應當賦予農民怎樣的財產(chǎn)權利？
——中國農村土地產(chǎn)權制度的改革方向探索

◎吳 垠

應當賦予農民怎樣的財產(chǎn)權利？
——中國農村土地產(chǎn)權制度的改革方向探索

◎吳 垠

黨的十八屆三中全會提出:要加快構建新型農業(yè)經(jīng)營體系，賦予農民更多的財產(chǎn)權利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制。其中，“賦予農民更多的財產(chǎn)權利”的提法既是眾望所歸的“亮點”和“新意”，亦是破解當前農村改革、土地流轉、城鎮(zhèn)化發(fā)展動力的重要突破口。但是，應該賦予農民怎樣的土地財產(chǎn)權利，以便“推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，并完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制”呢？這當中，既有對土地產(chǎn)權權利分層次賦予的“產(chǎn)權分配與集中”問題，也有賦予形式和機制的創(chuàng)新問題，許多未竟的改革亟待探索。

我國幅員遼闊、各區(qū)域情況差異較大的國情決定了：“賦予農民更多的財產(chǎn)權利”不可能是一個一勞永逸的過程，沒有多種出路的相互比較、借鑒，而希望通過某一種“賦權”模式來達致農村土地產(chǎn)權制度改革的總體目標，改革可能面臨一窩蜂、高成本、低收益的結局。我們在思索農村土地產(chǎn)權制度變革方向之前，不妨簡單回顧一下我國對土地財產(chǎn)權權利的基本規(guī)定：

新中國成立后，1962年的《人民公社條例》和1982年的《中華人民共和國憲法》，消滅了城鄉(xiāng)之間一切的私有土地。前者把農村宅基地和自留地收歸集體所有，后者把城市私宅之下的土地收歸國有。兩種土地，權利不同，價格不同。國家壟斷城市建設用地一級市場，放開土地使用權的二級市場。城鎮(zhèn)的國有土地可經(jīng)招拍掛程序自由流轉，也可抵押；集體土地若想流轉為非農用地，只有國有化一途（近年來有一些地方進行了各種集體土地流轉試點，但一來規(guī)?？傮w來說較小，二來還是受到種種限制，比如宅基地嚴禁轉讓給城鎮(zhèn)戶口）。農民只有耕地承包權，農民占有的宅基地為一戶一宅，宅基地免費獲得，無償使用，農村集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或出租于非農建設，農民只有有限的土地權利。土地如何使用，國家要進行用途管制。

這個基本的制度國情說明，賦予農民更多的財產(chǎn)權利和農民需要什么樣的財產(chǎn)權利之間，仍有相當?shù)闹贫染嚯x和制度創(chuàng)新空間?，F(xiàn)行農地制度的產(chǎn)權特征可以描述為一個兩權分離的雙層構架：即土地的歸屬權（集體所有權）和土地的實際利用權（集體共用和農民個體私用）并存。那么，進一步的改革我們究竟能夠提供怎樣“更多的財產(chǎn)權利”給農民呢？這和農民所需要的財產(chǎn)權利之間究竟能否“供求平衡”？仔細閱讀三中全會的表述，我認為以下幾點必須給予重視：

1.耕地、宅基地和村集體建設用地的財產(chǎn)權是不是都要賦予農民個人

從現(xiàn)階段情況看，賦予財產(chǎn)權的“承包使用權”流轉是制度范圍內可操作的重要途徑，而所有權必須仍舊堅持集體所有，但可以憑借土地集體經(jīng)營的收益按確權比例讓農民分享紅利。也就是說，耕地的承包經(jīng)營權、宅基地的使用權和村集體建設用地的使用權可以在一定期限（如30年）或延長期限（如60年）的基礎上賦予農民或農戶，并允許農民或農戶在這個期限內流轉，但在期限到期之日前應讓最初賦權的這個農民或農戶本身有權收回，這可以避免土地流轉之后帶來土地兼并的后果。主要也可借此防止城市工商資本下鄉(xiāng)搞與農業(yè)發(fā)展和農民富裕無關的“圈地運動”?，F(xiàn)在的困難是，土地流轉時，是讓農民個體分散出讓流轉還是以“組團”或“集體”形式讓土地在更大規(guī)模和更大范圍流轉？這就要根據(jù)“地利”（是否有規(guī)模化的土地可以流轉）、投資者資金規(guī)模和“人和”（農村居民之間的利益關系）靈活安排。可以肯定的是，集體出讓談判能力更強而農民個體分散出讓則談判能力相對弱，從長遠的土地紅利獲取來看，有條件的地區(qū)應堅持土地集體出讓、規(guī)?；?jīng)營、收益按確權比例讓農民分享紅利。所以，三中全會關于“賦予農民更多的財產(chǎn)權利”的表述不是讓土地財產(chǎn)權利一放了之，而是在農村土地集體所有制框架內有收有放。這個決策是和土地是農民最重要最基礎的保障財產(chǎn)相聯(lián)系的，不能只強調流轉而不體現(xiàn)歸屬關系的持久性。如果沒有集體所有，這一點就不可能保障。

