房地一體不動產(chǎn)登記視角下宅基地流轉問題研究

張仁穎，劉曉英

（鄭州大學旅游管理學院，河南鄭州450001）

引言

宅基地因其承載著農(nóng)民的生活居住、風險保障、歸屬承繼、支持生產(chǎn)、情感寄托及資本化等多重功能對于中國農(nóng)民具有非凡意義[1]。伴隨著城市化和工業(yè)化的迅速發(fā)展，農(nóng)村大量剩余勞動力涌入城市，其中一部分農(nóng)民在城市安家后遺留下大量閑置的宅基地與農(nóng)房。受現(xiàn)行宅基地制度的制約和“落葉歸根”傳統(tǒng)觀念的影響，這些宅基地與農(nóng)房難以實現(xiàn)公開合法合理的流動，成為了沉睡的資源。同時，隨著農(nóng)民家庭收入水平的提高，宅基地作為農(nóng)民幫助維持生計的社會保障功能在不斷弱化，而其作為農(nóng)民重要不動產(chǎn)的經(jīng)濟價值在不斷凸顯。2018年，新華社受權發(fā)布的中央一號文件針對農(nóng)村大量閑置、浪費宅基地這一沉睡資源，提出要探索其所有權、資格權、使用權“三權分置”，并要求推進“房地一體”登記發(fā)證，此舉的目的在于通過顯化宅基地及農(nóng)房的財產(chǎn)價值進一步促進宅基地的合法合理流轉。

宅基地流轉必須建立在宅基地產(chǎn)權明晰、物權保障的基礎上。目前我國現(xiàn)行法律未明確、清晰地劃分國家、農(nóng)民集體和農(nóng)民在宅基地產(chǎn)權上的權利界限，使得在宅基地流轉實踐中，各主體的宅基地使用權權能時常發(fā)生沖突[2]。我國宅基地使用權流轉受限的主要原因是房地一體原則，即土地使用權和土地上的房屋等建筑物和附著物的所有權歸屬于同一主體，在房地產(chǎn)轉讓或抵押時，房屋所有權和土地使用權必須同時轉讓、抵押[3]。打破限制的途徑之一就是通過不動產(chǎn)登記使農(nóng)民在宅基地用益物權的處置、抵押和轉讓方面得到制度保障。宅基地使用權確權頒證有利于以法律形式確定和完善農(nóng)民對宅基地及房屋的占有、使用、收益、流轉的權利，顯化宅基地及其地上房屋的資產(chǎn)價值[4]?；诋斍耙?guī)范我國農(nóng)村宅基地使用權流轉和宅基地“三權分置”改革的可行性與必要性，本文選擇在“房地一體”不動產(chǎn)登記視角下探討目前我國農(nóng)村宅基地流轉這一問題。

1 農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)登記及宅基地流轉的研究概述

1.1 農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)登記的相關概念與歷史沿革

“不動產(chǎn)登記”是《中華人民共和國物權法》確立的一項物權制度，是指經(jīng)權利人或利害關系人申請由國家專職部門將有關不動產(chǎn)物權及其變動事項記載于不動產(chǎn)登記簿的事實，將分散在國土、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門的不動產(chǎn)登記職能整合到國土一個部門。農(nóng)村房地一體化不動產(chǎn)權登記就是指將農(nóng)村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權及地上房屋所有權，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、林權等農(nóng)村的不動產(chǎn)進行統(tǒng)一登記。

上世紀80年代后期至90年代初，我國開始探索農(nóng)村集體土地所有權確權登記試點。經(jīng)過上世紀90年代中后期的停滯，1999年之后農(nóng)村集體土地所有權確權登記全面加快，2008年農(nóng)村宅基地確權登記發(fā)證開始走上舞臺。2014年8月，國土資源部等五部委聯(lián)合發(fā)布《關于進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發(fā)證工作的通知》，再次提出在建立和實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的前提下，將農(nóng)房等集體建設用地上建筑物、構筑物一并納入確權登記發(fā)證范圍，基本實現(xiàn)統(tǒng)一調查、統(tǒng)一確權登記、統(tǒng)一發(fā)證。這一舉措為城鄉(xiāng)房地一體的不動產(chǎn)登記體系打開了通道，同時也意味著作為農(nóng)村居民最重要的個人財產(chǎn)，農(nóng)房開始逐步享有受法律保護的產(chǎn)權基礎和產(chǎn)權地位。

