探索開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計

林忠華

（上海市審計局，上海200125）

探索開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計

林忠華

（上海市審計局，上海200125）

探索開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，是黨中央為加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)采取的一項重要舉措，是中國特色社會主義審計制度的一項重大創(chuàng)新，是審計署牽頭推進(jìn)深化改革的一項重大任務(wù)。此項審計剛剛起步，沒有現(xiàn)成的、直接可以操作的模式，需要明確領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、資源環(huán)境審計的關(guān)系，確立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的目標(biāo)，研究領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的內(nèi)容與重點，探索領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的實施路徑和推進(jìn)措施。

領(lǐng)導(dǎo)干部;自然資源;資產(chǎn)；離任審計

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第十四部分提出：“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計?！碧剿鏖_展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，這是黨中央為加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)采取的一項重要舉措，是中國特色社會主義審計制度的一項重大創(chuàng)新，是審計署牽頭推進(jìn)深化改革的一項重大任務(wù)。

自然資源，又稱天然資源，是指在其原始狀態(tài)下就有價值的自然物，如土地、礦藏、水利、生物、氣候、海洋等資源，是生產(chǎn)的原料來源和布局場所。狹義的自然資源只包括實物性資源。資源性國有資產(chǎn)，是指產(chǎn)權(quán)歸屬于社會公眾，按照現(xiàn)有認(rèn)知水平、經(jīng)濟(jì)和科技水平，通過對資源進(jìn)行開發(fā)利用，能給產(chǎn)權(quán)主體帶來經(jīng)濟(jì)價值、收益和財富的自然資源。我國資源性國有資產(chǎn)主要包括土地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、水資源、荒地等。自然生態(tài)空間的確權(quán)登記，目前僅涉及草原、森林、山嶺、荒地、水流、灘涂等幾類。自然資源是人類生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會物質(zhì)財富的源泉，是可持續(xù)發(fā)展的重要依據(jù)之一。自然資源具有兩重性，既是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，又是環(huán)境要素。

當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)成為制約我國發(fā)展的重大矛盾、影響生活質(zhì)量提高的重大障礙、威脅民族永續(xù)發(fā)展的重大隱患。引入自然資源資產(chǎn)離任審計，勢必導(dǎo)致黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行重大決定時充分考慮生態(tài)因素。作為加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的一項制度創(chuàng)新，“對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計”一經(jīng)提出便受到社會各界積極關(guān)注，輿論對此給予高度評價。

對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，作用是多方面的：一是事前預(yù)警。抑制官員盲目透支環(huán)境、超前開發(fā)資源的沖動；二是事后追責(zé)。一改過往“有人破壞無人補(bǔ)償”的怪現(xiàn)象，努力糾正畸形政績觀。此項審計將生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計落到實處，填補(bǔ)了制度空白，有利于強(qiáng)化責(zé)任落實，改善生態(tài)保護(hù)不力的狀況。這既是重要的制度創(chuàng)新，也是在生態(tài)文明建設(shè)方面針對領(lǐng)導(dǎo)干部的重要的約束舉措。

作為落實黨的十八屆三中全會改革任務(wù)的具體舉措，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計剛剛起步，沒有現(xiàn)成的、直接可以操作的模式，需要大膽探索和審計試點。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、資源環(huán)境審計的關(guān)系

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的關(guān)系

將自然資源資產(chǎn)納入領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計是全新的舉措，此前只有經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計不僅是落實領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任的創(chuàng)舉，而且是對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的拓展和延伸。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計是領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的重要組成部分，它從檢查領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)決策、管理職責(zé)入手，是一種特殊的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。

