政府有為、市場有效是環(huán)境治理體系并行不悖的基石

吳舜澤 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長

李新 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院博士

逯元堂 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院博士

政府有為、市場有效是環(huán)境治理體系并行不悖的基石

吳舜澤 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長

李新 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院博士

逯元堂 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院博士

環(huán)境治理體系和治理能力是環(huán)保領(lǐng)域制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。在構(gòu)建“環(huán)境良治”、提升政策效能過程中，首要的也是處理好在環(huán)境保護(hù)這一特定領(lǐng)域政府和市場的關(guān)系。

政府抓調(diào)控 市場管配置

目前關(guān)于這個問題已經(jīng)出現(xiàn)了不同的認(rèn)識和觀點。一些人提出市場在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮決定性作用，并以此作為國家環(huán)境治理體系的主基調(diào)，甚至把強化政府環(huán)境保護(hù)作用的一些做法視做違反三中全會精神。誠然，市場因素在過去相對薄弱，市場手段在過去應(yīng)用較少，是需要大力加強的環(huán)節(jié)。但我們認(rèn)為，從三中全會表述，以及市場作用提法的演變沿革來看，市場起決定性作用主要適用于經(jīng)濟領(lǐng)域及其相關(guān)領(lǐng)域，主要講的是資源配置問題，不能簡單化地將其平移、推廣到環(huán)境保護(hù)等政府事權(quán)范疇，更不能成為淡化或推卸政府責(zé)任的理論依據(jù)。

從環(huán)境領(lǐng)域看，不少環(huán)境產(chǎn)品具有公共性、非排他性、不可分割性等基本公共產(chǎn)品屬性。理論和實踐上，環(huán)境保護(hù)一直被視為公共產(chǎn)品或者半（準(zhǔn)）公共產(chǎn)品的典型，市場機制對這類公共物品的配置在一定程度上是低效率的，往往也是市場作用易失靈，這突出表現(xiàn)在環(huán)境污染的負(fù)外部性。政府應(yīng)在保護(hù)環(huán)境，尤其是提供環(huán)境基本公共服務(wù)中居于責(zé)任主體地位，率先履責(zé)，加強標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)、規(guī)劃、監(jiān)管等宏觀調(diào)控，引導(dǎo)市場發(fā)展并對市場失靈進(jìn)行干預(yù)和調(diào)節(jié)?；诖?，三中全會特別強調(diào)國家調(diào)控，并將環(huán)境保護(hù)作為地方政府主要職責(zé)之一。

著力重構(gòu)中央政府、地方政府與市場的作用關(guān)系，由“雙失靈”轉(zhuǎn)變到“雙高效”上來，建立健全“國家調(diào)控—地方負(fù)責(zé)—政府有為—市場有效”的國家環(huán)境治理體系。

市場在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域應(yīng)發(fā)揮不可或缺的重要作用。在環(huán)境領(lǐng)域市場機制發(fā)揮作用的方式、方法和條件成熟程度與經(jīng)濟領(lǐng)域有本質(zhì)上的不同，其作用發(fā)揮的著力點、領(lǐng)域與政府作用有所差異但具有互補的效果。要避免一種誤區(qū)，不能將發(fā)揮政府作用等同于采用行政手段和干預(yù)措施，其實政府發(fā)揮作用也是可以采取市場化的方式來進(jìn)行操作和履責(zé)。同時，市場作用的發(fā)揮也必須以政府有所作為、完善制度建設(shè)等為前提條件，兩者相輔相成。一些聯(lián)邦制國家在治污高峰時大多將環(huán)境保護(hù)作為中央投入的重點，以中央政府強力推動、宏觀調(diào)控帶動地方履責(zé)和社會監(jiān)督到位，一般也不簡單地將政府和市場作用割裂開來、強行比較大小。

“看得見的手”與“看不見的手”

長期以來，我國政府和市場在環(huán)境保護(hù)中的關(guān)系不明確，政府間環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分不清，環(huán)境管治“碎片化”特征突出，造成政府在環(huán)境保護(hù)中缺位、越位、錯位、不到位現(xiàn)象嚴(yán)重。而環(huán)境的外部性特征、資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定不清、環(huán)境污染責(zé)任難以明確，以及環(huán)境資源價格、環(huán)境損害成本價格改革不到位等問題，導(dǎo)致環(huán)境領(lǐng)域“市場失靈”現(xiàn)象突出。我國環(huán)境保護(hù)在不同程度上同時存在“政府缺位、市場失靈”的“雙弱”現(xiàn)象。當(dāng)前既不能反對和畏懼市場，也不應(yīng)該在政府履責(zé)這方面矯枉過正、予以削弱。

環(huán)境產(chǎn)品是公共產(chǎn)品，既要有政府“看得見的手”為主導(dǎo)加大供給、保障公平，又要有市場“看不見的手”長效驅(qū)動、提高效率。當(dāng)前要避免將政府和市場完全對立、非此即彼、厚此薄彼，要特別防止改革過渡緩沖期的理論誤區(qū)、政策迷茫和雙重缺位。現(xiàn)階段政府和市場機制都需要大力強化、雙重加強，構(gòu)建政府有為、市場有效、互為補充的環(huán)境保護(hù)政府與市場關(guān)系格局。

