公安機(jī)關(guān)考核工作應(yīng)從“考量”向“考質(zhì)”轉(zhuǎn)變

□黃文清

（臺州市公安局椒江區(qū)分局，浙江椒江 318000）

公安機(jī)關(guān)考核工作應(yīng)從“考量”向“考質(zhì)”轉(zhuǎn)變

□黃文清

（臺州市公安局椒江區(qū)分局，浙江椒江 318000）

作為一種行之有效且必然存在的管理模式，公安機(jī)關(guān)的考核工作在促進(jìn)民警個體發(fā)展、促進(jìn)公安整體發(fā)展、促進(jìn)社會發(fā)展中發(fā)揮了舉足輕重的作用?？己嗽诎l(fā)揮無形“指揮棒”作用的同時，本身也應(yīng)是一項值得反思和創(chuàng)新的重點(diǎn)工作。面對社會管理工作日益向解決深層次問題發(fā)展的形勢，按照公安工作幾十年績效評價的實踐積累，公安機(jī)關(guān)的考核從“考量”向“考質(zhì)”轉(zhuǎn)變——即從以警務(wù)實際出發(fā)，落腳于實際效果，科學(xué)地衡量工作業(yè)績，激發(fā)隊伍活力，為創(chuàng)造一個持久穩(wěn)定的社會環(huán)境做出更大的貢獻(xiàn)，已成為一種必然。

公安績效評價；公安管理模式；考核方式；“考量”；“考質(zhì)”

考核工作是以促進(jìn)公安機(jī)關(guān)長效機(jī)制建設(shè),實現(xiàn)隊伍管理的正規(guī)化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化為目標(biāo)的一種管理方式。但由于公安工作內(nèi)容的廣泛性、嚴(yán)肅性和復(fù)雜性，導(dǎo)致很多警務(wù)工作在衡量好壞和優(yōu)劣中存在諸多變數(shù)，于是，下指標(biāo)、定任務(wù)的“考量”方式成為了各級公安機(jī)關(guān)所能采取的最簡便手段。本文立足公安工作實際，就“‘考量’方式所存在的問題是什么”、“‘考質(zhì)’方式能帶來什么”以及“‘考質(zhì)’方式應(yīng)重點(diǎn)把握什么”這三個問題做一些探索性研究。

一、“‘考量’方式所存在的問題是什么”——即當(dāng)前考核方式存在的弊端

“考量”方式主要是在公安機(jī)關(guān)階段性工作中，以各項警務(wù)工作數(shù)據(jù)衡量某一層級公安機(jī)關(guān)業(yè)績的一種方式。在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，這種“考量”方式的確為社會發(fā)展中保持穩(wěn)定的社會秩序做出了巨大貢獻(xiàn)。但是，自十八大以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型和發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，中央宣布最新的“微刺激”計劃，將更多的精力放置于經(jīng)濟(jì)質(zhì)量而非經(jīng)濟(jì)速度，GDP不再強(qiáng)調(diào)保8，并正在弱化其在干部政績考核的權(quán)重指標(biāo)。在此背景下，以往“以數(shù)據(jù)論英雄、以數(shù)量比高低”的公安機(jī)關(guān)考核方式與公安機(jī)關(guān)的可持續(xù)發(fā)展、保障社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間愈加呈現(xiàn)出不相適應(yīng)性。