中央經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作聯(lián)席會議制發(fā)的《2014年經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作要點》明確要求，開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計。生態(tài)文明建設(shè)的成效及相應(yīng)責(zé)任，應(yīng)該成為領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的重要內(nèi)容。生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任密不可分。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任涉及的重點領(lǐng)域，往往與生態(tài)文明建設(shè)高度相關(guān)。如調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，都是經(jīng)濟(jì)責(zé)任和生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任兩者的共同指向。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》明確規(guī)定，應(yīng)當(dāng)關(guān)注與領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任有關(guān)的管理、決策等活動的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益情況。只有在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中更加強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任，關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間生態(tài)環(huán)境是否遭受污染和破壞，領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間出臺的各項經(jīng)濟(jì)決策和本人政績是否以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，完善對領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)建設(shè)考核制度，才能對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況作出全面客觀的評價，才能改變政府環(huán)境責(zé)任無人問責(zé)、環(huán)保政績考核無從落實的局面，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展與節(jié)約能源資源、保護(hù)環(huán)境和生態(tài)文明建設(shè)結(jié)合起來。

（二）領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與資源環(huán)境審計的關(guān)系

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計也是資源環(huán)境審計的重要組成部分，它由人及物，是一種特殊的資源環(huán)境審計。

我國的資源環(huán)境審計以落實節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國策為目標(biāo)，先后對土地、礦產(chǎn)、森林、海洋等重要資源保護(hù)與開發(fā)利用情況，對水、大氣、固體廢棄物、生態(tài)保護(hù)等環(huán)境保護(hù)與污染防治情況進(jìn)行了審計，取得了顯著成績。但同時也要看到，當(dāng)前資源環(huán)境審計工作還不能有效滿足生態(tài)文明建設(shè)的需要。

從審計目標(biāo)看，資源環(huán)境審計的目標(biāo)是：評價資源環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)和制度的執(zhí)行情況，促進(jìn)國家完善資源環(huán)境立法，提高各級資源環(huán)保部門的執(zhí)法水平。開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，其目標(biāo)主要是：促進(jìn)走出一條低投入、低消耗、少排放、高產(chǎn)出、能循環(huán)、可持續(xù)的新型工業(yè)化道路，推動形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式，推進(jìn)建設(shè)以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)、以自然規(guī)律為準(zhǔn)則、以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。

從審計內(nèi)容看，資源環(huán)境審計主要包括對資源環(huán)境保護(hù)資金籌集、使用和管理的審計，對資源環(huán)境保護(hù)投資項目的審計，對資源環(huán)境保護(hù)制度合理性、有效性的審計等內(nèi)容。開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，則需要在審計自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的基礎(chǔ)上，重點關(guān)注以下內(nèi)容：推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局；加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型；著力加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，營造良好生態(tài)環(huán)境；不斷創(chuàng)新體制機(jī)制，完善生態(tài)文明制度；以及領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)履行情況等。與單一的資源環(huán)境審計相比，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計關(guān)注領(lǐng)域的范圍更加宏觀，發(fā)揮作用的領(lǐng)域更加寬廣。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的目標(biāo)

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的總體目標(biāo)是：通過審計，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部對生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任，促進(jìn)建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，推動實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。

在我國，生態(tài)文明建設(shè)制度方面將趨向于嚴(yán)格化。和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革不太一樣，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域是要放開放松，生態(tài)文明建設(shè)方面要從嚴(yán)從緊。環(huán)境保護(hù)，企業(yè)是基礎(chǔ)，監(jiān)管是關(guān)鍵。環(huán)境改善是管出來的。就自然資源而言，政府監(jiān)管尤為重要，因為自然資源的管理、使用和分配屬于政府行為。

強(qiáng)化審計機(jī)關(guān)在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中的作用，是應(yīng)對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化等問題的必然選擇，同時也是拓展國家審計范圍的重點方向。審計機(jī)關(guān)開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，要從尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念出發(fā)，在國土資源開發(fā)、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明制度建設(shè)等領(lǐng)域，全方位推動加快生態(tài)文明建設(shè)，為實現(xiàn)美麗中國做出積極貢獻(xiàn)。

