談當(dāng)前政策環(huán)境下PPP項目融資的難點與應(yīng)對措施

余瀟璞

摘要：新時期，PPP融資模式開始成為當(dāng)下較為常用的融資模式。PPP融資模式的出現(xiàn)是順應(yīng)了市場的需求。由于政府財政資金有限，面對需要耗巨資建設(shè)的項目，政府為了推行項目的實施，以采取PPP融資模式來吸引社會資本的加入，從而解決PPP項目建設(shè)資金短缺的問題，在現(xiàn)實操作中也切實可行。在這樣的背景下，本文分析了在當(dāng)前政策背景下，PPP項目融資所存在的難點，并針對這些難點提出了相應(yīng)的應(yīng)對措施，以期研究結(jié)論能為PPP項目融資工作提供一點指導(dǎo)性建議。

關(guān)鍵詞：政策;PPP;融資;難點;措施

一、當(dāng)前政策環(huán)境下PPP項目融資的難點分析

（一）政府方面的難點

當(dāng)前我國對PPP項目融資的法律環(huán)境還尚不成熟，雖然有一些法律法規(guī)對PPP項目融資進(jìn)行了一定程度的規(guī)范，但是在具體執(zhí)行的過程中仍然會出現(xiàn)缺乏有效性的PPP運行模式的法律環(huán)境。政府要吸引社會資本進(jìn)行融資，以達(dá)到公私合營的目的，就必須制定一個方案來鼓勵社會資本的加入，但是這個方案對社會資本要具備足夠的吸引力，需要政府部門為市場提供一個穩(wěn)定健全的政治環(huán)境、法律環(huán)境和社會環(huán)境等，同時還需要為市場提供一個在政治和行政上都能支持的誠信體系，以確保PPP項目中的條約能夠按照所規(guī)定的完好執(zhí)行。但是當(dāng)前的政策和法律環(huán)境，這些要按照要求來實施還具備一定的難度。另外，PPP項目在具體實施過程中還存在審批周期較長的問題[1]，較長的審批周期使得社會資本進(jìn)入較慢，并降低了社會資本投資的積極性，在一定程度上降低了項目的發(fā)展進(jìn)程，使得項目無法保質(zhì)保量的按期完成，進(jìn)而損害了投資方的利益。

（二）市場方面的難點

當(dāng)前我國的民營資本總份額在市場上雖然占有較大的比例，但是具備較強發(fā)展實力的民營企業(yè)較少。對于需要巨額融資資金的PPP項目，部分小民營企業(yè)由于資金和經(jīng)營條件有限，無法向具有一定投資風(fēng)險的PPP項目進(jìn)行投資。而國有銀行也難以向社會資本借貸巨額資金，從而使得社會資本不具備投資PPP項目的實力。同時，PPP項目的法律環(huán)境和當(dāng)前政策環(huán)境的不完善，也使得社會資本在投資PPP項目時對風(fēng)險的評估難以準(zhǔn)確把握。部分社會資本在投資PPP項目時，存在項目在建設(shè)過程中出現(xiàn)資金運行不足，市場監(jiān)管理念不清，公私監(jiān)管的角色錯位，在項目建造過程中，因為種種原因出現(xiàn)“爛尾工程”[2]，投資方所投資的資金和項目在在建工程中被擱置，不僅可能出現(xiàn)施工質(zhì)量低下，還可能出現(xiàn)工程停工，或后期運營等問題，從而導(dǎo)致PPP項目有投入無產(chǎn)出。

（三）項目方面的難點

PPP項目的投資通常以大型建筑型項目為主，這種類型的項目具有耗資較大，建設(shè)周期較長，回報時間較慢等特點。對于這樣的投資項目，政府需要以較大的吸引力才能吸引社會資本投資相關(guān)PPP項目。同時，部分PPP投資項目還具有一定的公益性，比如城市道路建設(shè)，公共設(shè)施建設(shè)等。這些具有一定公益性的PPP項目其收益也存在一些不確定性，部分公益性項目在投資初期很難出現(xiàn)收益，這種項目初期大部分處于虧損狀態(tài)，而社會資本的投資最為主要的目的在于項目具有豐厚的回報，對于回報周期長，回報率少的項目，社會資本較少涉足。另外，項目本身的風(fēng)險分擔(dān)機制在當(dāng)前的政策環(huán)境下也較不成熟。當(dāng)前，在具體實踐過程中也切實存在部分社會資本投資PPP項目后，項目中途暫停擱置，項目未建成直接荒廢的現(xiàn)象。而對于期間出現(xiàn)的風(fēng)險和損失，由于風(fēng)險分擔(dān)機制的不成熟，使得這些風(fēng)險和損失的分配也分擔(dān)不合理。從而使得PPP項目存在融資難點。

