對(duì)深化治理城市交通擁堵的戰(zhàn)略思考

□潘省橡

（浙江省公安廳，浙江杭州 310009）

○道路交通安全專版

對(duì)深化治理城市交通擁堵的戰(zhàn)略思考

□潘省橡

（浙江省公安廳，浙江杭州 310009）

主持人：洪炯，田禾

浙江省經(jīng)過一年城市交通治堵工作的實(shí)踐，城市交通狀況有所好轉(zhuǎn),隨著治堵工作的不斷深入,一些基礎(chǔ)性、機(jī)制性、結(jié)構(gòu)性問題凸現(xiàn)，治堵工作進(jìn)入“深水區(qū)”。全面深化城市治堵工作，需要把握城市交通治堵基點(diǎn)，找準(zhǔn)城市交通擁堵節(jié)點(diǎn)、難點(diǎn)，抓住城市交通規(guī)律重點(diǎn)，把握城市治堵組織要點(diǎn)，實(shí)行綜合治理。

交通管理；城市交通；治堵;浙江省

經(jīng)過一年來的實(shí)踐和探索，浙江省治理城市交通擁堵頂層設(shè)計(jì)的大格局基本呈現(xiàn)，部門協(xié)作的大聯(lián)動(dòng)全面提速，綜合治理的大工程有序展開，全民參與的大互動(dòng)氛圍漸濃，城市交通狀況有所好轉(zhuǎn)。但治堵工作尚處于起步階段，所反映的工作成效也是階段性的。隨著治堵工作的不斷深入，一些基礎(chǔ)性、機(jī)制性、結(jié)構(gòu)性問題凸現(xiàn)，治堵工作也將進(jìn)入“深水區(qū)”。如何全面深化城市治堵工作，解決好大中城市交通“通病”，破解世界性交通“難題”，實(shí)現(xiàn)省委、省政府提出的五年治堵目標(biāo)任務(wù)，無疑已成為擺在各級(jí)政府和有關(guān)部門面前的一項(xiàng)緊迫任務(wù)，在此，筆者試從戰(zhàn)略角度對(duì)當(dāng)前治堵工作進(jìn)行一些思考。

一、把握城市交通治堵基點(diǎn)，做到高位謀局

“善弈者，謀勢。”治堵不只是交通問題，也是民生問題，更是社會(huì)問題。浙江省全面深化城市治堵工作，是在省委、省政府在城市治堵的大局下實(shí)施的，也是在各地積累了一定的思想、素質(zhì)、工程、物質(zhì)和組織基礎(chǔ)上實(shí)施的，需要乘勢而上，全面推進(jìn)。

一要長期作戰(zhàn)。由于城市規(guī)劃的復(fù)雜性、工程建設(shè)的周期性、素質(zhì)提高的長期性，決定了城市治堵工作不會(huì)一蹴而就，更不可能一勞永逸，將會(huì)伴隨整個(gè)城市綜合交通體系建立完善的長期過程。長期作戰(zhàn)需要標(biāo)定方位、找準(zhǔn)坐標(biāo)，系統(tǒng)規(guī)劃、累進(jìn)實(shí)施，目標(biāo)管理、量化考核。在強(qiáng)調(diào)硬件建設(shè)的同時(shí)，注重軟件建設(shè)，為基礎(chǔ)建設(shè)贏得時(shí)間，為交通參與者整體素質(zhì)提升贏得時(shí)間，實(shí)現(xiàn)“積小勝為大勝，以空間換時(shí)間”的目的。

二要綜合治理。城市治堵是項(xiàng)系統(tǒng)工程，有賴于政府、社會(huì)和公眾之間的協(xié)作配合，有賴于城市自身功能定位、規(guī)模界限和發(fā)展特色的準(zhǔn)確把握，做到行政、法律、經(jīng)濟(jì)、道德等手段并舉，治車、治路、治人、治環(huán)境多管齊下，規(guī)劃、建設(shè)、管理一體化推進(jìn)，大中小城市一齊進(jìn)入角色，宏觀微觀同時(shí)發(fā)力，硬件軟件同時(shí)提升，實(shí)現(xiàn)交通需求與交通供給的平衡，交通管理與交通服務(wù)的對(duì)稱。