國土資源是生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)、空間載體和構(gòu)成要素，在生態(tài)文明建設(shè)中具有全局性、戰(zhàn)略性、根本性的地位。我國是一個人多地少、耕地資源稀缺的發(fā)展中大國，面臨著建設(shè)用地供需矛盾突出、耕地保護(hù)難度增大、用地粗放浪費(fèi)等問題。通過實施領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，審計機(jī)關(guān)要從統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的大局出發(fā)，促進(jìn)優(yōu)化國土資源布局，促進(jìn)研究解決土地資源供需矛盾不斷加劇、土地資源利用較為粗放等問題，在保障發(fā)展和保護(hù)資源的同時，推動國土資源管理取得新成效。

節(jié)約資源是建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的題中應(yīng)有之義，是全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必然選擇。只有對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行生態(tài)化改造，大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，使綠色經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)和低碳技術(shù)在整個經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中占較大比重，才能推動經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型。通過實施領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，審計機(jī)關(guān)要促進(jìn)全面落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，推動以總量控制倒逼節(jié)約集約、以嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)節(jié)約集約、以政策法規(guī)保障節(jié)約集約、以試點示范帶動節(jié)約集約，促進(jìn)提高資源綜合利用效率。

我國改革開放進(jìn)程中，“唯增長速度”發(fā)展觀念導(dǎo)致的結(jié)果，必然是高投入、高排放和高退化，同時體現(xiàn)為環(huán)境保護(hù)無力、社會發(fā)展面臨環(huán)境方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。通過實施領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，審計機(jī)關(guān)要促進(jìn)反思傳統(tǒng)工業(yè)文明發(fā)展模式的不足，充分吸納中華傳統(tǒng)文化智慧，并從文明進(jìn)步的新高度，推動認(rèn)識和解決生態(tài)環(huán)境問題。

生態(tài)文明建設(shè)是一項重大歷史性任務(wù)和系統(tǒng)工程。凡與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的問題，不但與生態(tài)文明建設(shè)資金的籌集、分配和使用有關(guān)，也與公共政策制定的合理性和執(zhí)行的到位程度有關(guān)，更與生態(tài)文明制度建設(shè)有關(guān)。通過實施領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮自身的優(yōu)勢，從體制、機(jī)制、制度層面發(fā)現(xiàn)和分析研究問題，為制定和完善生態(tài)文明建設(shè)政策法規(guī)提供參考依據(jù)。

三、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的內(nèi)容與重點

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的內(nèi)容

1.審計自然資源資產(chǎn)法規(guī)政策執(zhí)行情況

對自然資源資產(chǎn)方面的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策執(zhí)行情況進(jìn)行審計，評價領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間自然資源資產(chǎn)管理和保護(hù)責(zé)任，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部落實科學(xué)發(fā)展觀和樹立正確政績觀，在自然資源資產(chǎn)方面守法、守規(guī)、盡職、盡責(zé)，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)政令暢通。

自然資源資產(chǎn)管理和保護(hù)行為，主要指政府及其相關(guān)部門對自然資源資產(chǎn)相關(guān)政策與制度的落實情況，與之相對應(yīng)的是自然資源資產(chǎn)政策措施和目標(biāo)的執(zhí)行責(zé)任。一是審計公共政策和自然資源資產(chǎn)相關(guān)規(guī)劃目標(biāo)的落實情況。檢查相關(guān)自然資源資產(chǎn)規(guī)劃是否符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的要求，能否達(dá)到相應(yīng)的環(huán)境治理與保護(hù)目標(biāo)等。二是審計生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度的執(zhí)行情況。檢查控制不合理的資源開發(fā)活動，實施天然林保護(hù)、水土保持等生態(tài)修復(fù)工程，加強(qiáng)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)和自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理等情況。三是審計重大環(huán)境工程（治理）項目的建設(shè)情況。為推動解決當(dāng)前突出的環(huán)境問題，我國實施國家重點環(huán)保工程建設(shè)，并納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及有關(guān)專項規(guī)劃。地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部對本行政區(qū)域國家重點環(huán)保工程規(guī)劃目標(biāo)完成情況負(fù)責(zé)。相應(yīng)的，各地區(qū)、各部門對國家重點環(huán)保工程承擔(dān)目標(biāo)責(zé)任。