（一）考核彈性低下。多年的“考量”方式已在各級公安機(jī)關(guān)形成了潛移默化的影響，上級對下級的要求和工作安排泛泛而談，只能在指標(biāo)、數(shù)量上下工夫；下級對上級的反應(yīng)和執(zhí)行毫無頭緒，也只能在指標(biāo)、數(shù)量上動腦筋。于是，在整個公安機(jī)關(guān)內(nèi)部便形成了“定數(shù)量、下數(shù)量、做數(shù)量、看數(shù)量”的怪圈。特別是2013年浙江省公安機(jī)關(guān)取消“打防控”考核這一歷年“關(guān)鍵大考”的情況下，許多市級、縣級公安機(jī)關(guān)忽然沒了方向，工作怎么做、做什么、做多少成為了各自研究的大問題：部分單位選擇了按兵不動，靜觀其變，只維護(hù)日常工作，結(jié)果導(dǎo)致部分案件急速反彈，社會防控猝不及防；部分單位則選擇了加大力度，在原本“打防控”考核的基礎(chǔ)上搞加碼、搞提升，導(dǎo)致基層單位壓力倍增、叫苦連天；也有部分單位選擇了走老路，把以往“打防控”考核指標(biāo)照抄照搬，依樣畫葫蘆、換湯不換藥地繼續(xù)執(zhí)行。作為承擔(dān)著重大社會管理職能的公安機(jī)關(guān)，在一種考核方式忽然暫停之后出現(xiàn)如此大的變動和不知所措，實則為考核方式和考核導(dǎo)向上出了大問題。

（二）創(chuàng)新觀念不足。“無論白貓黑貓，能抓老鼠就是好貓”。地區(qū)的不同、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同、人文環(huán)境的不同都會造成各級公安機(jī)關(guān)工作重點(diǎn)、工作方向的不同，本應(yīng)因地制宜、各展所長的公安機(jī)關(guān)卻被套進(jìn)了“考核”的牢籠里，在所有工作“數(shù)量化”、“指標(biāo)化”之下，做得再好也只看數(shù)據(jù)，想得再多也必須以數(shù)據(jù)為中心。這樣，便造成了大多數(shù)公安機(jī)關(guān)只把工作精力放在提高數(shù)據(jù)上，哪怕是投入與產(chǎn)出嚴(yán)重失衡也在所不惜；即便有創(chuàng)新，也只是運(yùn)用在如何提高數(shù)據(jù)方面，而非用于社會管理成效上?！叭珖舷鲁汕先f個公安機(jī)關(guān)工作方式千篇一律，上百萬公安民警一個思維定式”并非危言聳聽。

（三）激勵作用式微。考核在衡量工作成績的同時，更有著激勵內(nèi)部人員工作熱情的作用，但當(dāng)前的公安機(jī)關(guān)考核激勵作用越來越微弱。主要表現(xiàn)在三個方面：一是只看結(jié)果，不看過程。公安工作千頭萬緒，而最終的評判僅靠著一張數(shù)據(jù)成績表，根本無法體現(xiàn)工作實質(zhì)，比如偵破的案件有大小之分，調(diào)解的糾紛有難易之別，走訪的對象有好壞之異，各項工作所下的功夫也有多少之差，不同的客觀條件卻只有一種衡量標(biāo)準(zhǔn)，這直接導(dǎo)致了民警在做工作中選擇簡單的事、容易的事去做，攻堅克難的積極性日益減少。二是只看數(shù)量，不看質(zhì)量。主要體現(xiàn)在打擊工作上唯刑拘數(shù)、起訴數(shù)馬首是瞻，只看重到底打了多少而忽視到底打得多好，基層單位為了完成任務(wù)逐漸出現(xiàn)“養(yǎng)肥了打”、“養(yǎng)多了打”、“放大了無限打”等不良現(xiàn)象。即“夠刑就去打，不夠刑就等到夠刑了打”，“抓了一批又一批，關(guān)也關(guān)不下；判了一批又一批，大多三年下”的現(xiàn)象十分普遍。三是只看當(dāng)前，不看長遠(yuǎn)?！翱剂俊钡姆绞绞冀K存在著一種“遞進(jìn)”式觀念和做法。簡而言之就是層層加碼，每一年做出的數(shù)據(jù)越高，下一年的指標(biāo)也越大。于是，使基層單位長時間處在“有得打，但不敢多打”、“打得越多，得到的到底是成績單還是整改書”的矛盾中，對于本地突出的治安問題點(diǎn)到即止，不予根除，從而使一些群眾反映強(qiáng)烈的亂點(diǎn)、黑點(diǎn)死灰復(fù)燃，形成惡性循環(huán)。

