順政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，激發(fā)市場(chǎng)主體自身的活力。與此相適應(yīng)，中央政府明確提出了簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)化政府職能的一系列舉措。這些都是建設(shè)法治政府的應(yīng)有內(nèi)容。這是因?yàn)?，一方面，法治政府要求處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，承認(rèn)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，只要沒(méi)有出現(xiàn)市場(chǎng)失靈情況，政府就不宜過(guò)度介入和干預(yù)市場(chǎng)的正常運(yùn)行，這也明確劃定了政府和市場(chǎng)的界線。另一方面，法治政府一定是有限政府。所謂有限，就是政府只能做法律允許和法律授權(quán)政府做的事情，而不能超越法律自設(shè)權(quán)力。為此就需要盡可能地將原有的全能型政府、投資型政府、管制型政府，轉(zhuǎn)化為有限政府和服務(wù)型的政府，這也是法治政府的內(nèi)在表現(xiàn)⑦參見(jiàn)姜明安：《關(guān)于建設(shè)法治政府的幾點(diǎn)思考》，《法學(xué)論壇》，2004年第4期。。

建設(shè)法治政府，還需要通過(guò)法律手段明確界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系。我國(guó)《行政許可法》第13條規(guī)定，凡是“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的”，政府就不得設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，這就是通過(guò)法律手段，對(duì)市場(chǎng)和政府關(guān)系作出的一個(gè)明確界定。尤其應(yīng)當(dāng)看到，十八屆三中全會(huì)決議已經(jīng)指出，要實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域。據(jù)此，我國(guó)在市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入方面，將以實(shí)行負(fù)面清單管理制度作為改革的突破口，并成為深化改革的重要內(nèi)容。在負(fù)面清單模式下，對(duì)市場(chǎng)主體而言，“法不禁止即自由”，而對(duì)政府而言，則實(shí)行“法無(wú)授權(quán)不可為”、“法無(wú)授權(quán)即禁止”。在正面清單模式下，只有法律法規(guī)明確規(guī)定的事項(xiàng)，市場(chǎng)主體才有相應(yīng)的行為自由，但社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活紛繁復(fù)雜，法律列舉的事項(xiàng)是極為有限的，在大量的經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域，法律法規(guī)都沒(méi)有明確作出規(guī)定。特別是隨著社會(huì)的發(fā)展，各種新的業(yè)態(tài)不斷出現(xiàn)，市場(chǎng)主體能否進(jìn)入這些領(lǐng)域，必然成為法律調(diào)整的空白地帶，成為“法律的沉默空間”。按照正面清單模式，市場(chǎng)主體無(wú)法自由進(jìn)入這些空白領(lǐng)域，這無(wú)疑大大限制了市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自由。而在負(fù)面清單模式下，只有法律法規(guī)明確禁止的領(lǐng)域，市場(chǎng)主體才無(wú)法進(jìn)入，凡是清單沒(méi)有列明的領(lǐng)域，市場(chǎng)主體均可以進(jìn)入，這不僅使得市場(chǎng)主體獲得了更為充分的行為自由，同時(shí)也是對(duì)政府權(quán)利的一種有效規(guī)范。政府管理要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好事前審批與事后監(jiān)管的方式，對(duì)于能夠進(jìn)行事后監(jiān)管的，就沒(méi)有必要進(jìn)行事前審批。如今，上海自貿(mào)區(qū)已經(jīng)率先在外商投資的準(zhǔn)入領(lǐng)域?qū)嵭胸?fù)面清單制度，將原來(lái)的正面清單模式轉(zhuǎn)變成“非禁即入”的負(fù)面清單模式⑧參見(jiàn)龔柏華：《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外資準(zhǔn)入“負(fù)面清單”模式法律分析》，《世界貿(mào)易組織動(dòng)態(tài)與研究》，2013年第6期。，從實(shí)際效果來(lái)看，其對(duì)于激發(fā)市場(chǎng)活力，降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本，效果顯著。同時(shí)，政府在行政過(guò)程中，還需要充分發(fā)揮和調(diào)動(dòng)社會(huì)與市場(chǎng)自治的作用，特別是要積極引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)和自治組織開(kāi)展自我組織、自我監(jiān)督和自我管理?！柏?fù)面清單模式”彰顯了有限政府和法治政府的基本理念。

此外，建設(shè)法治政府，還需要著力解決市場(chǎng)體系不完善、監(jiān)管不到位的問(wèn)題。一方面，政府應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，將自己定位于市場(chǎng)服務(wù)者，積極創(chuàng)造各種條件，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，為市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)提供便利，并為其經(jīng)營(yíng)自由提供保障；另一方面，政府也應(yīng)依法履行職權(quán)，維護(hù)市場(chǎng)的秩序，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)市場(chǎng)主體的合法權(quán)益，從而為市場(chǎng)的良性運(yùn)行提供必要的社會(huì)環(huán)境和制度保障。

（責(zé)任編輯 張文靜）