審計中，要分析政府在制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中長期規(guī)劃時是否考慮了可持續(xù)發(fā)展原則和生態(tài)環(huán)境因素，評價經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)政策和國際合作政策等在內(nèi)的自然資源資產(chǎn)政策體系的健全情況，以及政府環(huán)境政策對企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動的引導(dǎo)作用；要檢查自然資源資產(chǎn)公共政策制定的及時性，評判政策目標(biāo)的價值取向是否體現(xiàn)了環(huán)境公平，是否維護(hù)了公共利益。

2.審計自然資源資產(chǎn)重大決策事項

從檢查決策機(jī)制的健全性、決策程序的規(guī)范性、決策內(nèi)容的合法性、決策實施的有效性、決策結(jié)果的效益性入手，對自然資源資產(chǎn)重大決策事項進(jìn)行審計。評價自然資源資產(chǎn)重大事項決策的程序、執(zhí)行和效果情況，以及領(lǐng)導(dǎo)干部的決策責(zé)任，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行使自然資源資產(chǎn)決策權(quán)。

自然資源資產(chǎn)決策行為，主要指政府及其相關(guān)部門制定自然資源資產(chǎn)政策或規(guī)劃的行為，體現(xiàn)政府在維護(hù)自然資源資產(chǎn)公共利益方面的決策責(zé)任。主要包括自然資源資產(chǎn)公共政策、制度和相關(guān)規(guī)劃的制定程序和實施效果。要關(guān)注決策過程是否有充分可靠的信息支撐，以及決策程序的合法性、科學(xué)性。

要關(guān)注制定生態(tài)功能保護(hù)區(qū)和自然保護(hù)區(qū)的環(huán)境規(guī)劃等情況，動態(tài)跟蹤各種經(jīng)濟(jì)活動對生態(tài)環(huán)境的影響，評價高耗能、高排放和產(chǎn)能過剩行業(yè)的準(zhǔn)入門檻，分析生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的推動情況；評價節(jié)能減排、重點河流湖泊環(huán)境改善和農(nóng)村環(huán)境連片整治等重大環(huán)境項目的立項科學(xué)性，關(guān)注項目可行性研究報告中的績效目標(biāo)的實現(xiàn)情況，評價重大環(huán)境項目的實施效果。

3.審計自然資源資產(chǎn)管理情況

從檢查內(nèi)部控制制度的健全性和有效性入手，對有關(guān)自然資源資產(chǎn)管理制度的建立和執(zhí)行情況進(jìn)行審計。評價自然資源資產(chǎn)管理狀況、相關(guān)自然資源資產(chǎn)工作目標(biāo)完成情況，以及領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行使自然資源資產(chǎn)管理權(quán)。

自然資源資產(chǎn)監(jiān)管行為，主要指負(fù)有監(jiān)管義務(wù)或責(zé)任的政府及其相關(guān)部門組織專門機(jī)構(gòu)和人員，監(jiān)督相關(guān)部門、企事業(yè)單位落實自然資源資產(chǎn)政策或規(guī)劃，以保護(hù)環(huán)境和維護(hù)公共利益的行為，與之相對應(yīng)的是自然資源資產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任。包括政府督促自然資源資產(chǎn)監(jiān)管部門嚴(yán)格依法開展監(jiān)管工作，以及自然資源資產(chǎn)監(jiān)管部門采取有效措施，落實國家法律、法規(guī)和政策要求，督促相關(guān)部門和單位履行自然資源資產(chǎn)保護(hù)責(zé)任，確保完成自然資源資產(chǎn)管理工作目標(biāo)等情況。

