城管，為誰辛苦為誰忙

田 磊

在第一支城管隊(duì)伍出現(xiàn)17年之后，“城管”一詞在我國已經(jīng)不僅僅代表一種城市管理體制，代表一類執(zhí)法隊(duì)伍，更成了獨(dú)具一格的形象化符號(hào)。在“人人都是麥克風(fēng)”的自媒體時(shí)代，它是街頭和虛擬世界里圍觀性公共事件的當(dāng)然主角；在政府部門權(quán)力得不到有效制約的時(shí)代“氣場(chǎng)”下，它亦淪為習(xí)慣性被調(diào)侃、被“惡搞”的另類。

一個(gè)小販殺死了一個(gè)城管，被法院判處極刑，卻被公眾給予了極大同情和聲援。在中國城市化高速發(fā)展的近十多年里，這樣的故事不斷地涌現(xiàn)著新版本，最著名的莫過于當(dāng)年的沈陽夏俊峰案。

在網(wǎng)絡(luò)上，公眾幾乎一邊倒地全盤相信了辯護(hù)律師所舉出的那些有利于夏俊峰的證據(jù)。人們難以相信，在城管的那間辦公室里，夏俊峰沒有遭到毆打，是主動(dòng)行兇者，民意審判與法庭審判呈現(xiàn)完全割裂的情形。

“強(qiáng)勢(shì)”的城管

在準(zhǔn)備最后的辯護(hù)詞時(shí)，滕彪(編者注：夏俊峰的律師)上網(wǎng)查了查類似的案子，結(jié)果讓他大吃一驚：從2000年至今，城管和小販之間發(fā)生的命案層出不窮，但大多是城管打死小販，有詳細(xì)記錄的至少有20起，都是城管打死了小販。

“從來也沒有一個(gè)城管被判過死刑的?！彪胝f，城管把公民打殘打死卻受不到相應(yīng)的刑罰制裁甚至完全沒有任何制裁，這也是城管和商販共知共享的“社會(huì)事實(shí)”。比如，那個(gè)因?yàn)楸慌臄z野蠻執(zhí)法而將拍攝者圍毆致死的湖北天門魏文華案，四名犯罪城管最高被判刑六年。滕彪的辯護(hù)詞在網(wǎng)上廣泛流傳后，其設(shè)立的城管與小販在司法遭遇中的強(qiáng)烈對(duì)比，引起了無數(shù)網(wǎng)友共鳴。

2002年，城管制度在全國各地鋪開時(shí)，曾經(jīng)被學(xué)者們給予過高度評(píng)價(jià)，認(rèn)為這是中國行政體制改革的一場(chǎng)巨變，是對(duì)管罰合一的行政執(zhí)法體制的一次“切割式”顛覆，但短短十年時(shí)間，這種集中式執(zhí)法就走上了另一個(gè)極端，擁有三百多項(xiàng)執(zhí)法權(quán)的城管迅速變成了一個(gè)無法約束的暴力事件制造者，幾乎將公權(quán)力之惡集于一身，而且頻頻在社會(huì)最底層的市井街頭展現(xiàn)。

“現(xiàn)在每次出去執(zhí)法，都是在毀自己的形象?！壁w陽是南京市的一名城管隊(duì)員，他的感受是，最近幾年城管與小販的矛盾越來越激烈了，持刀相向的場(chǎng)面隔三岔五地遇到。

對(duì)于這些“戰(zhàn)斗”在第一線的城管隊(duì)員來說，沒有有效的執(zhí)法手段是最讓他們頭疼的事。“城管只有暫扣物品的權(quán)力，但是，對(duì)于攤販來說，他們以此為生，勸說很難奏效，也不會(huì)允許城管暫扣物品，常常就會(huì)發(fā)生搶奪和肢體沖突?！壁w陽說，到這個(gè)時(shí)候，暴力就成了最有效的手段，雖然它是非法的，很多城管也都會(huì)說，文明就不能執(zhí)法，執(zhí)法就不能文明。

“最要命的是，他們?cè)趫?zhí)法時(shí)，沒有任何人可以約束。”滕彪說。這是一件可怕的事情，而且，他們剝奪的是最弱勢(shì)群體的生存權(quán)這個(gè)最基本的人權(quán)，遭到以命相搏的反抗也是很正常的。