1.2 宅基地流轉的相關概念與歷史沿革

目前，我國進行的宅基地流轉主要是指宅基地使用權的流轉，是指擁有宅基地使用權的農(nóng)戶將宅基地使用權轉讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織，但只限定于轉給本集體的人。

宅基地使用權流轉制度的歷史脈絡表現(xiàn)為立法思想從公權主導向私權彰顯的轉變，治理體系從城鄉(xiāng)二元向城鄉(xiāng)統(tǒng)一的轉變以及權利屬性從保障屬性主導向財產(chǎn)屬性凸顯的轉變三條主線，并形成了所有權與使用權相分離的“兩權分離”的現(xiàn)狀。主要分為以下五個階段：一是“兩權合一”模式下的自由流轉階段（1949～1958年），二是“兩權分離”模式下的變相流轉階段（1958～1978年），三是“兩權分離”模式下的限制流轉階段（1978～2000年），四是宅基地使用權流轉制度改革的時間改革階段（2000～2013年），五是“三權分置”的繼承與發(fā)展階段（2013年至今）[5]。

2 房地一體不動產(chǎn)登記對宅基地流轉的影響

2.1 房地一體不動產(chǎn)登記為宅基地流轉提供法律依據(jù)和政策保障

宅基地“三權分置”改革呼吁要增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，但受制于法律法規(guī)的不健全以及種種現(xiàn)實因素的制約，農(nóng)民享有宅基地的使用權卻存在農(nóng)村大量宅基地閑置、低效利用的情況，導致了土地資源的嚴重浪費。作為農(nóng)民最主要財產(chǎn)的農(nóng)房仍然單一地承擔著居住保障的功能，宅基地和農(nóng)房的財產(chǎn)性權利難以實現(xiàn)。通過將農(nóng)房與宅基地一起并入不動產(chǎn)登記，房地一體，為農(nóng)民住房財產(chǎn)性權利抵押、擔保、轉讓提供了法律依據(jù)和政策保護。

2.2 房地一體不動產(chǎn)登記為宅基地改革奠定制度基礎

房地一體不動產(chǎn)登記的范圍除了房屋等建筑物、構筑物所有權，還包括建設用地使用權，集體土地所有權、宅基地使用權，及林地、草地、耕地等土地承包經(jīng)營權等。確權是流轉的基礎，對房地進行統(tǒng)一登記并沒有動搖我國現(xiàn)階段土地所有制度，反而通過變革原有土地制度中不合理、不完善的部分使之法律化和規(guī)范化。對宅基地及農(nóng)房進行確權登記為宅基地改革奠定了重要的制度基礎。

2.3 房地一體不動產(chǎn)登記將促進宅基地流轉市場的發(fā)展

在我國農(nóng)村宅基地和集體建設用地使用權進行確權之前，侵占、違法廉價占用農(nóng)村土地的現(xiàn)象頻繁，宅基地流轉相對活躍的城鄉(xiāng)結合部也多以不合法的“隱形”交易形式存在。房地一體不動產(chǎn)登記通過明晰農(nóng)房和宅基地使用權的權利界限和權利歸屬，將有效減少因宅基地權屬不明引發(fā)的市場爭議。此外，房地一體不動產(chǎn)登記過程中需明確土地面積和用途、評估其價值，市場主體在此基礎上可以對農(nóng)村土地使用權實行競爭模式，在優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置的同時促進宅基地流轉市場的發(fā)展。