要檢查自然資源資產(chǎn)管理體系的科學(xué)性。關(guān)注自然資源資產(chǎn)管理制度改革的推進(jìn)情況，重點關(guān)注自然資源在各個利益主體之間的配置是否有效公平，是否對自然資源進(jìn)行了有效管理，自然資源是否實現(xiàn)了資產(chǎn)增值；評價相關(guān)財政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的科學(xué)性，關(guān)注向低碳經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型情況。

要檢查自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)責(zé)任人的職責(zé)履行情況。關(guān)注政府自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任機(jī)制、政府自然資源資產(chǎn)和環(huán)境信息公開機(jī)制、政府支持公眾參與機(jī)制等是否健全，環(huán)境責(zé)任指標(biāo)是否納入政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部政績的考評，分析上下級政府生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任的角色定位是否明確；重點關(guān)注應(yīng)向上級政府負(fù)責(zé)的自然資源資產(chǎn)管理和環(huán)境保護(hù)具體目標(biāo)的量化情況，尤其關(guān)注相關(guān)問責(zé)機(jī)制的建立情況。

4.審計自然資源資產(chǎn)負(fù)債表

自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是用國家資產(chǎn)負(fù)債表的方法，將全國或一個地區(qū)的所有自然資源資產(chǎn)進(jìn)行分類加總形成報表，顯示某一時點上自然資源資產(chǎn)的“家底”，反映一定時間內(nèi)自然資源資產(chǎn)存量的變化。探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，就是要核算自然資源資產(chǎn)負(fù)債的存量及其變動情況，以全面記錄當(dāng)期（期末——期初）各經(jīng)濟(jì)主體對自然資源的占有、使用、消耗、恢復(fù)和增殖活動，評估當(dāng)期自然資源價值量的變化，為實行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計提供詳細(xì)的科學(xué)依據(jù)。

編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，是對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計、建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的基礎(chǔ)。國內(nèi)外對編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表還沒有成熟的方法制度，因此需要探索。在統(tǒng)計部門探索完成自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制之前，審計機(jī)關(guān)可選擇若干重點的自然資源資產(chǎn)開展真實性合法性審計試點，以摸清自然資源資產(chǎn)“家底”，掌握情況，揭示問題，分析原因，提出意見和建議。

（二）領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的重點

1.國土資源開發(fā)情況

第一，檢查人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)效益相統(tǒng)一原則的執(zhí)行情況，重點關(guān)注城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、低丘緩坡荒灘開發(fā)、工礦廢棄地復(fù)墾等機(jī)制的運(yùn)行效果，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。第二，檢查主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實施進(jìn)度情況，推動各地區(qū)嚴(yán)格按照主體功能定位發(fā)展，推進(jìn)構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局。第三，檢查陸海統(tǒng)籌情況，客觀評價海洋資源開發(fā)能力。關(guān)注煤層氣、頁巖氣等非常規(guī)油氣資源勘查開發(fā)進(jìn)度，推動減少環(huán)境污染和溫室氣體排放；分析海底礦產(chǎn)資源開發(fā)的有序性，推動發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化海洋資源開發(fā)格局。第四，分析資源有償使用制度、農(nóng)村土地管理制度、國土資源管理體制以及行政審批制度的改革進(jìn)度和力度，評估制度供給的有效性。

2.資源節(jié)約情況

第一，檢查節(jié)約環(huán)保與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、污染防治與企業(yè)節(jié)約增效、發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)與擴(kuò)大內(nèi)需、生態(tài)保護(hù)與優(yōu)化生產(chǎn)力空間布局的結(jié)合情況。第二，檢查資源的綜合利用情況。關(guān)注礦產(chǎn)資源綜合開發(fā)利用和煤層氣、煤矸石、大宗工業(yè)廢棄物、秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用，促進(jìn)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)過程的減量化、再利用、資源化。第三，檢查傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化改造情況。評估節(jié)約環(huán)保技術(shù)和生產(chǎn)體系的運(yùn)行運(yùn)轉(zhuǎn)，關(guān)注是否大幅降低了能源、水、土地消耗強(qiáng)度，實現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)的良性循環(huán)。第四，檢查“兩高一資（高能耗、高污染和資源性）”、低水平重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩項目的解決情況。關(guān)注節(jié)能、節(jié)水、節(jié)電等應(yīng)用工程項目的專項投入、專項收費(fèi)。

