城鎮(zhèn)化公益性公墓建設(shè)中的五個(gè)問(wèn)題

陳軍

公益性公墓不僅規(guī)范、消除零散式、隨意式的亂埋亂葬，解決了死有所葬問(wèn)題；亦把過(guò)去無(wú)序式、分散式的模式，逐步推向文明式、特定的、集中式的安葬模式，解決了規(guī)范、有序的問(wèn)題。公益性公墓發(fā)展建設(shè)，自1992年8月25日民政部頒布《公墓管理暫行辦法》以來(lái)，已走過(guò)二十多個(gè)年頭。但從嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，它還處在發(fā)展建設(shè)初期，許多問(wèn)題都還處在探索之中。公益性公墓建設(shè)的發(fā)展，將以何種模式（或樣板）出現(xiàn)？出現(xiàn)的問(wèn)題將如何解決？需要在實(shí)踐中探討與摸索。就目前而言，有以下五個(gè)問(wèn)題值得我們殯葬工作者和社會(huì)學(xué)者關(guān)注和思考。

一、城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中有沒(méi)有公益性公墓一席之地？

城鎮(zhèn)化發(fā)展是國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和全面建設(shè)小康社會(huì)的大戰(zhàn)略。城鎮(zhèn)化的發(fā)展建設(shè)意味著土地由分散式走向集中式，從殯葬管理角度來(lái)看，便會(huì)出現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題：原有土地上、村頭屋后的墳塋（祖墳）如何安置？如果我們?cè)诔擎?zhèn)化、美好鄉(xiāng)村建設(shè)中，對(duì)“死有所葬”缺乏考慮或考慮不周，則顯然與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的要求不相符。《殯葬管理?xiàng)l例》第五條規(guī)定：縣級(jí)人民政府和設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府應(yīng)當(dāng)制定實(shí)行火葬的具體規(guī)劃，將新建和改造殯儀館、火葬場(chǎng)、骨灰堂納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和基本建設(shè)計(jì)劃。但在實(shí)際城鎮(zhèn)規(guī)劃或美好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃中，卻很難尋覓到殯葬服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃。因此，城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中，公益性公墓能否占有一席之地，是我們必須要考慮的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

二、公益性公墓建設(shè)用地如何解決？

公益性公墓建設(shè)最基本的條件是土地。沒(méi)有土地，建設(shè)公益性公墓只能成為“空頭支票”?！豆构芾頃盒修k法》第四條規(guī)定：建立公墓應(yīng)當(dāng)選用荒山瘠地，不得占用耕地，不得在風(fēng)景名勝區(qū)和水庫(kù)、湖泊、河流的堤壩以及鐵路、公路兩側(cè)。第九條規(guī)定：建立公益性公墓，由村民委員會(huì)提出申請(qǐng)，報(bào)縣民政部門(mén)批準(zhǔn)?！稌盒修k法》對(duì)如何解決公益性公墓建設(shè)用地的問(wèn)題，沒(méi)有做出明確的表述與規(guī)定。在現(xiàn)實(shí)中，村級(jí)公益性公墓建設(shè)用地的性質(zhì)，實(shí)際上都是集體土地劃撥。即：村級(jí)分田到戶時(shí)預(yù)留下來(lái)、作為集體財(cái)產(chǎn)，用于發(fā)展、補(bǔ)缺補(bǔ)差的土地。那么，在城鎮(zhèn)化和美好鄉(xiāng)村建設(shè)對(duì)土地的高度依賴(lài)與供不應(yīng)求面前，還有集體土地可劃撥嗎？由于《殯葬管理?xiàng)l例》第五條的規(guī)定只能作為理論性、業(yè)務(wù)性的指導(dǎo)意見(jiàn)，而不具備實(shí)際的強(qiáng)制性，村級(jí)公益性公墓建設(shè)用地只能是“路漫漫其修遠(yuǎn)兮,吾將上下而求索”：或寄托于立法機(jī)關(guān)制定、出臺(tái)的《公益性公墓管理?xiàng)l例》或《公益性公墓暫行管理辦法》；或寄托于當(dāng)?shù)攸h委、政府的高度重視，劃撥一塊殯葬建設(shè)用地；或寄托于當(dāng)?shù)匕压嫘怨沟慕ㄔO(shè)納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和基本建設(shè)計(jì)劃中。否則，這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題很難解決。如果這一問(wèn)題得不到及時(shí)的解決，勢(shì)必又會(huì)引起新的問(wèn)題、新的矛盾。