（四）執(zhí)法風(fēng)險提高?！爸刭p之下必有勇夫”?？冃琶歉骷壒矙C(jī)關(guān)最為關(guān)注的事情。“考量”方式的存在，某種意義上說就是將績效排名直接引申為數(shù)據(jù)排名，部分在數(shù)據(jù)資源上貧乏的單位無奈之中只能靠挖周邊兄弟單位的“墻腳”找數(shù)據(jù)，只能靠刑訊逼供的手段撬數(shù)據(jù)，只能靠弄虛作假的方式造數(shù)據(jù)，無形中埋下了一顆顆執(zhí)法隱患的炸彈，“跨地域亂辦案”、“忽視國法辦冤案”、“減縮程序辦錯案”、“目空一切辦假案”的情況屢禁不絕，年年有之。究其根本原因，“考量”方式的助力難撇干系。

二、“‘考質(zhì)’方式能帶來什么”——即考核方式的轉(zhuǎn)型所體現(xiàn)的優(yōu)勢

一種良性、可持續(xù)的考核方式應(yīng)在挖掘內(nèi)部潛力、激勵人員斗志、激發(fā)職能活力、贏取社會效果上充分體現(xiàn)優(yōu)越性。就目前看來，“考質(zhì)”方式能更加突出公安機(jī)關(guān)以及民警到底能干多少、干了多少、干成多少，將警務(wù)生產(chǎn)力不斷擴(kuò)大，將警務(wù)影響力不斷延伸，將警務(wù)作用力不斷優(yōu)化。

（一）在宏觀上，讓群眾真切感受到警務(wù)工作對社會生活帶來的好處。群眾是人類社會的構(gòu)成者、參與者和主導(dǎo)者，更是得益者，一個社會環(huán)境的好壞群眾最能感知。“考質(zhì)”方式便是以公安機(jī)關(guān)對整個社會所做出的貢獻(xiàn)為評判，使公安工作效能更加直觀和清晰地呈現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)者、參與者和群眾面前。群眾安全感、滿意度的上升標(biāo)志著警務(wù)工作的質(zhì)量高、效果好、實效強(qiáng)；反之，則標(biāo)志著本地公安機(jī)關(guān)未了解群眾訴求，未盡好職責(zé)，未把握社會發(fā)展規(guī)律。

（二）在微觀上，使公安民警在更加開放的環(huán)境中發(fā)揮自身能力。以“質(zhì)量”為前提，在公安工作中模糊數(shù)量概念，清晰效果等次。尤其在公安基礎(chǔ)工作中，把考核標(biāo)準(zhǔn)更多地放在群眾知曉率、參與率、支持率中，放在民警對轄區(qū)群眾的了解率、掌握率、宣傳率中，以質(zhì)量促投入，迫使民警樹立“想要提高工作質(zhì)量必須加大工作力度”的理念，使民警的走訪、服務(wù)、宣傳等工作過程不再是“蜻蜓點(diǎn)水”走過場式的完成任務(wù)，而是投入精力走進(jìn)群眾當(dāng)中，真情實意地做足功夫。同理，打擊工作、窗口服務(wù)工作、巡邏防控工作等方面均可以以此為藍(lán)本，變通實施。

（三）在本質(zhì)上，擺脫“數(shù)據(jù)論”的盲目追求。違法犯罪現(xiàn)象是社會發(fā)展的副產(chǎn)品，也是必然產(chǎn)物。江蘇大學(xué)李延舜教授通過對中國、韓國、美國的犯罪率歷史研究后認(rèn)為，犯罪率與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系為Logistic曲線形狀。即在現(xiàn)代化初期，犯罪率保持平穩(wěn)，在快速發(fā)展期，犯罪率幾近直線上升，在后期又保持平穩(wěn)。可見，犯罪率與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著密切關(guān)系。對此，公安機(jī)關(guān)在管控社會、打擊犯罪的過程中應(yīng)充分加以借鑒。與實際脫節(jié)的單純的量化考核只會降低社會管控精度，出現(xiàn)打擊“擴(kuò)大化”或者“縮小化”的現(xiàn)象。質(zhì)量考核之所以能有效避免這一問題，主要取決于“考質(zhì)”方式以最終實際效果為主導(dǎo)，無論社會經(jīng)濟(jì)如何發(fā)展、犯罪率如何變化都能抓住社會管理“質(zhì)量”這一主旋律，在社會發(fā)展中始終緊緊把握住公安工作的主動權(quán)。