2.賦予農民更多的財產(chǎn)權利應注重土地財產(chǎn)之上的產(chǎn)業(yè)化配套

三中全會的表述中，在賦予農民更多的財產(chǎn)權利之前，特別提及要“要加快構建新型農業(yè)經(jīng)營體系”，也就是說土地、宅基地是保底財產(chǎn)，發(fā)展相關產(chǎn)業(yè)、夯實農業(yè)經(jīng)營體系才是根本。畢竟，中國各省市區(qū)都存在相當一部分土地肥沃程度和土地生態(tài)環(huán)境并不富裕的農村地區(qū)，坐等地利絕對不可行。土地之上若沒有產(chǎn)業(yè)，這些地區(qū)要謀求發(fā)展農民、富裕農民仍舊難以實現(xiàn)。所以，地利條件并不優(yōu)越的農村地區(qū)進一步土地財產(chǎn)權利的確權需要注意：不應只是劃定農民擁有的財產(chǎn)權利范圍，而應考慮土地和相關產(chǎn)業(yè)的綜合效應。通俗地說，就是確了權，就要“辦事兒”（讓農民搞產(chǎn)業(yè)化），不能等、靠、要；養(yǎng)懶漢、靠天吃飯則只能帶來貧窮。因此，確權和農民的產(chǎn)業(yè)化承諾應該一體化，不能為確權而確權。

3.探索與農村集體所有制的土地財產(chǎn)占有模式相適應的“多點多級”農地產(chǎn)業(yè)經(jīng)營模式

實踐經(jīng)驗表明，不同區(qū)域的土地資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特征和發(fā)展階段存在一定差異性，要按照多點多級梯次發(fā)展的思路，突出賦予農民財產(chǎn)權利和農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營方式的多樣化舉措?？傮w而言，要盡力發(fā)揮集體所有制和農業(yè)合作社的最大生產(chǎn)潛力，找到適合各個地區(qū)農村集體所有制統(tǒng)籌、農戶（民）分散經(jīng)營、企業(yè)化帶動合作等新模式，注重發(fā)揮基層社區(qū)對農戶聯(lián)合經(jīng)營的帶動作用，扭轉小農經(jīng)濟長期的生產(chǎn)力低下狀態(tài)。各地區(qū)利用土地謀發(fā)展的過程不求統(tǒng)一步伐，但求各具特色：功能、產(chǎn)業(yè)、資源上形成互補互動格局，有時未嘗不是一種“梯度”發(fā)展的選擇。

4.農地承包經(jīng)營權流轉與土地增值收益分配應堅持市場的“決定性”資源配置功能，規(guī)避土地收益分配的不公

國內一些地方出現(xiàn)的土地“漲價歸私”論和“漲價歸公”論，均不是完全按照市場規(guī)律辦事，搞得上上下下均不滿意?？梢钥紤]的增值收益分配模式包括（1）“土地股份合作制”：出發(fā)點是建立一種長期收益分配機制，以解決農民土地使用權轉讓以后的長期收益問題；（2）“農民——公司——業(yè)主”合作經(jīng)營模式：可大大提升土地產(chǎn)出的價值，使土地的收益增加，農民獲得的租金普遍高于過去自己經(jīng)營土地時的收入；（3）“土地資本化的市場指數(shù)模式”：農地流轉的價差收益不是一次兌現(xiàn)就完了，可以考慮根據(jù)每次流轉的價差收益收取一定比例用于流轉出土地的農民，直至其收回土地使用權為止。這些模式均不是完美無瑕，要考慮各地農民、市場和政府的實際情況，因地制宜。但根本原則是，農戶流轉土地不是永久流轉，要有時間限制和收益反哺，規(guī)避土地私有化和土地兼并的社會風險，堅持市場在定價與分配紅利過程中的“決定性”功能。

