創(chuàng)新型城市政府治理的工具效應(yīng)

許愛萍

(天津社會科學(xué)院城市經(jīng)濟(jì)研究所，天津 300191)

1 利益沖突是創(chuàng)新型城市治理的起點(diǎn)

隨著創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展深入，經(jīng)濟(jì)與社會中出現(xiàn)越來越多與創(chuàng)新有關(guān)的問題，而政府不得不主動或被動參與或解決創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)帶來的各種問題，這就必須考慮到政府管理方式問題，通過提出合理的政府治理方式，處理好“國家”與“城市”這兩大節(jié)點(diǎn)之間的利益矛盾，推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會與國家創(chuàng)新主題的融合、過渡和發(fā)展。

從實(shí)踐上看，由于創(chuàng)新帶來了環(huán)境污染問題、創(chuàng)新對城市基礎(chǔ)設(shè)施提出了更高要求、創(chuàng)新的空間集聚效應(yīng)使城市的空間產(chǎn)生改變，進(jìn)而影響到政府對城市空間的規(guī)劃管理;由創(chuàng)新引發(fā)了利益分配模式的變動，這都需要政府出面協(xié)調(diào)各方利益。同時，城市的發(fā)展模式也逐漸發(fā)生變化，通過創(chuàng)新帶動后工業(yè)時代城市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)繁榮的設(shè)想，為創(chuàng)新型城市的崛起提供了契機(jī)，也塑造了“創(chuàng)意階層”，大量創(chuàng)新人才正成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中堅(jiān)力量，掌握著創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)的命脈，勞動在收入分配中的占比卻持續(xù)下降。由創(chuàng)新所引發(fā)的利益分配格局改變帶來了深刻的社會結(jié)構(gòu)變動，利益平衡機(jī)制缺失的情況下，將會導(dǎo)致貧富差距不斷擴(kuò)大，進(jìn)而引發(fā)社會階層對立，政府成為對各方“利益訴求”進(jìn)行平衡的首要工具。

從政治學(xué)角度看，創(chuàng)新型城市的發(fā)展過程中勢必遇到經(jīng)濟(jì)增長、資源環(huán)境保護(hù)、社會基礎(chǔ)設(shè)施、城市空間、利益分配與利益團(tuán)體之間的沖突。在2010 年，David Harvey 在《社會正義與城市》中描述了美國在激蕩的時代背景下各利益團(tuán)體基于自身的“話語”的沖突，并提出了解決沖突的正義主張，提出社會正義具有包容性的原則，正義隨時間、空間和個體的變化而變化［1］。如何解決各利益集團(tuán)之間的沖突，從而實(shí)現(xiàn)社會技術(shù)與文明的進(jìn)步是創(chuàng)新型城市面對的首要問題［2］。這些矛盾的解決，都需要政府從頂層設(shè)計(jì)層面進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和布局來實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

2 創(chuàng)新型城市治理面臨的挑戰(zhàn)

2.1 技術(shù)變革的挑戰(zhàn)

創(chuàng)新型城市治理面臨的一個重要壓力來自產(chǎn)業(yè)技術(shù)要不斷進(jìn)行創(chuàng)新的挑戰(zhàn)，持續(xù)不斷的創(chuàng)新才能維持產(chǎn)品長久的競爭力與生命力，而不斷變化的市場需求要求創(chuàng)新主體不斷追蹤消費(fèi)者需求偏好的動向，以此進(jìn)行技術(shù)改進(jìn)和提高質(zhì)量，同時要求新技術(shù)迅速投入到生產(chǎn)體系中。此外，技術(shù)創(chuàng)新需要多種資源的參與以及制度的保障。由于對舊有技術(shù)的更替會觸及既得利益者的利益，新技術(shù)需要與現(xiàn)有相關(guān)技術(shù)的橋接，技術(shù)的更迭更要求有力的制度推動，對未來創(chuàng)新發(fā)展趨勢的預(yù)測也依賴技術(shù)領(lǐng)域、市場以及城市管理部門三方共同進(jìn)行前瞻性探討。此外，主要由企業(yè)進(jìn)行的創(chuàng)新活動往往通過產(chǎn)品與服務(wù)過程來提供，該過程融入了技術(shù)與組織上的創(chuàng)新過程［3］，企業(yè)為主體的技術(shù)創(chuàng)新體系仍有待完善，產(chǎn)業(yè)技術(shù)的發(fā)展與擴(kuò)散也要求城市提供具有與之配套的基礎(chǔ)條件與制度條件來完成城市內(nèi)部資源的整合。