（四）在管理上，減少“粗放型”的資源浪費(fèi)。減少犯罪、鑄就平安只能相對而言，而非絕對而論，我們所努力追求的是在違法犯罪現(xiàn)象發(fā)生率與群眾的期望、社會發(fā)展之間創(chuàng)造最佳平衡點(diǎn)?！翱假|(zhì)”方式所帶來的便是向著這個平衡點(diǎn)不斷靠近，減少無必要的資源投入和過多的資源浪費(fèi)，將警務(wù)資源進(jìn)行科學(xué)、合理地分配，將一項工作的溢出值向另一項工作轉(zhuǎn)移和傾斜，在公安內(nèi)部管理和外部成效體現(xiàn)上達(dá)到集約型的有機(jī)統(tǒng)一。

三、“‘考質(zhì)’方式應(yīng)重點(diǎn)把握什么”——即在實際運(yùn)用中應(yīng)抓住的關(guān)鍵點(diǎn)

“考質(zhì)”不是完全推翻“考量”，“量”到“質(zhì)”是個因果必然關(guān)系，“考質(zhì)”方式必須建立在數(shù)量的基礎(chǔ)上，是對“考量”的升華和“進(jìn)化”。因此，要調(diào)整量化對象，正確拿捏“量”與“質(zhì)”之間的平衡，抓住存量與定量、數(shù)量與質(zhì)量、常量與變量、總量與分量的關(guān)鍵點(diǎn)，把量化的工作向質(zhì)化的效果轉(zhuǎn)變。

（一）科學(xué)評定“存量”與“定量”，提高“考質(zhì)”的精準(zhǔn)度?！翱假|(zhì)”方式必須注重考核內(nèi)容的前瞻性、科學(xué)性和對等性，即在考核設(shè)定量與現(xiàn)實工作量之間合理搭配。一是要充分掌握需要做什么。根據(jù)考核對象的客觀實際進(jìn)行分析，比如年發(fā)案量、發(fā)案幅度、發(fā)案類型、本地經(jīng)濟(jì)狀況、支柱產(chǎn)業(yè)等物理性特征，找準(zhǔn)適合當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公安發(fā)展道路，為考核辦法的內(nèi)容劃定框架。二是要了解群眾需要什么。在考核辦法出臺前，制定者應(yīng)對群眾做好調(diào)查研究，了解當(dāng)?shù)厝罕妼ι鐣伟驳闹庇^想法，收集群眾的意見和建議，重點(diǎn)突出群眾最關(guān)心、最迫切希望得到整治的社會治安丑惡現(xiàn)象以及公安機(jī)關(guān)需要整改和努力的工作，為考核辦法的目標(biāo)劃定方向。三是要評估當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)需要做什么。在前兩者的基礎(chǔ)上，應(yīng)評估當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)的綜合能力，包括警力資源、經(jīng)費(fèi)資源、科技資源和硬件資源，綜合考量后設(shè)定一定時期內(nèi)公安機(jī)關(guān)應(yīng)達(dá)到的社會貢獻(xiàn)，擺脫工作任務(wù)過輕或者過重的弊端，努力使當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)保持在“滿載”而又不“超負(fù)荷”的情況下運(yùn)轉(zhuǎn)，有效將所有警務(wù)“輸出功率”最大化，確保各項工作有能力也有精力去做全、做細(xì)、做精，為考核參與者劃分標(biāo)準(zhǔn)。四是要以工作實效與目標(biāo)完成程度衡量到底做了多少。應(yīng)著重避免“做了多少”這一狹義的排名概念，以達(dá)到預(yù)設(shè)社會效果的程度進(jìn)行評比。例如打擊工作不僅是看打擊了多少違法犯罪人員，而應(yīng)該看到底打擊了多少影響大、范圍廣的案件，應(yīng)該看通過打擊的方式到底降低了多少發(fā)案，應(yīng)該看群眾對打擊的范圍、類型、方向是否滿意和支持；比如基礎(chǔ)工作，不僅僅看走訪多少人群、登記了多少冊子、收集了多少信息，更應(yīng)該看群眾對公安工作的知曉率是多少、滿意度是多少、安全感是多少，以及民警對整個轄區(qū)的情況掌握率是多少。歸根究底，“考質(zhì)”就是衡量所做的公安工作與產(chǎn)生的社會效果在設(shè)定的考核目標(biāo)面前完成率是多少、進(jìn)度的快慢、助推社會發(fā)展的作用大小。