三、公益性公墓建設(shè)資金哪里來(lái)？

《殯葬管理?xiàng)l例》第五條規(guī)定：縣級(jí)人民政府和設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府應(yīng)當(dāng)制定實(shí)行火葬的具體規(guī)劃，將新建和改造殯儀館、火葬場(chǎng)、骨灰堂納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和基本建設(shè)計(jì)劃?！豆构芾頃盒修k法》第二條規(guī)定：在火葬區(qū)，要提倡骨灰深埋、撒放等一次性處理，也可經(jīng)批準(zhǔn)有計(jì)劃地建立骨灰公墓。公益性公墓是由村民委員會(huì)提出申請(qǐng)，報(bào)縣級(jí)民政部門(mén)批準(zhǔn)，由村民委員會(huì)建立。在大多數(shù)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的村，如何建立公益性公墓？盡管公益性公墓屬于殯葬服務(wù)設(shè)施，應(yīng)該“納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和基本建設(shè)計(jì)劃”中，但公益性公墓的建設(shè)資金卻很難得到保障，這是公益性公墓建設(shè)中普遍存在的一個(gè)問(wèn)題！資金問(wèn)題解決不了，建設(shè)公益性公墓必然是一個(gè)“空頭支票”。這是城鎮(zhèn)化公益性公墓建設(shè)發(fā)展中的一大難題。

四、公益性公墓如何體現(xiàn)出公益性？

《殯葬管理?xiàng)l例》第八條規(guī)定：農(nóng)村為村民設(shè)置公益性墓地，經(jīng)鄉(xiāng)級(jí)人民政府審核同意后，報(bào)縣級(jí)人民政府民政部門(mén)審批。第九條規(guī)定：農(nóng)村的公益性墓地不得對(duì)村民以外的其他人員提供墓穴用地。《公墓管理暫行辦法》第三條規(guī)定：公益性公墓是為農(nóng)村村民提供遺體或骨灰安葬服務(wù)的公共墓地。第十六條規(guī)定：未經(jīng)批準(zhǔn)，公益性公墓不得對(duì)外經(jīng)營(yíng)殯儀業(yè)務(wù)。民政部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公墓管理的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)：“對(duì)違反規(guī)定對(duì)外出售墓穴和骨灰存放格位的公益性公墓單位，要責(zé)令其停止?fàn)I銷(xiāo)活動(dòng)，出售墓穴和骨灰存放格位按非法轉(zhuǎn)讓行為處理?！睆倪@些法規(guī)規(guī)定中我們可以看出，公益性公墓的公益性在于“為農(nóng)村村民提供遺體或骨灰安葬服務(wù)的公共墓地”、“不得對(duì)村民以外的其他人員提供墓穴用地”、“不得對(duì)外經(jīng)營(yíng)殯儀業(yè)務(wù)”。因此，它具有“由國(guó)家或社會(huì)團(tuán)體舉辦的以全體人民為對(duì)象的社會(huì)公共福利事業(yè)”的屬性，享有“社會(huì)公共福利事業(yè)一般為群眾提供免費(fèi)的或低費(fèi)的服務(wù)。在免費(fèi)提供服務(wù)時(shí)，這些設(shè)施的維持和發(fā)展費(fèi)用由國(guó)家負(fù)擔(dān)。在以優(yōu)惠價(jià)格提供服務(wù)時(shí)，則由消費(fèi)者負(fù)擔(dān)一部分費(fèi)用，其余部分由國(guó)家負(fù)擔(dān)”的社會(huì)福利。只有嚴(yán)格執(zhí)行這些規(guī)定，公益性公墓的公益性才能凸顯出來(lái)，才能給喪事群眾帶來(lái)殯葬改革成果的“紅利”與福祉。