2.2 供需矛盾帶來的挑戰(zhàn)

從市場需求的角度看，土地資源和環(huán)境容量已不允許城市經(jīng)濟(jì)再走傳統(tǒng)粗放式發(fā)展道路，通過創(chuàng)新驅(qū)動實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展是時代之需。在以創(chuàng)新活動為特征的現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)體系中，是否具有市場競爭力是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展標(biāo)志之一，市場需求是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本力量，創(chuàng)新問題也是解決市場供需矛盾的重要手段。市場中新產(chǎn)品的出現(xiàn)，以及現(xiàn)有產(chǎn)品物理價值的改進(jìn)決定了產(chǎn)品技術(shù)改進(jìn)的必然，也決定了未來市場的技術(shù)方向，市場競爭的壓力要求城市必須適應(yīng)創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，呼喚城市建設(shè)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)通過創(chuàng)新激發(fā)城市創(chuàng)新能力的提高。知識經(jīng)濟(jì)帶來的社會問題、各組織之間的壓力需要政府來解決，尖銳的供需矛盾呼喚城市政府參與管理。創(chuàng)新型的城市的政府治理，要求城市延伸城市管理的空間外延，從傳統(tǒng)的城市管理走向大都市區(qū)域的治理［4］，將一般的經(jīng)濟(jì)管理功能擴(kuò)大到創(chuàng)新型城市治理的主題上來。

2.3 資本增值的困境

創(chuàng)新意味著高風(fēng)險(xiǎn)、高投入以及結(jié)果的不確定性，創(chuàng)新活動主體往往尋求伙伴關(guān)系來獲得知識、技術(shù)與信息。單個企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新充滿了風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，企業(yè)開始通過尋找創(chuàng)新伙伴來獲取所需的資源和信息。企業(yè)間密切的資源交換與能力互補(bǔ)為企業(yè)提供了資金、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)以及加快市場進(jìn)入和推廣等一系列機(jī)會。參與創(chuàng)新的資本往往包含社會資本、物質(zhì)資本和人力資本，而社會資本、物質(zhì)資本、人力資本在對創(chuàng)新結(jié)果的目標(biāo)上具有高度的一致性，創(chuàng)新資本不斷要求資本尋求增值，因此創(chuàng)新型企業(yè)的成長在很大程度上依賴于資本的力量。于是創(chuàng)新企業(yè)比非創(chuàng)新型企業(yè)更傾向與資本的結(jié)合，風(fēng)投、財(cái)政資助往往會催生大量創(chuàng)新型企業(yè)崛起［5］，并要求政府給予制度上的支持。知識經(jīng)濟(jì)背景下的現(xiàn)代城市對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的依賴，催生了創(chuàng)新型城市治理問題的提出，試圖以此解決城市資本增值的困境。

3 政府治理的工具效應(yīng)

創(chuàng)新型城市政府治理是解決創(chuàng)新型城市所要面對的社會變革以及政府所要解決的各種沖突的重要工具，其工具意義的清晰化有助于理解創(chuàng)新型城市治理的目的與內(nèi)容。