3.生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況

第一，檢查環(huán)境保護(hù)宏觀戰(zhàn)略體系、全面高效的污染防治體系、健全的環(huán)境質(zhì)量評價體系、完善的環(huán)境保護(hù)法規(guī)政策和科技標(biāo)準(zhǔn)體系、完備的環(huán)境管理和執(zhí)法監(jiān)督體系、全民參與的社會行動體系等建立健全情況。第二，檢查重大生態(tài)修復(fù)工程的實施情況，評價生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，推進(jìn)荒漠化、石漠化、水土流失的綜合治理。第三，檢查飲水、重金屬、化學(xué)品、危險廢物、細(xì)顆粒物和持久性有機(jī)污染物等重大環(huán)境問題的解決情況。第四，關(guān)注整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項行動的效果，關(guān)注各類自然資源資產(chǎn)違法行為的查處情況。

4.生態(tài)文明制度建設(shè)情況

第一，檢查生態(tài)環(huán)保綜合管理體制的健全情況，關(guān)注職能是否有機(jī)統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)是否協(xié)調(diào)高效；關(guān)注是否加強(qiáng)規(guī)劃和政策引導(dǎo)，綜合運(yùn)用財稅、價格等經(jīng)濟(jì)杠桿，建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。第二，檢查自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制情況，評價現(xiàn)行制度安排的合理性，關(guān)注聯(lián)席會議等綜合決策機(jī)制的作用發(fā)揮情況；關(guān)注行使行政審批權(quán)、行政評審權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)、自由裁量權(quán)的規(guī)范性；評估自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)權(quán)力運(yùn)行相關(guān)問責(zé)機(jī)制的有效性，在此基礎(chǔ)上關(guān)注各級政府實施自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和環(huán)境治理戰(zhàn)略的進(jìn)展情況。第三，檢查政府自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和環(huán)境責(zé)任的落實情況。關(guān)注是否建立了體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機(jī)制，是否把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價體系和地方黨委政府的績效考核。

四、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的實施路徑

（一）以生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任履行為主線

根據(jù)政府行為和相關(guān)政府履行生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任的方式，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的實施路徑應(yīng)以生態(tài)文明建設(shè)決策責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任的履行為主線，以政策審計、資金審計、項目審計、法規(guī)政策制度執(zhí)行審計、監(jiān)管審計、報表審計為抓手，以責(zé)任追究為保障。

（二）以政策審計、資金審計、項目審計、法規(guī)政策制度執(zhí)行審計、監(jiān)管審計、報表審計為抓手

1.政策審計

檢查決策責(zé)任主要通過政策審計實現(xiàn)。政策是廣義的，包括三個層次：法律法規(guī)；政策制度；自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。通過檢查和評價政府及相關(guān)部門制定的自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)政策是否符合國家法律、法規(guī)，是否符合經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，是否適合本區(qū)域的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境并切實可行，是否存在重大缺陷，促進(jìn)政策制度的建立健全和全面落實。政策審計可以與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、財政審計等結(jié)合進(jìn)行，也可以在獨立型的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計項目中實施。

2.資金審計、項目審計與政策制度執(zhí)行審計

自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)政策或制度的執(zhí)行責(zé)任主要通過以下三種行為來實現(xiàn)：一是自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)資金的籌集、分配、管理和使用。二是自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)工程項目的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行和管理。三是通過相關(guān)部門履行自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)職責(zé)，實施對政策制度的執(zhí)行。