在環(huán)保投入、政策設(shè)計上下功夫

當(dāng)前是我國環(huán)境治污的高峰期，需要持續(xù)加大政策設(shè)計、資金投入和治污力度。但從財稅體制改革方向上看，環(huán)境稅、專項轉(zhuǎn)移支付調(diào)整、事權(quán)財權(quán)劃分改革等帶來環(huán)保經(jīng)費減少的態(tài)勢不容樂觀。如排污費改稅加大了環(huán)保投入減少、環(huán)境監(jiān)管能力削弱的風(fēng)險；專項轉(zhuǎn)移支付劃歸地方一般性轉(zhuǎn)移支付及“營改增”將有可能助推地方環(huán)保投入“被統(tǒng)籌”；中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任改革，將對治污投入較多依賴上級資金來源的地方環(huán)保工作增加不少壓力?？傮w來看，目前政府與市場履責(zé)不足、經(jīng)費保障缺失等問題將給污染防治、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境執(zhí)法、監(jiān)測預(yù)警等國家治理體系能力現(xiàn)代化帶來直接影響。

新舊制度的更迭期往往是系統(tǒng)最不穩(wěn)定時期。環(huán)境治理體系的構(gòu)建與能力的提升，不僅受到環(huán)境管理自身長期累積的機制體制束縛，也受到外在的經(jīng)濟、政治、文化、社會等多個領(lǐng)域政策機制調(diào)整、改革態(tài)勢的影響。在改革路線圖、時間表的指引下，我國經(jīng)濟、政治、文化、社會等各領(lǐng)域正處于體制機制全面深化改革的起步期。目前體制機制改革過渡時期環(huán)境與經(jīng)濟形勢、財稅體制改革短期“陣痛”等問題加大了環(huán)境治理體系與治理能力的推進(jìn)難度。

當(dāng)前，最簡單、最可行的方案就是“治標(biāo)”先行，政府突出抓好治污減排、制度建設(shè)、執(zhí)法監(jiān)管，明確地方政府環(huán)境責(zé)任，并為中長期財稅、事權(quán)、財權(quán)、財力等方面的“治本”性改革留出空間和時間，為最終市場機制發(fā)揮長效和更大作用創(chuàng)造條件、做好準(zhǔn)備。

總體而言，過渡緩沖期應(yīng)把握改革契機和有利因素，有效化解經(jīng)濟社會改革和轉(zhuǎn)型等對環(huán)境保護(hù)的影響，優(yōu)先推進(jìn)易于改革的重點領(lǐng)域，強化中央、地方政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境的職責(zé)，加大環(huán)境投入力度與環(huán)保經(jīng)費穩(wěn)定供給渠道，大力推進(jìn)環(huán)境領(lǐng)域市場長效機制建設(shè)，循序漸進(jìn)地進(jìn)行制度調(diào)整和政策退出設(shè)計。

實現(xiàn)政府、市場“雙高效”

在當(dāng)前環(huán)境治理體系現(xiàn)代化構(gòu)建的初期階段，政府和市場關(guān)系不能亂，不能兩頭落空。政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)主要在完善環(huán)境法律法規(guī)、政策標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃制定與實施等，提升環(huán)保宏觀調(diào)控能力；提供安全飲水保障、城鄉(xiāng)污水和垃圾等公益性強的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、獨立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管服務(wù)等環(huán)境基本公共服務(wù)，實現(xiàn)環(huán)境基本公共服務(wù)均等化；強化環(huán)境保護(hù)市場監(jiān)管與調(diào)節(jié)，承擔(dān)環(huán)境保護(hù)重大技術(shù)的試點與示范，環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)與市場監(jiān)管責(zé)任等方面。

中央政府是頂層設(shè)計的統(tǒng)領(lǐng)者，應(yīng)加強環(huán)境保護(hù)的國家統(tǒng)籌和國家意志，解決跨區(qū)域環(huán)境基本公共服務(wù)水平差異問題，通過規(guī)劃、計劃等做好薄弱領(lǐng)域與環(huán)節(jié)的引導(dǎo)；地方政府重點解決環(huán)境產(chǎn)品的公共屬性，承擔(dān)地方環(huán)境質(zhì)量改善的主體責(zé)任，保障地區(qū)環(huán)境安全；在剝離環(huán)境產(chǎn)品的公共屬性部分后，市場應(yīng)在資源環(huán)境定價、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、投融資等經(jīng)營性和競爭性生產(chǎn)領(lǐng)域方面，構(gòu)建長效機制，提高市場的配置效能。

坐等市場發(fā)揮作用、自動解決環(huán)境問題是一種“懶政”思想，也是回避矛盾，這會貽誤向污染宣戰(zhàn)的戰(zhàn)機。當(dāng)前，最簡單、最可行的方案就是“治標(biāo)”先行，加大政府尤其是中央政府投入，上收部分環(huán)境事權(quán)，突出抓好治污減排、制度建設(shè)、執(zhí)法監(jiān)管，明確地方政府環(huán)境責(zé)任，并為中長期財稅、事權(quán)、財權(quán)、財力等方面的“治本”性改革留出空間和時間，為最終市場機制發(fā)揮長效和更大作用創(chuàng)造條件、做好準(zhǔn)備。

當(dāng)前至2020年，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域改革取得決定性成果的關(guān)鍵時期，環(huán)境形勢也處于快速變化、深度調(diào)整期。建立科學(xué)合理、系統(tǒng)完整、行之高效的環(huán)境治理體系，既要保持與國家全面深化改革目標(biāo)、路線圖及進(jìn)度協(xié)調(diào)一致，又要根據(jù)環(huán)境與經(jīng)濟形勢變化、環(huán)境治理重點調(diào)整、不同領(lǐng)域改革的難易程度，謀劃制定體制機制深化創(chuàng)新、環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的重點，其核心之一是著力重構(gòu)中央政府、地方政府與市場的作用關(guān)系，由“雙失靈”轉(zhuǎn)變到“雙高效”上來，建立健全“國家調(diào)控—地方負(fù)責(zé)—政府有為—市場有效”的國家環(huán)境治理體系。