三要改革推進(jìn)。問題倒逼改革。面對(duì)體制性、機(jī)制性、保障性等問題，需要有逢山開路、遇河架橋，大膽嘗試、積極探索的精神，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃，注重城市交通規(guī)劃、建設(shè)、管理改革的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、可行性研究。改革城市交通管理體制、機(jī)制和投融資體制、特許經(jīng)營等關(guān)鍵問題，重構(gòu)城市交通評(píng)估體系，破解交通擁堵和空氣污染交匯、疊加的困局，全面建立符合城市特色的管理機(jī)制和保障體系。

四要市場辦法。城市治堵采取市場辦法，是根本出路所在。運(yùn)用市場辦法調(diào)控停車收費(fèi)、征收交通擁堵費(fèi)、機(jī)動(dòng)車使用稅費(fèi)，統(tǒng)籌平衡停車與行車、中心城區(qū)與外圍區(qū)域、個(gè)體機(jī)動(dòng)交通與公共交通方式的關(guān)系，提高公眾出行成本意識(shí)，引導(dǎo)人們合理選擇出行方式，同時(shí)抑制上路小汽車的過快增長。

二、摸準(zhǔn)城市交通擁堵節(jié)點(diǎn)，實(shí)行全面布局

城市交通擁堵成因既有規(guī)劃上的缺陷也有建設(shè)上的滯后，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與投入的長期性、滯后性，決定了對(duì)城市現(xiàn)狀、未來發(fā)展，需要進(jìn)行整體式、全方位布局。

一是“兩先行”：即交通規(guī)劃和交通供給先行。城市交通規(guī)劃決定著城市交通發(fā)展走向。以城市交通規(guī)劃引領(lǐng)城市規(guī)劃，推進(jìn)城市空間和功能布局的合理。要及時(shí)修編城市總體規(guī)劃，加強(qiáng)交通專項(xiàng)規(guī)劃協(xié)調(diào)與反饋。合理構(gòu)建城市組團(tuán)，建設(shè)完善配套設(shè)施。均衡布局交通，避免交通量過于集中，減少中心城區(qū)交通壓力?？刂仆恋亻_發(fā)強(qiáng)度，確保與交通保障設(shè)施相匹配。建立健全交通影響評(píng)價(jià)機(jī)制，提高公眾與權(quán)威機(jī)構(gòu)的參與度。通過交通需求管理，控制交通總量，調(diào)整交通供需矛盾。提高路網(wǎng)承載能力是加大城市交通供給的基本措施。強(qiáng)化城市規(guī)劃建設(shè)，加強(qiáng)快速通道建設(shè)，構(gòu)建合理路網(wǎng)，使城市道路網(wǎng)等級(jí)級(jí)配合理、科學(xué)。疏通瓶頸點(diǎn)和“斷頭路”，解決與各主干道之間的接駁問題，形成交通微循環(huán)。全力打造人性化慢行交通系統(tǒng)，創(chuàng)造良好慢行交通環(huán)境。

二是“兩提速”：即停車場（庫）和換乘區(qū)建設(shè)要提速。城市停車不僅僅是城市交通問題，也是城市管理問題。通過深挖潛力、擴(kuò)大容量等手段解決停車位過度緊缺的問題，確保停車規(guī)劃與城市規(guī)劃對(duì)接，保證路外停車場預(yù)留用地。制定停車場（庫）建設(shè)優(yōu)惠政策，建立集建、管、用于一體的停車政策體系，逐步扶植停車產(chǎn)業(yè)發(fā)展。嚴(yán)格執(zhí)行新頒發(fā)的城市建筑工程停車場（庫）設(shè)置規(guī)則與配建標(biāo)準(zhǔn)，確保新建項(xiàng)目停車設(shè)施配建數(shù)量。開展老舊小區(qū)改造，增加停車設(shè)施。繼續(xù)全面清理停車設(shè)施被挪用問題，盤活現(xiàn)有停車資源。高度重視換乘區(qū)建設(shè)。換乘區(qū)是中心城區(qū)交通的“解壓閥”、“緩沖帶”。在大中城市以及旅游城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部、景區(qū)及其他重點(diǎn)部位規(guī)劃、建設(shè)換乘停車場，從外圍開始逐級(jí)疏導(dǎo)車流，減少中心城區(qū)交通流量，以局部土地利益換取城市交通順暢，同時(shí)，為限行、禁行包括限購以及征收交通擁堵費(fèi)奠定基礎(chǔ)。注重公共交通與鐵路、公路、民航等之間的快速轉(zhuǎn)換，并多方式接駁最后一公里，實(shí)現(xiàn)零距離換乘、無縫銜接的綠色、低碳出行目標(biāo)。