一是資金審計。目前，自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)資金籌集、管理和使用中的漏洞和弊端不少，侵吞、挪用和無效使用的情況時有發(fā)生。因此，有必要對自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)資金的籌集、管理情況、資金來源和支出的合法性和真實性、資金的投入情況等進(jìn)行審計，揭露問題，分析評價每個責(zé)任主體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)資金合規(guī)有效使用。

二是項目審計。項目是資金的載體。通過檢查自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)工程（治理）項目的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行、管理及其效益情況，揭示和查處工程項目建設(shè)中存在的浪費(fèi)資源、破壞環(huán)境等問題。重點關(guān)注工程項目建設(shè)是否體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的環(huán)境政策理念，各類重點建設(shè)項目是否存在未履行環(huán)境影響評價審批程序即擅自開工建設(shè)或者擅自投產(chǎn)的情況，評價建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度的執(zhí)行情況。

三是法規(guī)政策制度執(zhí)行審計。重點關(guān)注是否存在批準(zhǔn)在已無環(huán)境容量、生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)、重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)違規(guī)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)、企業(yè)生產(chǎn)活動；重點關(guān)注是否依照有關(guān)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)實施生態(tài)保護(hù)工程，采取生態(tài)修復(fù)措施；重點關(guān)注是否推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，推進(jìn)重點行業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和省市循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點工作，落實污染源頭控制制度，實行清潔生產(chǎn)并依法強(qiáng)制審核等。

3.監(jiān)管審計

我國負(fù)責(zé)資源性國有資產(chǎn)監(jiān)督管理涉及國土資源、發(fā)展改革、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)境保護(hù)、稅務(wù)、財政、國資監(jiān)督管理等部門。通過檢查這些部門機(jī)構(gòu)職責(zé)分工的合理性和科學(xué)性，監(jiān)管制度建設(shè)的健全性，管理手段（如在線監(jiān)控系統(tǒng)）和管理活動（如監(jiān)督管理目標(biāo)任務(wù)的分解、落實）的科學(xué)性、有效性等，評價監(jiān)督管理職責(zé)履行情況，以及實施各項監(jiān)管措施的成效，促使其全面履行資源性國有資產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)。

4.報表審計

主要檢查自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的合規(guī)性、準(zhǔn)確性。通過審計，核算自然資源資產(chǎn)的平衡情況，評估當(dāng)期自然資源資產(chǎn)實物量和價值量的變化。如果這個變化是正的，說明當(dāng)期的自然資源資產(chǎn)是增值的，當(dāng)期地方政府的生態(tài)政績是正的，對生態(tài)文明建設(shè)做出了貢獻(xiàn)；反之則意味著當(dāng)期的自然資源資產(chǎn)在貶值或下降，說明轄區(qū)政府的生態(tài)政績是負(fù)的，對生態(tài)文明做出了負(fù)貢獻(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負(fù)相應(yīng)的責(zé)任。

（三）構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與其他專業(yè)審計相結(jié)合的整體工作格局

各級審計機(jī)關(guān)要圍繞審計工作重點，構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與其他專業(yè)審計相結(jié)合的整體工作格局。要將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與其他專業(yè)審計相結(jié)合，將審計內(nèi)容納入其他專業(yè)審計方案，特別是將領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計有機(jī)地結(jié)合起來。要明確領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計在整個經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計體系中的地位以及實施審計的切入點，把自然資源資產(chǎn)和生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任作為領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的重要內(nèi)容。要探索開展獨立型的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計或?qū)ｍ棇徲嬚{(diào)查，也可以根據(jù)實際情況，選擇開展土地資源資產(chǎn)、礦產(chǎn)資源資產(chǎn)、森林資源資產(chǎn)、草原資源資產(chǎn)、海洋資源資產(chǎn)等專項離任審計。