3 研究設計

3.1 研究方法

本文采用半結構訪談法，根據(jù)事先設計的訪談提綱向被訪談者提問，根據(jù)被訪談者的回答繼續(xù)深入提問和分析?；谇捌趯π抨柺蠫縣的房地一體不動產(chǎn)登記情況和其他基本情況的了解制定訪談提綱，于2019年7月25日至8月10日對G縣參與農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)登記的農(nóng)戶進行半結構式訪談。訪談內容不局限于提綱的限制，同時訪談的具體內容和訪談現(xiàn)場的氣氛相關。訪談內容包括戶主個體特征、農(nóng)戶家庭基本情況、受訪農(nóng)戶宅基地與農(nóng)房不動產(chǎn)登記狀況、受訪農(nóng)戶擁有和使用宅基地狀況以及受訪農(nóng)戶對宅基地使用權及相關權利的認知情況。

3.2 研究對象

信陽市G縣位于河南省東南端，農(nóng)、林資源豐富，支柱產(chǎn)業(yè)為第一產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村區(qū)域及農(nóng)村人口比重高。截止2018年末，G縣戶籍總人口178.15萬人，常住人口109.65萬人，外出務工人口占比高。近年來，隨著外出務工人員不斷增加，專職從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口不斷減少，農(nóng)村常住人口減少的趨勢愈加明顯，使得農(nóng)村宅基地與農(nóng)房出現(xiàn)大量閑置情況，造成了土地資源利用效率的低下。

研究中對G縣30名參與房地一體不動產(chǎn)登記的農(nóng)戶進行訪談，根據(jù)訪談結果，受訪農(nóng)戶家庭的戶主以男性為主，93.33%的戶主為男性；戶主的年齡層次總體偏大，76.67%的戶主年齡集中在41-60歲，只有約16.67%的戶主在40歲以下，30歲以下的戶主僅有1人；調查樣本戶主的文化程度水平主要集中在小學及初中，比例達到了80%。戶主的個體特征具體如表1。

根據(jù)統(tǒng)計結果，受訪農(nóng)戶的家庭人口結構以四口之家和五口之家占比最多，占66.67%，人數(shù)多于5人的多成員組成家庭占比達23.33%；家中有2人及以上在外長期就業(yè)，只有極少數(shù)節(jié)假日回家的農(nóng)戶家庭占樣本總數(shù)的60%，在訪談過程中發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)戶家庭處于典型的老人或小孩留守狀態(tài)，家庭中較為年輕的子女等青年勞動力傾向于長期外出打工或定居，但多數(shù)中年勞動力還是更傾向于在附近城鎮(zhèn)務工，晚上回家居住；訪談對象的家庭年收入主要集中在10001～100001元之間，其中家庭年收入在10001～50000元的家庭占比最高；此外，雖然G縣為農(nóng)業(yè)大縣，但本次訪談中主要家庭收入來源為農(nóng)業(yè)的家庭只占受訪談農(nóng)戶家庭的20%，說明該縣農(nóng)村家庭收入可能主要來源于家庭成員的外出務工收入。訪談對象的家庭特征具體如表2。

表1 訪談對象個體信息情況

表2 訪談對象家庭信息情況

4 研究結果

4.1 受訪農(nóng)戶宅基地與農(nóng)房不動產(chǎn)登記狀況

訪談過程中發(fā)現(xiàn)，絕大部分的受訪農(nóng)戶認可宅基地與農(nóng)房不動產(chǎn)登記的重要性，認為進行房地一體不動產(chǎn)登記是保障其不動產(chǎn)權益，促進其宅基地流轉的重要前提。其中，大部分的農(nóng)戶已經(jīng)在政府的組織與安排下進行了宅基地上房屋的登記，而宅基地使用權確權及宅基地上房屋所有權的一體確權登記并沒有完全覆蓋，隨著該縣農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)登記的開展，宅基地使用權與農(nóng)房的確權登記將會進一步覆蓋。