二、對當(dāng)前政策環(huán)境下PPP項目融資難的幾點應(yīng)對措施

（一）完善政策環(huán)境，提高工作效率

PPP項目融資通常情況下會涉及到巨額資金和較長的項目建設(shè)周期，這對于社會資本而言具有較大的挑戰(zhàn)性和風(fēng)險性。完善政策和法律環(huán)境是吸引社會資本投資的必要條件。當(dāng)前，各國對于PPP項目運營模式的立法主要分為三種：一是，從國家層面來對PPP項目進(jìn)行統(tǒng)一立法;二是，國家缺乏對PPP項目進(jìn)行統(tǒng)一立法，只是單獨針對不同的PPP項目進(jìn)行立法;三是，對現(xiàn)行的法律進(jìn)行規(guī)范，以現(xiàn)行的法律規(guī)范PPP項目運營[3]。在這三種立法模式中，運用第一種方式來對PPP項目進(jìn)行統(tǒng)一立法對社會資本的保護(hù)力度最大，社會資本能夠在國家大法下合理保護(hù)自身的合法權(quán)益，地方法律法規(guī)再結(jié)合自身的實際情況對不同的PPP項目進(jìn)行單獨立法，讓PPP項目的投資者和利益相關(guān)方在相對完善的法律環(huán)境中保質(zhì)保量的運行。同時，提高政府對PPP項目的審批效率，精簡審批流程，將項目審批資料和權(quán)限限定在主要責(zé)任方。另外，提高政府的公信力，保障政府按照合同約定完成承諾。

（二）加大項目吸引力度，完善項目監(jiān)管機制

PPP項目的投資所需資金巨大，在這種情況下，政府為了更好的吸引更多的社會資本的投資，應(yīng)該營造一種良好的PPP項目投資環(huán)境。一是，打造一種公平公正的招投標(biāo)平臺，讓具有較強實力的公司切實憑借自身的實力完成公平的項目投標(biāo)。二是，允許和鼓勵基金公司參與PPP項目的投資與建設(shè)，并與基金公司之間建立一種科學(xué)合理的監(jiān)督機制。三是，政府需要建立一種機制，既能讓國有銀行放松對社會資本的貸款條件，又能保障國有銀行向社會資本所貸的資金能夠按期保質(zhì)保量的獲得回報，避免銀行所貸的巨額資本成為壞賬。三是，引入具有較強權(quán)威的第三方機構(gòu)建立完善的監(jiān)管體系，第三方機構(gòu)具有獨立的監(jiān)管權(quán)，這種監(jiān)管權(quán)能夠有效地對PPP項目和資金進(jìn)行監(jiān)管，確保項目的資金、進(jìn)程等能夠按照計劃合理開展。

（三）完善風(fēng)險分擔(dān)機制，最大化確保收益

社會資本投資PPP項目最為主要的在于該項目具有投資價值，即投資該項目在短期或在一定時期之內(nèi)投資方能夠獲得較豐厚的回報。但是在具體的投資實踐中，往往需要采取PPP項目模式進(jìn)行融資的項目，一般具有一定的公益性，而這種公益性決定了項目的投資回報期會較長，且投資回報率有限。對此，政府應(yīng)該采取多種方式來拓展投資回報渠道，比如根據(jù)具體實際采取收取門票或者收取租賃費，或延長項目特許經(jīng)營權(quán)，或開拓更多的廣告渠道，或創(chuàng)新更多的具有消費價值的項目等，使得投資方能夠多渠道增加經(jīng)濟(jì)來源。從而吸引更多的社會資本來對PPP項目進(jìn)行投資[4]。同時，要完善PPP項目的分擔(dān)機制，在具體實踐過程中，確實存在部分PPP項目在建造過程中因為資金等原因而中途擱置，給投資方造成較大的投資損失。因此，政府需與投資方建立完善的風(fēng)險分擔(dān)機制。通過專家組的分析與研究，明確項目在建造過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險，并明確各方所需承擔(dān)的責(zé)任，并建立風(fēng)險監(jiān)督體系，讓風(fēng)險能夠隨時被監(jiān)控，并最大化地降低風(fēng)險所帶來的損失，以確保風(fēng)險被控制在投資方可控范圍內(nèi)，以降低投資風(fēng)險，并確保項目保質(zhì)保量完成。

三、結(jié)束語

綜上所述，當(dāng)前政策環(huán)境下的PPP項目的融資存在幾大方面的難點，這幾大方面的難點本文從政府、市場和投資項目本身三個角度對其進(jìn)行了分析。PPP項目本身在投資過程中所具有的投資資金巨大，回報周期較長，回報率有限的特點，使得PPP項目在融資過程中難以較好地吸引社會資本進(jìn)行投資。對于這些難點，本文也針對難點從三個方面提出了相應(yīng)的應(yīng)對措施，這些應(yīng)對措施對于解決PPP項目融資是必不可少的措施，在PPP項目融資模式中，政府和社會資本均需要完善的法律環(huán)境、監(jiān)管機制和風(fēng)險分擔(dān)體系等來保障PPP項目實施的科學(xué)性，以確保PPP項目的利益相關(guān)方能夠獲得最大回報。

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