五、推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的若干措施

（一）開展審計試點

各級審計機(jī)關(guān)要會同組織部門，按規(guī)定程序辦理領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的相關(guān)委托手續(xù)，確定有代表性的省、市、縣，開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點。在實地調(diào)查了解自然資源資產(chǎn)權(quán)屬、分布、結(jié)構(gòu)、管理、利用、效果等情況的基礎(chǔ)上，研究制定領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計實施方案。各地要建立自然資源資產(chǎn)離任審計專家?guī)?，根?jù)工作需要，聘請具有資源、環(huán)境、法律、工程技術(shù)等相關(guān)專業(yè)知識的人員參與審計工作。

（二）建立工作機(jī)制

各級審計機(jī)關(guān)應(yīng)與組織、國土資源、發(fā)展改革、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)境保護(hù)等部門建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作協(xié)調(diào)機(jī)制，完善聯(lián)合審計、聯(lián)席會議、信息交流與通報、審計整改與審計結(jié)果利用等工作制度，確保信息共享、及時溝通。各地黨委、政府要按照中共中央組織部《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，加大政績考核中資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)的權(quán)重，支持審計機(jī)關(guān)依法獨立行使自然資源資產(chǎn)離任審計監(jiān)督權(quán)，并將審計結(jié)果作為考核和任免干部的重要依據(jù)。

（三）加強(qiáng)理論研究

各地審計機(jī)關(guān)要與自然資源資產(chǎn)監(jiān)管部門進(jìn)行深入的溝通協(xié)調(diào)，收集相關(guān)資料，了解和調(diào)研自然資源資產(chǎn)分布和管理情況。各地應(yīng)組織高校等相關(guān)科研機(jī)構(gòu)，著手開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計課題研究，研討自然資源資產(chǎn)離任審計的相關(guān)理論體系、指標(biāo)體系、評價體系及審計方法，為實行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度提供思想先導(dǎo)和理論支撐。

（四）加強(qiáng)隊伍建設(shè)

現(xiàn)有審計隊伍狀況不能滿足審計機(jī)關(guān)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的需要。各級審計機(jī)關(guān)尤其是基層審計機(jī)關(guān)要采取有效措施，加強(qiáng)環(huán)境科學(xué)與工程、投資等領(lǐng)域?qū)I(yè)人才的培養(yǎng)。要學(xué)習(xí)、運(yùn)用生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的各種專業(yè)技術(shù)手段和方法，如國土資源管理全國遙感監(jiān)測“一張圖”數(shù)據(jù)庫和綜合監(jiān)管平臺。要積極創(chuàng)新審計技術(shù)方法，在審計圍湖、填海、占用農(nóng)田、綠化造林、越界采礦、變更土地用途等方面運(yùn)用地理信息技術(shù)，不斷提高審計質(zhì)量和水平。

[1]崔振龍，劉西友.政府環(huán)境責(zé)任的界定與審計監(jiān)督研究[R].審計研究簡報，2012，（19）.

[2]劉西友，鄒小平.資源性國有資產(chǎn)管理存在的問題及對策[R].審計研究簡報，2013，（2）.

[3]宮軍，劉西友.生態(tài)文明建設(shè)審計的格局及內(nèi)容[R].審計研究簡報，2013，（4）.

[責(zé)任編輯：沈斐]

Leading Cadres’off-office Auditing on Natural Resources

LIN Zhong-hua
（Shanghai Audit Bureau,Shanghai 200125,China）

The establishment of leading officials’off-office auditing on natural resources is an important measure that the CPC Central Committee has adopted to strengthen ecological civilization.Pushed by the National Audit Office,it is also an innovation and major task in the building of a socialist auditing system with Chinese characteristics.Still in its initial stage,such a reform sees no ready models to copy.More auditing efforts should be made in order to clarify the relations between national resources,economic responsibility and environmental protection when officials leave their posts.Besides,the audit departments should also set up the targets,contents,concrete methods and implementation measures of natural resources auditing among off-office cadres.

Leading cadres;natural resources;assets;off-office auditing

F239

A

1674-0955（2014）05-0105-07

2014-06-03

林忠華（1956-），男，浙江定海人，上海市審計局總審計師，高級經(jīng)濟(jì)師。