（二）兼顧統(tǒng)籌“數(shù)量”與“質(zhì)量”，提高“考質(zhì)”的實用度。在大部分公安工作中，“質(zhì)量”大多體現(xiàn)在過程中，一個好的質(zhì)量結(jié)果必然由無數(shù)個好的質(zhì)量過程組成，“考質(zhì)”方式必須充分體現(xiàn)過程。一是要在“數(shù)量”中看“質(zhì)量”。轉(zhuǎn)變“考核一張紙、成績往下排”的考核思維，將數(shù)量具體化，重點(diǎn)突出怎么做、做到什么程度、社會效果如何。二是要在“數(shù)量”中重“質(zhì)量”。量化并設(shè)定質(zhì)量分，在數(shù)量評比中兼顧質(zhì)量評比，促使考核參與者將工作重點(diǎn)向提高工作質(zhì)量上傾斜，在考慮能做多少的同時，更加考慮能做得多好。三是要在“數(shù)量”中求“質(zhì)量”。將更多的比重向質(zhì)量層面轉(zhuǎn)移，通過考核的引導(dǎo)，將公安機(jī)關(guān)的工作理念進(jìn)一步向求真務(wù)實、真抓實干上深化。2012年4月份，臺州市公安局椒江區(qū)分局為將工作質(zhì)量引入考核工作，在工作中進(jìn)行了探索性嘗試，研究推出“執(zhí)法辦案積分”制度，在執(zhí)法辦案領(lǐng)域兼顧數(shù)量和質(zhì)量。數(shù)量上，對刑事案件、行政案件、派出所自行裁決案件、調(diào)解案件、陽光執(zhí)法案件等設(shè)立不同分值；質(zhì)量上，根據(jù)《臺州市公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考評辦法》將刑事、行政案件個案質(zhì)量評判標(biāo)準(zhǔn)，分為優(yōu)質(zhì)、良好、合格、劣質(zhì)四個等次，分別給予加分、不計分、扣分的質(zhì)量分，數(shù)量分與質(zhì)量分合并為綜合得分。這一制度為椒江區(qū)公安機(jī)關(guān)構(gòu)筑“三大機(jī)制、一支隊伍”的“3+1”執(zhí)法模式提供了核心支撐。此項制度實行第一年中，椒江公安的打處違法犯罪人員數(shù)量上升30%，落實積分獎勵49萬余元，并實現(xiàn)2010年以來“全省執(zhí)法質(zhì)量優(yōu)秀單位”的“三連冠”目標(biāo)，2013年更是被浙江省公安廳評為“全省執(zhí)法示范單位”。