不過，對(duì)于一線城管來說，這么多的執(zhí)法權(quán)更多的是一種負(fù)擔(dān)。“市政府的熱線天天轉(zhuǎn)來市民投訴，反映某處攤販占道經(jīng)營，去查處要被很多人罵；不去，投訴的市民說我們不作為。這就是中國國情，矛盾總往下轉(zhuǎn)移?！壁w陽說，要想解決城管問題，首先要在如何對(duì)待流動(dòng)攤販的問題上全社會(huì)取得共識(shí)。

但這個(gè)共識(shí)顯然不是那么容易達(dá)成的，在21世紀(jì)的第一個(gè)十年里，中國相繼舉辦了奧運(yùn)、世博、亞運(yùn)這些大型的城市盛會(huì)，讓世界看到了中國城市的光鮮亮麗，也對(duì)中國人尤其是地方政治精英，完成了關(guān)于現(xiàn)代城市文明的自我教育，對(duì)“秩序美學(xué)”的追逐根深蒂固地扎根在他們心中。

這種理念的實(shí)現(xiàn)則是依賴各種各樣的創(chuàng)建、評(píng)比活動(dòng)，當(dāng)下評(píng)比活動(dòng)層出不窮。“到了我們這一層，就落實(shí)到嚴(yán)格的考核制度，發(fā)現(xiàn)一處攤點(diǎn)扣除若干獎(jiǎng)金，這還讓人如何善待小販呢？有點(diǎn)善待不起了。”趙陽說。

在很大程度上，城管執(zhí)行的不是取得廣泛共識(shí)的公共法律，而是領(lǐng)導(dǎo)意志，是精英階層對(duì)理想城市的設(shè)定，但中國正處在一個(gè)大流動(dòng)的時(shí)代，大量的農(nóng)民進(jìn)城，足以對(duì)這種理想的城市秩序造成劇烈沖擊。對(duì)于那些底層謀生者而言，他們不會(huì)關(guān)心城市規(guī)則、法律規(guī)則，更多的是基于生存的邏輯來考量問題，也因此，雖然很多城市也在設(shè)立各種各樣的市場(chǎng)引導(dǎo)流動(dòng)攤販，但很多時(shí)候都陷入一種雞同鴨講的境地，當(dāng)工商、稅務(wù)、衛(wèi)生等等一系列象征著城市文明的概念進(jìn)入攤販們的世界時(shí)，只會(huì)將事情弄得更復(fù)雜。

“弱勢(shì)”的城管

也有為城管“喊冤”的人，武漢大學(xué)信息管理學(xué)院教授沈陽就是其中一個(gè)，他公布了一份長達(dá)數(shù)萬字的《中國城管網(wǎng)絡(luò)形象分析報(bào)告》。雖然，沈陽并不認(rèn)為是在為城管喊冤，“作為學(xué)術(shù)研究，我們只是用事實(shí)說話”，但當(dāng)這份報(bào)告經(jīng)媒體披露后，卻被更多人解讀為是為城管說話，因?yàn)樗鼘?duì)城管的批評(píng)和揭露不夠。

在這份報(bào)告中，沈陽和他的團(tuán)隊(duì)除了指出城管的暴力一面，也呈現(xiàn)了其弱勢(shì)的一面：作息不規(guī)律，突發(fā)任務(wù)多，常常加班，而待遇極差；職業(yè)歧視更是讓這個(gè)群體在很多場(chǎng)合都抬不起頭，有新聞報(bào)道，武漢一個(gè)十歲小孩強(qiáng)強(qiáng)因?yàn)榘职质浅枪埽艿搅送瑢W(xué)的嘲笑，變得自卑內(nèi)向；而且，小販也有彪悍的時(shí)候，有組織有幫派的大餅攤、夜宵攤、燒烤攤在各地存在，他們的行為不亞于黑社會(huì)，城管受傷也是家常便飯，多數(shù)情況下，也都是無人過問。

“通過我們的研究，至少可以說，真實(shí)的城管形象比網(wǎng)絡(luò)上十惡不赦的形象要好一些?！鄙蜿栒f，事實(shí)上，真實(shí)的城管沒有人們想象的那么壞。城管形象的惡化有自身不當(dāng)行為的原因，也有大眾印象刻板和媒體放大的因素。

趙陽算得上是一個(gè)非主流城管，他曾經(jīng)勇敢地曝光過城管打人秘笈，到現(xiàn)在也一直在自己的微博上，持續(xù)不斷地揭露城管的種種“家丑”，但這位系統(tǒng)內(nèi)的另類絲毫也無助于改變什么。趙陽正在值夜班，南京下著大雨，這么晚了，居然還有人投訴小販占道經(jīng)營，坐車出去攆了一下，又冷又餓，順道買了兩個(gè)面包。