4.2 受訪農(nóng)戶擁有和使用宅基地狀況

根據(jù)《土地管理法》第六十二條規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)民生活水平的不斷提高，部分地區(qū)通過繼承、接受贈與、買賣、家庭的重建、建新未拆舊、經(jīng)營性用地的任意改造等形式獲得了多處宅基地，導致農(nóng)村地區(qū)“一戶多宅”問題突出[6]。

本訪談中農(nóng)戶家庭擁有的宅基地宗數(shù)與面積除了以農(nóng)民身份原始取得的之外，還包括通過以各種渠道協(xié)商購買和繼承所獲得的宅基地。受訪農(nóng)戶中僅有一宗宅基地的比例最高，占80%，擁有兩宗宅基地及以上的農(nóng)戶家庭占比為20%，訪談過程中發(fā)現(xiàn)部分農(nóng)戶擁有兩宗及以上宅基地的原因為農(nóng)戶在原始取得宅基地使用權外在繼承祖輩農(nóng)房的同時“繼承”了宅基地；大多數(shù)農(nóng)戶家庭的宅基地面積在100～200平方米之間，約有13.33%的農(nóng)戶家庭宅基地面積超過了200平方米，總體上農(nóng)戶家庭宅基地的面積偏大；受訪農(nóng)戶家庭的宅基地使用現(xiàn)狀主要以建房自住為主，將宅基地完全建房自住的比例占80%，有約6.67%的農(nóng)戶家庭在建房自住的同時參與了宅基地流轉，訪談中發(fā)現(xiàn)這些農(nóng)戶的宅基地流轉方式主要以交換和轉讓等簡便易操作的流轉方式為主，將近13.33%的農(nóng)戶家庭宅基地閑置，宅基地閑置的主要原因是農(nóng)戶從祖輩那里繼承了農(nóng)房而不居住，年代久遠、居住功能偏低的農(nóng)房占用了宅基地。

G縣受訪農(nóng)戶家庭的宅基地擁有情況及使用狀況說明在G縣的宅基地流轉市場仍有很大空間。受訪農(nóng)戶擁有和使用宅基地狀況見表3。

4.3 受訪農(nóng)戶對宅基地使用權及相關權利的認知情況

受訪農(nóng)戶對宅基地使用權及相關權利的認知情況主要包括對自家宅基地所擁有的各項權利的認知及對我國宅基地各項具體權能的了解等。

關于受訪農(nóng)戶對現(xiàn)已獲得的宅基地擁有哪些權利的認知上，超過90%的農(nóng)戶在對其具體解釋各項權利的前提下十分肯定對自家宅基地具有使用權和占有權，對于宅基地使用權的收益權能，有16.67%的農(nóng)戶表示懷疑，在處分權上，有33.33%的農(nóng)戶表示在沒有經(jīng)過國家或者村集體的申請同意下不具有自由進行抵押、入股、出讓等處分宅基地的權利。受訪農(nóng)戶對宅基地使用權利的認知狀況如圖1所示。

此外，通過訪談發(fā)現(xiàn)，對于憑借農(nóng)村集體組織成員身份所分配到的宅基地所有權的權屬，7名農(nóng)戶（23.33%）認為屬于國家，有15名農(nóng)戶（50%）認為屬于自己，只有8名農(nóng)戶（26.67%）正確地選擇了宅基地所有權屬于本村村民集體所有。在關于宅基地資格權的認知上，在允許宅基地使用權依法自由流轉的前提下將宅基地資格權解釋為集體成員要求集體分配宅基地并無償使用的資格[7]。有18名農(nóng)戶表示聽說過宅基地資格權，在對其解釋了宅基地資格權的相關內涵后，全部農(nóng)戶都表示認可其自身享有宅基地資格權。這說明接受訪談的大部分農(nóng)戶在認可自身資格權的同時對宅基地的所有權權屬尚不明確。