（三）合理搭配“常量”與“變量”，提高“考質(zhì)”的靈活度。介于公安工作的相對差異性，各地公安機(jī)關(guān)的工作方向和內(nèi)容都有著各自特征，這在“考質(zhì)”方式中應(yīng)充分予以體現(xiàn)，在制定考核內(nèi)容過程中，上級公安機(jī)關(guān)對下級公安機(jī)關(guān)應(yīng)授予合理的自主權(quán)，給予一定的“自留地”，以促進(jìn)公安工作的創(chuàng)新發(fā)展、多樣性發(fā)展。一是要積極爭取黨委政府的考核建議。全國各級公安機(jī)關(guān)都要受上級公安機(jī)關(guān)和當(dāng)?shù)攸h委政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，在制定考核辦法過程中要充分征求黨委政府的建議和意見。當(dāng)?shù)攸h委政府要從“中心”工作出發(fā)，對本級公安機(jī)關(guān)提出工作要求和方向。比如，市一級公安機(jī)關(guān)在制定考核辦法時要主動爭取市委市政府的建議和意見，同時征求各縣市區(qū)黨委政府對本地公安機(jī)關(guān)的建議和意見，其中不同于其他地區(qū)的意見和建議便可以作為本地公安機(jī)關(guān)的“變量”，即“獨(dú)有性考核內(nèi)容”。二是要主動征求下級公安機(jī)關(guān)的建議。除設(shè)定普遍性工作考核標(biāo)準(zhǔn)之外，考核辦法的制定應(yīng)考慮被考核對象的建議，比如，縣一級公安機(jī)關(guān)根據(jù)自身發(fā)展、服務(wù)當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展的實際需要，向市級提供自己的特色工作方向，作為市一級制定考核辦法的采納依據(jù)。三是要廣泛征集群眾的建議。制定考核辦法的公安機(jī)關(guān)應(yīng)在被考核對象的轄區(qū)內(nèi)向群眾征求建議，體現(xiàn)“民意導(dǎo)向警務(wù)”，讓群眾給當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)布置“作業(yè)”，以進(jìn)一步體現(xiàn)群眾對公安機(jī)關(guān)工作效能的監(jiān)督作用。

（四）相互協(xié)調(diào)“總量”與“分量”，提高“考質(zhì)”的融合度。可以借鑒國家對市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控手段，考核辦法制定者在賦予下級公安機(jī)關(guān)合理的自主權(quán)時，更要緊緊把握對下級公安機(jī)關(guān)工作的調(diào)控權(quán)，各類專項行動便是十分有利的抓手。當(dāng)然，在“考質(zhì)”方式中，也要避免專項行動“來無影去無蹤”的不良現(xiàn)象：一方面是專項行動的必要性不夠嚴(yán)謹(jǐn)，相當(dāng)一部分專項行動的工作內(nèi)容與開展的范圍存在不相適應(yīng)，使部分未存在專項整治現(xiàn)象的參與單位無從下手，導(dǎo)致專項行動“勞民傷財”；另一方面是專項行動的運(yùn)用性不夠科學(xué)，部分專項行動在開展時聲勢浩大，但是結(jié)束時風(fēng)平浪靜，這種虎頭蛇尾式的專項行動毫無意義。因此，“考質(zhì)”條件下的專項行動應(yīng)重點(diǎn)就開展的目的、開展的范圍、開展的意義進(jìn)行深入研究。“考質(zhì)”條件之下，對于在大部分地區(qū)需要采取專項整治而少部分地區(qū)無需開展專項行動的情況，可在需要開展專項整治的公安機(jī)關(guān)實行，而無需考慮未開展地區(qū)的工作不對稱性問題。因為“考質(zhì)”考核的僅是本地公安機(jī)關(guān)對本地社會發(fā)展所作出的成效，專項行動不過是考核制定者為提高工作質(zhì)量、遏制某種現(xiàn)象出現(xiàn)的調(diào)控手段，而無需開展專項行動的地區(qū)已在此類工作中領(lǐng)先于需開展行動的單位。

[1]岑建軍.公安機(jī)關(guān)報捕案件質(zhì)量調(diào)查分析[J].法制與經(jīng)濟(jì),2010(12).

[2]張韻.深化量化考核，建立健全邊防部隊績效考評機(jī)制項目研究[D].上海交通大學(xué)碩士論文,2008，08.

[3]孫海法.現(xiàn)代企業(yè)人力資源管理[M].廣州：中山大學(xué)出版社,2002.

（責(zé)任編輯：莊稼）

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A

1674-3040（2014）01-0077-04

2013-11-29

黃文清，中共浙江省臺州市椒江區(qū)委常委、臺州市公安局黨委委員、椒江區(qū)分局局長，本刊臺州市公安局椒江區(qū)分局理論研究基地首席研究員。