回到辦公室，趙陽把這些話發(fā)在了微博上，隨即就有網(wǎng)友回帖：出去攆一下，輕佻的幾個(gè)字，小販的心卻在滴血。這讓趙陽郁悶了半天，“其實(shí)，我只是想說，這么大雨，小販還擺攤，而且，居然還有人投訴?！?/p>

在沈陽教授看來，城管的形象想要改善基本很難，尤其是隨著自媒體的發(fā)展，城管惡劣的形象一定會(huì)持續(xù)惡化下去，沒有什么能改變得了。這樣的困境應(yīng)當(dāng)引起執(zhí)政者足夠的重視，因?yàn)槌枪苁枪珯?quán)力在街頭最直接的代表者，其形象不可遏止地惡化，關(guān)系的絕不僅僅是一個(gè)行政部門的形象問題。

城管之爭

事實(shí)上，在人類城市化的歷史上，大城市的發(fā)展早期大都經(jīng)歷過秩序與混亂的博弈，精英與底層的戰(zhàn)斗，而且多是以暴力和強(qiáng)權(quán)實(shí)現(xiàn)了城市秩序的建構(gòu)，但在21世紀(jì)的今天，這樣的路徑顯然無法再被容忍。個(gè)體的反抗意識(shí)和權(quán)利意識(shí)已經(jīng)蓬勃生長，而粗暴的執(zhí)法行為卻隨著時(shí)間的推移，越來越習(xí)以為常，麻木的暴力最可怕，它的泛濫，終有一天，將會(huì)成為社會(huì)沖突的導(dǎo)火索，將城市街頭的暴力演變成社會(huì)的動(dòng)蕩。

從這個(gè)意義上講，無論現(xiàn)實(shí)中的個(gè)體如何，作為一個(gè)整體，城管可能是個(gè)失敗的制度設(shè)計(jì)。它為了維護(hù)苛刻的城市秩序，而踐踏弱勢(shì)群體最基本的生存權(quán)；它為了維護(hù)一個(gè)城市的面子，維護(hù)城市的小秩序，卻傷害著更大的社會(huì)秩序。

對(duì)于今天的中國而言，唯一值得慶幸的是，這種街頭暴力釀成的慘案基本還都在法律框架內(nèi)解決，不過，每次都讓民意和司法進(jìn)行對(duì)決，絕對(duì)是一種危險(xiǎn)的游戲，而且，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整越來越深入，矛盾越來越尖銳，這樣的偶發(fā)性街頭暴力事件能否始終控制在法律范圍內(nèi)解決，也是個(gè)未知數(shù)。

也因此，到了今天，城管的問題不僅是一個(gè)體制改革的問題，甚至也不僅是一個(gè)城市管理的問題，更是一個(gè)應(yīng)當(dāng)考慮的社會(huì)改革問題。當(dāng)了多年城管，歷經(jīng)過各種各樣的內(nèi)部改革，趙陽對(duì)城管內(nèi)部的革新看得相當(dāng)清楚：“城管是地方政府用得最順手的工具，他們才不會(huì)去改呢。由于城管制度是按照相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度而產(chǎn)生，改變城管制度，就涉及眾多的相關(guān)職能部門體制職能變更，所以難度很大。捍城管易，撼城管難！”

最近幾年，呼吁廢除城管的聲音一直都很強(qiáng)烈，沈陽也認(rèn)為，從大方向而言，城管應(yīng)該被廢除，但是實(shí)現(xiàn)起來太難。事實(shí)上，雖然飽受抨擊，但城管的改革問題從來也沒有提上過任何一級(jí)政府的日程。

對(duì)弱勢(shì)群體生存底線的戕害、眾人圍觀的街頭暴力，歷史已經(jīng)無數(shù)次證明，這些都是發(fā)生社會(huì)動(dòng)蕩天然的溫床。如果僅僅寄望于地方政府對(duì)城管的約束和在輿論強(qiáng)勢(shì)面前城管的自我收斂，而不從執(zhí)政高度來考量這個(gè)問題，對(duì)于中國的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型而言，城管和它所持續(xù)制造的街頭暴力事件，很有可能會(huì)讓我們的社會(huì)付出更大的代價(jià)。