三是“一優(yōu)先”：即落實(shí)公交優(yōu)先戰(zhàn)略。發(fā)展公共交通是城市交通治堵的基本策略。加快建設(shè)以軌道交通和大容量快速公交為骨干，地面公交為主體，快線、普線、支線相協(xié)調(diào)的多層次公共交通網(wǎng)絡(luò)。進(jìn)一步完善公交優(yōu)先配套設(shè)施，包括線網(wǎng)、場站設(shè)施、專用車道網(wǎng)、道路優(yōu)先權(quán)、加強(qiáng)監(jiān)管以及合理票價(jià)、降低換乘區(qū)駐車費(fèi)用等，提高公交吸引力。把發(fā)展公共交通作為為民服務(wù)的“試金石”和治堵的硬性任務(wù)，通過三至五年努力，使城市公交分擔(dān)率達(dá)到40%以上，核心城區(qū)公交分擔(dān)率在60%以上。

三、瞄準(zhǔn)制約城市擁堵難點(diǎn)，力求深度破局

隨著城市治堵工作的不斷深入，現(xiàn)行的交通管理體制、機(jī)制問題越來越不適應(yīng)現(xiàn)代城市交通治理的需要和需求，也越來越影響城市形象和交通暢通。解決這一矛盾需要解放思想、爬坡邁坎、攻堅(jiān)轉(zhuǎn)型、釋放活力。

一是著力破解體制機(jī)制難題。緩解城市交通擁堵、實(shí)現(xiàn)城市交通管理的可持續(xù)發(fā)展，必須沖破思想觀念障礙，打破利益固化藩蘺，著力解決當(dāng)前城市交通管理職權(quán)交叉、多頭管理、效率不高的問題。抓住正在實(shí)施的地方深化行政體制改革之機(jī)，借鑒深圳等一線城市交通管理改革經(jīng)驗(yàn)，重新審視城市交通管理的主體問題、定位問題、職責(zé)問題，將城市交通管理權(quán)集中和交通執(zhí)法權(quán)分離，屬于服務(wù)型、關(guān)聯(lián)性的職責(zé)，從行政執(zhí)法管理部門或相關(guān)職能部門中剝離出來，建立集交通規(guī)劃、交通工程、停車管理、公共運(yùn)輸以及交通控制誘導(dǎo)、交通信息服務(wù)為一體的綜合管理體制，形成體制上的合力，機(jī)制上的張力，體現(xiàn)高效集約的管理水平，真正使城市交通管理回歸本源。

二是廣泛研究經(jīng)濟(jì)杠桿運(yùn)用課題。經(jīng)濟(jì)杠桿是世界上大多數(shù)城市控制小汽車進(jìn)入中心城區(qū)的基本手段，也是抑制小汽車過度增長的有效方法。經(jīng)濟(jì)杠桿在城市交通管理中，主要體現(xiàn)在“三增一降”上?！叭觥保床顒e化停車收費(fèi)、機(jī)動(dòng)車使用稅費(fèi)和征收城市交通擁堵費(fèi)的增加。實(shí)行差別化停車收費(fèi)政策，在特定路段、時(shí)段甚至區(qū)域，提高停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，通過價(jià)格來調(diào)節(jié)車輛停放，讓停車費(fèi)用真正體現(xiàn)所占用的高昂的城市土地成本和管理成本，提高專用停車場（庫）利用率，減少小汽車使用頻率，擠壓外埠車輛對(duì)中心城區(qū)的壓力。增加機(jī)動(dòng)車使用稅費(fèi)，按照“多開多繳稅、少開少繳稅”的原則，有效遏制小汽車的快速增長。在治堵措施尚未用至極致和改革沒有到位的情況下，應(yīng)慎重推行征收交通擁堵費(fèi)，因?yàn)橥菩胁顒e化停車收費(fèi)政策本身已增加了車輛使用成本?！耙唤怠本褪且档统俗步煌ǖ馁M(fèi)用，包括降低地鐵附近的停車費(fèi)，增加公交吸附力，避免間接增加公眾出行成本而成為新的堵點(diǎn)。