3.1 實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新型國家的有效工具

創(chuàng)新型國家是國家根據(jù)時代背景以及國內(nèi)外發(fā)展需求所進(jìn)行的戰(zhàn)略選擇，創(chuàng)新型城市是創(chuàng)新型國家在區(qū)域上的重要節(jié)點(diǎn)，是國家實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新型國家主導(dǎo)戰(zhàn)略意圖的工具。城市作為特定的創(chuàng)新空間，將創(chuàng)新人才、機(jī)構(gòu)和創(chuàng)新活動聚集到創(chuàng)新型城市中［6］。城市內(nèi)部創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的密集化發(fā)展、城市之間關(guān)聯(lián)度增強(qiáng)都有助于增強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新水平的提升［7］，促進(jìn)在城市內(nèi)部、城市之間形成多層次的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，由此增進(jìn)了國家創(chuàng)新系統(tǒng)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)分工、弱化創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)、提高創(chuàng)新績效的功能。此外，在中國由速度型發(fā)展向規(guī)制型發(fā)展的過程中，政府逐漸對單一追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的方式進(jìn)行反思［8］。由于很多創(chuàng)新活動的失敗不是由于關(guān)鍵的技術(shù)缺陷而是因?yàn)槭袌鍪ъ`，這些失敗正是由于管理者和組織在管理上存在缺陷［9］。創(chuàng)新型國家的建設(shè)同樣存在市場失靈的可能，在創(chuàng)新型城市這一節(jié)點(diǎn)中可能出現(xiàn)市場失靈帶來的種種問題，政府必須通過干預(yù)城市區(qū)域內(nèi)企業(yè)的創(chuàng)新活動，解決市場所不能解決的問題，并在地方層面層層落實(shí)。因此，創(chuàng)新型城市是為實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新型國家在地方層面落實(shí)創(chuàng)新政策、實(shí)現(xiàn)更高層次創(chuàng)新資源協(xié)調(diào)分配行為的有效手段。

從創(chuàng)新型城市自身的發(fā)展看，由于不斷受中央政府、地方政府的影響，同時城市領(lǐng)袖、地方的城市規(guī)劃學(xué)者也影響著城市發(fā)展戰(zhàn)略的制定。地方政府的錯位和缺位將會為城市發(fā)展帶來不可估量的損失。城市政府治理的作用必定落腳于促進(jìn)城市范圍內(nèi)的技術(shù)溢出，其次在于保證企業(yè)創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)行為的運(yùn)行。

在創(chuàng)新型國家建設(shè)落實(shí)到城市層面的過程中，往往在經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)、創(chuàng)新型國家建設(shè)與區(qū)域資源供應(yīng)不足、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展之間普遍存在矛盾。創(chuàng)新型城市政府治理為創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略的落實(shí)起到了提供制度規(guī)范與協(xié)調(diào)的作用。這在體制機(jī)制創(chuàng)新驅(qū)動型的創(chuàng)新型城市建設(shè)中體現(xiàn)最為明顯，創(chuàng)新型城市與創(chuàng)新型國家都得益于政府自上而下推行的科技創(chuàng)新制度、科技促進(jìn)政策及運(yùn)行機(jī)制方面的改革［10］。創(chuàng)新型國家的建設(shè)需要地方政府在資金投入、稅收政策、財(cái)政補(bǔ)貼和補(bǔ)助和城市創(chuàng)新環(huán)境等方面提供保障。從國內(nèi)外創(chuàng)新型國家建設(shè)的實(shí)踐看，一方面，雖然各國政府都在創(chuàng)新技術(shù)的最尖端領(lǐng)域提供創(chuàng)新經(jīng)費(fèi)方面的支持，但城市層面的創(chuàng)新活動仍需地方政府提供稅收優(yōu)惠與財(cái)政補(bǔ)貼和補(bǔ)助［11-12］。另一方面，地方政府則通過提供優(yōu)惠的稅收政策，吸引高科技企業(yè)的入駐和發(fā)展，并通過提供相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)扶持政策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚［13］;在資金投入上，政府通過財(cái)政資金的杠桿作用引導(dǎo)城市創(chuàng)新的方向，政府著力改善創(chuàng)新型城市建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)，著眼于創(chuàng)新孵化全鏈條，促進(jìn)科技要素匯聚生長的生態(tài)群落在城市區(qū)域內(nèi)形成，增進(jìn)城市在國家創(chuàng)新系統(tǒng)中的節(jié)點(diǎn)作用。