5.通過農地產(chǎn)權改革推動農民成為社會中產(chǎn)階層

農村土地產(chǎn)權制度改革在形成新型的農村合作組織的同時也改變了中國傳統(tǒng)的農村社會結構、權力結構以及階級與身份地位的認知評價，重新厘定了鄉(xiāng)村社會的生產(chǎn)關系。隨著土地流轉的加速，將引起農村職業(yè)結構的分化、社會流動的加速和階層結構的變遷。土地流轉集中到一定程度，就會開始讓部分人定型化為比較穩(wěn)定的社會中產(chǎn)階層。顯然，地權變革是一個農村各階層利益的再分配與重組過程，并不斷重組著既有的社會階層結構，當前的要務在于，應盡快通過賦予農民土地財產(chǎn)權利和準予流轉獲益來形成一批農村的中產(chǎn)階層（或至少應該形成農村居民向中產(chǎn)階層社會結構過渡的一致性社會預期），并讓這一趨勢在農村社會階層結構中日漸定型，穩(wěn)固農村的社會生產(chǎn)關系，形成長治久安的農村經(jīng)濟和社會復興態(tài)勢。

6.“確權、頒證、流轉”僅是改革手段，后續(xù)配套政策必須跟上

以“確權、頒證、流轉”為基本綱領，以土地使用權的物權化為基本取向，將農村非農用地產(chǎn)權和農用承包地產(chǎn)權作為對象，實現(xiàn)農村土地產(chǎn)權的市場流轉和交易的改革具有積極意義。下一步的改革應堅持農村土地（包括集體建設用地、承包地、宅基地）的集體所有，通過確權賦能，把集體經(jīng)濟組織的所有權和農民手中的使用權變?yōu)橛谰眯晕餀啵顾鼈兡芰鬓D交易；保護集體和農民分享土地增值收益，以此建立農民獲得生存、發(fā)展來源的長期保障制度，防止農民的財產(chǎn)權利受到侵害。但是，這種方向的改革也面臨著一些風險后置的問題，例如：土地流轉后，農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營怎么保持？那些以生態(tài)和農業(yè)產(chǎn)業(yè)為特色的省、市、區(qū)的地位會不會受到影響？農村剩余勞動力在離開土地后，出路是否多元化、有著落？這些問題不是流轉本身可以解決的，還需要大量的配套改革探索，由此引出本文的結論——中國農村土地產(chǎn)權改革的方向與路徑：注重民生、著眼長遠。

如果說前一階段中國農村土地產(chǎn)權制度改革的關注點是實現(xiàn)土地要素權利的市場配置功能，改變分散的小規(guī)模經(jīng)營，提高土地規(guī)模經(jīng)營效率，即通常所說的“確權、頒證、流轉”；那么，下一階段的改革方向則應該是解決農民的土地財產(chǎn)權利問題，即從法律上確權、建立所有權和使用權（用益物權）制度，在經(jīng)濟上實現(xiàn)權利的獲益問題——切實改善農村居民的民生難題。

要使農民擁有真正的土地財產(chǎn)權利并獲得民生改善的持久動力，改革的取向是集體所有制框架內解決農民的土地財產(chǎn)權利問題，把農村集體產(chǎn)權制度的效益充分激發(fā)出來。這需要一個長遠、基礎性的制度設計。當前，各地關于土地確權、流轉的實踐一直在進行中，產(chǎn)生許多新的問題和矛盾。構建更加完善的農村土地產(chǎn)權制度顯得尤為必要——要能夠找到落腳到實地，真正解決現(xiàn)實問題的政策方案，尤其需要從制度體系設計、法律層面突破、農民權益核算與補償方式等重要的實踐領域提出對策建議和系統(tǒng)制度設計。

近期的思路是，堅持和完善農村基本經(jīng)營制度，依法維護農民土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權，發(fā)展農民專業(yè)合作和股份合作組織，培育新型經(jīng)營主體，通過改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例，等等。而中長期的改革思路則要著眼于多元化的改革路徑，側重農村土地產(chǎn)權制度改革經(jīng)驗教訓總結提煉、土地流轉增值收益分配、農村新型合作組織以及鄉(xiāng)村治理等方面進行更具有針對性的理論研究與政策實踐，努力克服土地產(chǎn)權制度改革中出現(xiàn)過的利益沖突，引導土地產(chǎn)權制度帶動各地的兩化互動，增加農村產(chǎn)權制度改革對發(fā)展相對滯后地區(qū)的要素引領作用。我們相信，農地產(chǎn)權制度改革，只要守住耕地底線，堅持制度創(chuàng)新，有效反哺農業(yè)、農村、農民，前景必殷殷可期。

作者單位：西南財經(jīng)大學經(jīng)濟學院