表3 受訪農(nóng)戶宅基地擁有和使用宅基地狀況

圖1 受訪農(nóng)戶對宅基地使用權權利的認知狀況

5 存在問題

5.1 農(nóng)村“一戶多宅”現(xiàn)象嚴重

我國現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村宅基地實行“一戶一宅”，而在廣大農(nóng)村“一戶多宅”現(xiàn)象普遍存在，解決“一戶多宅”問題，應從重構產(chǎn)權關系和完善配套政策兩方面發(fā)力，對有合法產(chǎn)權和沒有合法產(chǎn)權的“一戶多宅”問題應采取差別化的措施[8]。

5.2 農(nóng)戶淡泊的法律意識和不合理的心態(tài)引發(fā)超面積建房現(xiàn)象

農(nóng)村物權知識宣傳不到位，村民缺乏一定的法律意識，使其往往意識不到多占、超占宅基地的嚴重性。此外，村民為了滿足日常生活生產(chǎn)的需要或受經(jīng)濟利益的驅使，隨意新建、改建、擴建農(nóng)房，導致宅基地超面積建房情況普遍存在，同時對農(nóng)民集體利益、耕地紅線保護以及法律與政府的權威造成不同程度的消極影響。

5.3 農(nóng)戶對宅基地使用權及相關權利認知不足

在宅基地使用權與相關權利認知上，農(nóng)戶們肯定其對自家宅基地具有使用權和占有權，但是部分農(nóng)戶對于宅基地使用權的收益和處分權能存疑。此外，在“三權分置”的改革背景下，農(nóng)戶對宅基地所有權和資格權的認知上也存在誤差與不足。農(nóng)戶對宅基地相關權利認知的不足影響了農(nóng)戶對宅基地使用權流轉的心理預期和態(tài)度，進而進行了其在宅基地流轉中的實踐行為。

5.4 房地權屬來源材料不齊全阻礙房地一體化登記

部分農(nóng)民的法律意識淡薄使其缺乏對材料的有效保管，此外，搬遷、災害、農(nóng)村房地管理制度的變遷[9]等原因造成宅基地產(chǎn)權人無法提供合法用地建房手續(xù)或權屬來源材料，缺乏材料等遺留問題使宅基地的取得、房屋的建設等情況也難以確認。此外，許多市縣由于建設用地指標緊張，未能及時給農(nóng)村宅基地分配指標，導致部分合理的需求只能違法占地建房，最終因缺乏權屬材料而不能進行不動產(chǎn)登記。

6 政策啟示

6.1 明晰產(chǎn)權，加快宅基地使用權確權頒證

首先通過相關法律法規(guī)的制定進一步明確宅基地相關權利的主體，在此基礎上加快落實宅基地使用權確權頒證工作，賦予農(nóng)民宅基地以及房屋完整的占有、使用、收益和處分權，從事實上肯定宅基地使用權的物權屬性。

6.2 因地制宜，依次開放宅基地流轉市場

《物權法》以法律的形式明確宅基地使用權的物權屬性，應該賦予農(nóng)民完整的權力行使能力，允許其進行有條件的自由流轉。但是，在宅基地使用權流轉的過程中應避免“一刀切”的方式，針對不同農(nóng)村的特點采取差異化及針對性的宅基地使用權流轉辦法以能夠同時滿足不同類型農(nóng)戶的實際需求。

6.3 政策傾斜，合理分配宅基地流轉收益

宅基地使用權流轉收益的合理分配及落實既是影響農(nóng)戶宅基地流轉積極性的主要因素，又是保證政策實施后農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的前提條件。在宅基地流轉利益的分配過程中，在兼顧國家、集體和個人三方利益的基礎上，要適當?shù)叵蜣r(nóng)戶傾斜，讓農(nóng)民的財產(chǎn)性收入體現(xiàn)到實處。

6.4 加大投入，完善農(nóng)村社會保障制度

要推動宅基地使用權的自由流轉，一方面要積極推動城鄉(xiāng)一體化戶籍制度改革，同時要加快完善包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障、失業(yè)保障在內的各項社會保障制度，為農(nóng)民解決后顧之憂。