3.2 調(diào)節(jié)技術(shù)創(chuàng)新資源分配的有效工具

創(chuàng)新型城市政府治理的作用在創(chuàng)新型城市建設(shè)初期體現(xiàn)最為明顯，表現(xiàn)為強(qiáng)有力的政府主導(dǎo)力量牽引下，城市發(fā)展模式的急劇改變。由于市場調(diào)節(jié)不能隨著城市創(chuàng)新系統(tǒng)的總體資源需求的變動而及時產(chǎn)生作用，在應(yīng)對創(chuàng)新資源需求的過程中缺乏靈活性，表現(xiàn)為國家政策以及地方政策在調(diào)節(jié)上的滯后性以及對城市創(chuàng)新系統(tǒng)調(diào)節(jié)的不完整性。因此，創(chuàng)新型城市的政府治理首先是對技術(shù)創(chuàng)新資源分配的協(xié)調(diào)。創(chuàng)新型城市對技術(shù)與市場的影響主要通過公共政策來實(shí)現(xiàn)，政府在促使優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)形成的過程中，不斷調(diào)整社會資源優(yōu)勢、解決供需矛盾，調(diào)節(jié)激烈變革并緩和沖突。創(chuàng)新主體間知識流動及創(chuàng)新擴(kuò)散模式有利于提高創(chuàng)新效率［14］，通過對創(chuàng)新系統(tǒng)的治理，逐漸促進(jìn)城市區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新資源整合、流動，增進(jìn)企業(yè)之間技術(shù)資源整合。

技術(shù)、市場以及創(chuàng)新型城市分別代表了盈利組織、消費(fèi)者與城市管理者之間的利益協(xié)調(diào)，三者之間利益一致是公共政策的追求目標(biāo)。創(chuàng)新型城市的公共政策是公共組織采取市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段解決社會、經(jīng)濟(jì)問題的政策工具［15］。創(chuàng)新型城市治理的政府主體包含中央以及地方政府在內(nèi)的廣義政府組織，地方政府在推動城市創(chuàng)新活動的開展中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，統(tǒng)領(lǐng)了城市區(qū)域內(nèi)的資源分配，促進(jìn)了城市中各個創(chuàng)新主體之間的聯(lián)系，橋接了產(chǎn)學(xué)研三大部門，使三者的創(chuàng)新資源和活動互通有無，因此，政府治理在創(chuàng)新型城市建設(shè)初期是解決創(chuàng)新資源分配的有效工具。

3.3 拉動城市創(chuàng)新水平的有效工具

城市政府在原有的工業(yè)基礎(chǔ)上積極發(fā)展創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)往往引發(fā)依賴于本地優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化，例如依靠傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)升級改造形成的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢化、創(chuàng)造新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件引發(fā)的產(chǎn)業(yè)簇群，以及在經(jīng)過長時間發(fā)展之后形成的產(chǎn)業(yè)聚集與產(chǎn)業(yè)鏈延伸。產(chǎn)生于具體某一部門的技術(shù)變革在帶動一個技術(shù)領(lǐng)域的同時，其產(chǎn)生的后果波及多個部門，引發(fā)的城市創(chuàng)新系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)各關(guān)系節(jié)點(diǎn)產(chǎn)生巨變，波及專業(yè)部門、產(chǎn)業(yè)界以及顧客，帶動城市創(chuàng)新水平的整體提高。由技術(shù)所引發(fā)的深刻變革更表現(xiàn)在對政府治理職能、公共政策的影響上，并由此引發(fā)的全面撼動。公共政策的作用體現(xiàn)在公共組織對創(chuàng)新發(fā)展和創(chuàng)新過程的影響上［16］，政府通過提供具有穩(wěn)定、協(xié)調(diào)效應(yīng)的創(chuàng)新政策，為處于研發(fā)前沿企業(yè)的市場開拓和技術(shù)溢出提供了機(jī)遇，同時對落后企業(yè)提供了技術(shù)追趕機(jī)會并為區(qū)域之間技術(shù)流動提供了契機(jī)，為創(chuàng)新型城市內(nèi)外部企業(yè)研發(fā)水平的均質(zhì)化作出了推動。