三是傾力解決交通秩序混亂問題。治堵先治亂，治亂先治違，治違須嚴(yán)管。從國內(nèi)外一些先進(jìn)城市經(jīng)驗(yàn)來看，通過嚴(yán)格而科學(xué)的管理以及提高公民素質(zhì)改善城市交通，遠(yuǎn)比新建道路和拓寬街道更為重要。交通執(zhí)法管理部門要有打“攻堅(jiān)戰(zhàn)”的沖勁，打“持久戰(zhàn)”的韌勁，更要有打“堡壘戰(zhàn)”的狠勁，對(duì)人民群眾深惡痛絕的交通陋習(xí)、嚴(yán)重危害交通安全、影響交通通行的交通違法行為，要以“壯士斷腕”的決心和勇氣進(jìn)行整治。要適時(shí)開展專項(xiàng)整治，加大對(duì)特權(quán)車的查處力度，使整治工作當(dāng)其時(shí)、適其勢、見其效。城市交通秩序整治不可能畢其功于一役。要建立科學(xué)的評(píng)估、考核機(jī)制，推動(dòng)城市交通秩序管理的常態(tài)化。建立社會(huì)化、專業(yè)化的交通安全宣傳教育體系，將交通參與者交通違法行為納入誠信系統(tǒng)，不斷提高公眾的交通安全意識(shí)和法規(guī)意識(shí)，有效助推交通秩序嚴(yán)管嚴(yán)治，引導(dǎo)公眾低碳出行、文明出行。

四、認(rèn)識(shí)城市交通規(guī)律重點(diǎn)，有效掌控全局

城市交通是復(fù)雜而又龐大的系統(tǒng)工程，除加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的投入和使用外，更重要的是要運(yùn)用科學(xué)的理念、科學(xué)的方法、科學(xué)的手段，加快建立與科技管理系統(tǒng)相匹配的工作機(jī)制與服務(wù)管理模式。

一要有科學(xué)的管理理念。城市交通擁堵是城市化進(jìn)程中不可回避的問題，它必然會(huì)引發(fā)城市交通供需矛盾的強(qiáng)烈碰撞和對(duì)傳統(tǒng)管理模式“硬殼”的激烈撞擊。樹立科學(xué)的管理理念，最根本的一條，就是在制定交通規(guī)劃、交通政策和交通需求管理時(shí)，始終做到重民本意識(shí)，輕物本思維，多考慮公眾利益，少考慮個(gè)體利益，多限制公車使用，少限制私車擁有，多運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿，少采用行政手段。城市交通有其固有的規(guī)律，應(yīng)認(rèn)識(shí)、把握、遵循規(guī)律，并善于借鑒國內(nèi)外城市治堵成功的經(jīng)驗(yàn)，避免城市治堵走彎路，減少資源的浪費(fèi)和時(shí)間的延誤。

二要有科學(xué)的交通組織。交通源點(diǎn)分布不均衡、交通流不穩(wěn)定、交通結(jié)構(gòu)復(fù)雜、人車相互干擾等因素導(dǎo)致了我國特有的平面混合交通。要加強(qiáng)對(duì)海量數(shù)據(jù)的收集、分析、處理，提高交通組織科學(xué)性。運(yùn)用現(xiàn)代監(jiān)控、誘導(dǎo)以及通信技術(shù)，合理調(diào)節(jié)交通流、減少交通集散點(diǎn)等對(duì)道路交通的影響，均衡重點(diǎn)區(qū)域交通流時(shí)空分布，緩解道路交通擁堵。通過優(yōu)化道路斷面、強(qiáng)化路口渠化、實(shí)時(shí)調(diào)整信息配時(shí)等精細(xì)管理，以及組織區(qū)域性單向交通、實(shí)施潮汐車道和可變車道、采取禁止通行等有效措施，實(shí)行條塊交通組織的有效銜接，減少交通沖突點(diǎn)，充分挖掘時(shí)間和空間潛在資源，提高道路通行能力和效率。