五、公益性公墓建設(shè)成本要不要回收？

公益性公墓建設(shè)涉及到土地、墓穴材料、管理、工資等諸多成本與支出。公益性公墓建設(shè)成本要不要回收是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題：如果允許收費(fèi)，則與經(jīng)營(yíng)性公墓相差無(wú)幾，既嚴(yán)重違反了殯葬法規(guī)與政策的規(guī)定，又與公益性公墓的性質(zhì)、目的相悖；如果不允許收費(fèi)，那只會(huì)導(dǎo)致一種結(jié)果，任何人都不會(huì)做這樣的虧本生意。除非是完全的公益性和慈善行為；如果沒(méi)有一個(gè)明確的“杠杠”，國(guó)家、政府不投資，社會(huì)、集體、民營(yíng)、個(gè)人資本又不涉入，那么建設(shè)公益性公墓只能成為“空頭支票”，而無(wú)任何實(shí)質(zhì)性的意義。而現(xiàn)有的殯葬法規(guī)及政策，對(duì)公益性公墓能不能收取成本或略有營(yíng)利的收費(fèi)，都沒(méi)有明確的規(guī)定與表述。筆者認(rèn)為，在法規(guī)、政策無(wú)禁止的情況下，我們應(yīng)該積極創(chuàng)新、大膽摸索，在實(shí)際工作中找出解決辦法。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)、集體、民營(yíng)、個(gè)人資本投資興建公益性公墓。這樣，既有利于解決投資不足、資金不足的問(wèn)題，又有利于公益性公墓的建設(shè)發(fā)展。只是要對(duì)回收資本的收費(fèi)，嚴(yán)加規(guī)范、嚴(yán)加規(guī)定。

1. 嚴(yán)格實(shí)行社會(huì)力量、民營(yíng)力量準(zhǔn)入制。建設(shè)公益性公墓（骨灰堂）的主體與管理方，必須是縣級(jí)民政部門(mén)。社會(huì)力量、民營(yíng)資本等其它單位要進(jìn)入，民政部門(mén)必須進(jìn)行嚴(yán)格的審查，包括資金來(lái)源、服務(wù)性質(zhì)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、管理方式、占地面積、墓穴面積、建筑規(guī)劃、人員報(bào)酬等資質(zhì)，必須要有明確的資料與備案。確保準(zhǔn)入后，能夠嚴(yán)格遵守相關(guān)制度，進(jìn)行有序的、正常的服務(wù)活動(dòng)。

2. 明確收費(fèi)的項(xiàng)目與范圍。公益性公墓具有社會(huì)公共福利事業(yè)的屬性。在免費(fèi)提供服務(wù)時(shí)，設(shè)施的維持和發(fā)展費(fèi)用由國(guó)家負(fù)擔(dān)。在以優(yōu)惠價(jià)格提供服務(wù)時(shí)，則由消費(fèi)者負(fù)擔(dān)一部分費(fèi)用，其余部分由國(guó)家負(fù)擔(dān)。按照這樣的理解，參照《公墓管理暫行辦法》第十六條、第17條，《殯葬事業(yè)單位管理暫行辦法》第七條的規(guī)定，我們對(duì)公益性公墓收費(fèi)的問(wèn)題建議如下：

（1）國(guó)家、政府投資興建的公益性公墓，屬于“為農(nóng)村村民提供遺體或骨灰安葬服務(wù)”、“不得對(duì)村民以外的其他人員提供墓穴用地”的“公共墓地”?！斑@些設(shè)施的維持和發(fā)展費(fèi)用由國(guó)家負(fù)擔(dān)”。

（2）社會(huì)、集體、民營(yíng)、個(gè)人資本投資興建的公益性公墓，實(shí)行提供“優(yōu)惠價(jià)格服務(wù)”。允許他們開(kāi)展低費(fèi)或優(yōu)惠價(jià)格的服務(wù)，按照“略有營(yíng)利”的原則，限制嚴(yán)格的收費(fèi)行為，只能在材料的進(jìn)銷(xiāo)價(jià)、維修費(fèi)、管理費(fèi)、綠化衛(wèi)生費(fèi)的范疇內(nèi)，實(shí)行略有營(yíng)利的收費(fèi)。

（3）為了照顧第2種“薄利”而又認(rèn)真執(zhí)行“公益性”的經(jīng)營(yíng)管理，調(diào)動(dòng)社會(huì)、集體、民營(yíng)、個(gè)人資本投資興建公益性公墓的積極性，可實(shí)行國(guó)家、政府補(bǔ)貼制，或由民政部門(mén)按安葬的數(shù)字，每年從福彩公益金中適當(dāng)補(bǔ)助一些；或由“消費(fèi)者負(fù)擔(dān)一部分費(fèi)用，其余部分由國(guó)家負(fù)擔(dān)”。