在政府治理理論視角下，政策、市場協(xié)調(diào)的合力作用在創(chuàng)新型城市發(fā)展的中后期階段逐漸表現(xiàn)為政府角色的淡化、市場力量凸顯。此時，創(chuàng)新型城市高度依賴高新產(chǎn)業(yè)中技術(shù)、人才、資金對經(jīng)濟(jì)的帶動作用，重視科技創(chuàng)新對提高社會生產(chǎn)力的支撐作用，逐漸實(shí)現(xiàn)從要素驅(qū)動型向創(chuàng)新驅(qū)動型轉(zhuǎn)變，要求政府功能在創(chuàng)新資源管理、創(chuàng)新活動激勵方面強(qiáng)化治理作用，在戰(zhàn)略選擇上，要求強(qiáng)化對創(chuàng)新型城市治理的區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)功能。隨著創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市創(chuàng)新系統(tǒng)的形成，政府對具體創(chuàng)新活動的干預(yù)減少，轉(zhuǎn)而體現(xiàn)在對創(chuàng)新系統(tǒng)的干預(yù)上，表現(xiàn)在力圖通過合理的資源分配實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新產(chǎn)出最大化。政府對城市創(chuàng)新系統(tǒng)進(jìn)行干預(yù)以增進(jìn)各創(chuàng)新主體之間的聯(lián)系與合作，為創(chuàng)新衍生新的創(chuàng)新組織、空間結(jié)構(gòu)。政府對創(chuàng)新的干預(yù)促進(jìn)了系統(tǒng)內(nèi)知識的流動，促進(jìn)各主體的學(xué)習(xí)，帶動知識在各創(chuàng)新主體與消費(fèi)者之間流動，拉動城市創(chuàng)新水平的整體提高，帶動整個社會的文明與進(jìn)步。

3.4 解決技術(shù)變革的鏈?zhǔn)叫?yīng)的有效工具

在解決技術(shù)引發(fā)的鏈?zhǔn)阶兏镏校饕鸬搅祟I(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和利益整合的作用。從市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的多元社會結(jié)構(gòu)向“創(chuàng)新型”城市社會轉(zhuǎn)變的過程中，資源枯竭、能源枯竭、人口老齡化、人口需求、流動人口和公共健康等問題要求城市以“治理”概念改造城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式以及社會問題。創(chuàng)新型城市理念不但要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式由要素帶動型向創(chuàng)新帶動型轉(zhuǎn)變，同時要求管理模式走向“創(chuàng)新管理”，由此產(chǎn)生了政府的“新職能”和放棄某些“職能”。創(chuàng)新人才、資本的聚集以及高附加值的經(jīng)濟(jì)特征為城市帶來了深刻的社會變化，對高標(biāo)準(zhǔn)的城市創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境設(shè)施的高效利用，對創(chuàng)新資源的整合以及創(chuàng)新系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建與運(yùn)行都提出了更高的要求，同時，城市對開放包容的精神文化的呼喚不斷沖擊原有的社會環(huán)境，而公共政策在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)與社會矛盾的過程中也不斷經(jīng)歷著嬗變。在創(chuàng)新型城市建設(shè)的實(shí)踐中，政府為解決極化效應(yīng)帶來的鏈?zhǔn)阶兏铮e極協(xié)調(diào)各部門實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和發(fā)展模式上的創(chuàng)新。制度創(chuàng)新與創(chuàng)新文化的培育是推進(jìn)創(chuàng)新型城市塑造發(fā)展模式的關(guān)鍵外部條件，以此來保障城市硬件建設(shè)，使科技創(chuàng)新與市場、社會之間形成良性互動關(guān)系，使由技術(shù)變革引發(fā)的鏈?zhǔn)阶兏锱c創(chuàng)新型城市經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展相協(xié)調(diào)。

4 結(jié)語

隨著創(chuàng)新型城市的發(fā)展，在市場配置資源和政府協(xié)調(diào)作用的合力下，政府逐漸將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到營造親商投資環(huán)境、培育尖端技術(shù)、塑造產(chǎn)業(yè)集聚上，體現(xiàn)了技術(shù)創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)與城市管理的高度融合，創(chuàng)新型城市的政府治理是解決技術(shù)的商業(yè)化、工程化所引發(fā)的種種問題的有效工具。因此，良好的政府治理是改善政府主導(dǎo)與市場主導(dǎo)的強(qiáng)烈對立的手段，是改善市場單一作用不良后果的伴生工具，也是未來創(chuàng)新型城市管理的目標(biāo)取向。

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