三要有科學(xué)的交通誘導(dǎo)。由于城市交通管理利用現(xiàn)代科技手段相對(duì)滯后，服務(wù)公眾的能力較低，增加了無效交通流和公眾的出行成本。要在大交通的框架內(nèi)，充分運(yùn)用信息技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)、自動(dòng)控制技術(shù)、通訊技術(shù)，整合、集成、完善城市交通綜合管理信息平臺(tái)，改善人、車、路等運(yùn)輸子系統(tǒng)間的互動(dòng)關(guān)系，增進(jìn)整個(gè)系統(tǒng)的安全、效率與及時(shí)性。通過對(duì)城市交通的動(dòng)靜態(tài)信息進(jìn)行及時(shí)、準(zhǔn)確的采集、傳輸、分析與發(fā)布，完善公眾交通信息服務(wù)系統(tǒng)，直接支持城市交通信號(hào)配時(shí)優(yōu)化、均衡城市路網(wǎng)交通負(fù)荷，幫助公眾縮短出行時(shí)間、減少無效出行。

五、把握城市治堵組織要點(diǎn)，形成會(huì)戰(zhàn)格局。

一要強(qiáng)責(zé)任落實(shí)。國外學(xué)者曾說過，“城市是決策的結(jié)果，而不是規(guī)劃的結(jié)果?！币M(jìn)一步明確市、縣兩級(jí)政府是城市治堵的責(zé)任主體，只有政府直接對(duì)城市擁堵的深層次問題進(jìn)行問診、號(hào)脈、開方、治療，城市治堵才有出路。要建立第三方評(píng)估體系，通過嚴(yán)格、科學(xué)、合理的考核和評(píng)估，推動(dòng)和推進(jìn)城市治堵工作的不斷深入和深化。

二要重協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，浙江省城市治堵處于全面深化階段，單靠某一個(gè)或幾個(gè)部門往往力不從心，步履維艱。省市兩級(jí)城市治理交通擁堵領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室要進(jìn)一步發(fā)力，做到科學(xué)規(guī)劃、總體設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)，并狠抓落實(shí)，讓城市治堵工作在健康的軌道上良性循環(huán)，可持續(xù)發(fā)展。

三要建協(xié)作機(jī)制。協(xié)作就是戰(zhàn)斗力。協(xié)作的基礎(chǔ)就是要清晰各層級(jí)、各部門的治堵職責(zé)，特別要確定主管職能部門，做到不回避矛盾，不打糊涂仗，克服治堵工作“短板”，打好治堵工作“組合拳”。加大對(duì)重污染車輛、亂停亂放、占道施工、門前設(shè)攤、公車私用等違法違規(guī)行為的查處力度。要通過借助高等院校、科研院所等機(jī)構(gòu)的人才和科研優(yōu)勢，加大城市間交通管理經(jīng)驗(yàn)的交流等，不斷提高城市治堵能力和專業(yè)化水平。

四要用社會(huì)力量。城市治堵，人人都應(yīng)參與，人人都可評(píng)說，人人都是專家。要暢通民意、民情渠道，將群眾反應(yīng)強(qiáng)烈的問題作為整改的“穴位”，不斷擴(kuò)大群眾參與面。廣泛動(dòng)員社會(huì)力量，壯大志愿者隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)治堵工作社會(huì)力量的最大化。充分挖掘?qū)W校、醫(yī)院和商貿(mào)中心等沿街企事業(yè)單位的治堵潛力，緩解城市交通擁堵的整體壓力。

［1］交通運(yùn)輸部道路運(yùn)輸司.城市交通擁堵治理實(shí)踐［M］.北京：人民交通出版社，2013.

［2］楊濤.城市交通的理性思索［M］.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2010.

［3］張紅纓，張?jiān)娪?國外城市治理變革與經(jīng)驗(yàn)［M］.北京：中國言實(shí)出版社，2012.

［4］仇保興.城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展［M］.北京：中國城市出版社，2012.

（責(zé)任編輯：常洵）

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1674-3040（2014）01-0084-03

2013-01-16

潘省橡，浙江省公安廳交管局調(diào)研員。