榆陽(yáng)區(qū)水土保持執(zhí)法理念新探索

胡高翔，胡建武，張薈瑤，張永江

(1．榆林市榆陽(yáng)區(qū)水土保持檢查監(jiān)督站，陜西 榆林719000;2．黃河水利委員會(huì) 晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局，陜西 榆林719000)

(責(zé)任編輯 孫占鋒)

榆林市榆陽(yáng)區(qū)地處晉陜蒙接壤地區(qū)中心，總面積7 053 km2，總?cè)丝?5 萬(wàn)人。煤炭資源豐富，儲(chǔ)量485億t，探明含煤面積約5 400 km2，占轄區(qū)總面積的77%，具有煤層厚、儲(chǔ)量大、品質(zhì)好、易開(kāi)采的特點(diǎn)。由于自然生態(tài)環(huán)境十分脆弱，加之人為擾動(dòng)非常強(qiáng)烈，所以水土流失非常嚴(yán)重。20 多年來(lái)，榆陽(yáng)區(qū)的水土保持執(zhí)法理念就是“征收補(bǔ)償費(fèi)和防治費(fèi)”，執(zhí)法工作重點(diǎn)就是“勘察損毀原地貌、植被面積，隨意堆放了多少?gòu)U棄物，應(yīng)該繳納多少費(fèi)用”。隨著新水土保持法的頒布實(shí)施，榆陽(yáng)區(qū)水土保持檢查監(jiān)督站及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新執(zhí)法理念，結(jié)合實(shí)際提出了“抓二書(shū)、把三關(guān)”的新執(zhí)法理念和水土保持監(jiān)督工作重點(diǎn)。

1 “抓二書(shū)，把三關(guān)”的主要內(nèi)容

“抓二書(shū)，把三關(guān)”的核心內(nèi)容就是抓項(xiàng)目水土保持方案報(bào)告書(shū)、項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)報(bào)告書(shū)二書(shū)，把項(xiàng)目水土保持方案報(bào)告書(shū)的質(zhì)量關(guān)、項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中水土保持措施的落實(shí)關(guān)和水土保持設(shè)施竣工驗(yàn)收關(guān)三關(guān)。抓二書(shū)能保證建設(shè)項(xiàng)目按水土保持準(zhǔn)入條件進(jìn)入水土保持監(jiān)督管理程序，竣工驗(yàn)收時(shí)有技術(shù)指標(biāo)要求;把三關(guān)能夠保證水土保持監(jiān)督執(zhí)法不走過(guò)場(chǎng)，而是真正落實(shí)水土保持方針和“三同時(shí)”制度。

2 “抓二書(shū)，把三關(guān)”新執(zhí)法理念產(chǎn)生的背景

2．1 以“征收補(bǔ)償費(fèi)和防治費(fèi)”為核心的原有執(zhí)法理念存在突出問(wèn)題

1988年，《開(kāi)發(fā)建設(shè)晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持規(guī)定》經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布，該規(guī)定明確了防治水土流失要堅(jiān)持“誰(shuí)開(kāi)發(fā)，誰(shuí)保護(hù)”“誰(shuí)造成水土流失，誰(shuí)治理”的原則，并明確“因技術(shù)等原因無(wú)力自行治理的，可以交納防治費(fèi)，由水行政主管部門(mén)組織治理”等內(nèi)容。但在全社會(huì)水土保持法制意識(shí)淡薄，依法開(kāi)展水土保持工作不被社會(huì)各界支持的大環(huán)境下，想要打開(kāi)依法防治人為水土流失的局面非常困難。榆陽(yáng)區(qū)水土保持檢查監(jiān)督站在加大水土保持法律法規(guī)宣傳教育的前提下，確立了以“征收補(bǔ)償費(fèi)和防治費(fèi)”為核心的水土保持監(jiān)督執(zhí)法理念。在水保法律法規(guī)宣傳和水土保持規(guī)費(fèi)繳納的雙重影響下，工礦企業(yè)、各界人士的水土保持法制意識(shí)和水土保持國(guó)策意識(shí)都有了明顯的提高。

該執(zhí)法理念具有三個(gè)明顯特征:一是執(zhí)法工作內(nèi)容簡(jiǎn)單、規(guī)定化，如丈量損壞原地貌、植被面積，測(cè)算隨意堆放固體廢棄物量，下繳款通知書(shū)等均有固定模式;二是水保案件類(lèi)型為單一的拒繳水土流失防治費(fèi)和水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)案件，基本上是“費(fèi)收完，案了結(jié)”;三是水土保持“三同時(shí)”制度沒(méi)有落到實(shí)處，“重收費(fèi)、輕治理、無(wú)監(jiān)管”現(xiàn)象嚴(yán)重存在。

該執(zhí)法理念存在如下三個(gè)突出問(wèn)題:一是制度不完善，特別是水保執(zhí)法責(zé)任追究制度、廉政建設(shè)制度沒(méi)有及時(shí)出臺(tái)，水保執(zhí)法人員在“損壞原地貌、植被面積和隨意堆放固體廢棄物量”的確認(rèn)上有較大的認(rèn)定權(quán)利，對(duì)預(yù)防選擇性執(zhí)法、人情執(zhí)法、以權(quán)謀私和徇私枉法，以及濫用自由裁量權(quán)等缺乏有效的監(jiān)督措施。二是建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案質(zhì)量難提高，“三同時(shí)”制度難落實(shí)。地方項(xiàng)目的水土保持方案在報(bào)審時(shí)，監(jiān)督部門(mén)審查的核心是水土保持補(bǔ)償費(fèi)和防治費(fèi)的數(shù)額，至于防治措施的布置、工期的安排等往往被忽視，對(duì)業(yè)主來(lái)說(shuō)，方案只是立項(xiàng)的一塊敲門(mén)磚，對(duì)預(yù)防水土流失的作用并不大。三是水保執(zhí)法效率和執(zhí)法能力提高緩慢，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止水保違法案件，處理案件的平均時(shí)間越來(lái)越長(zhǎng)，積壓的案件也越來(lái)越多。

2．2 新水土保持法明確了執(zhí)法新要求

新水土保持法加強(qiáng)了對(duì)水保違法行為的處罰力度，罰款上限調(diào)至50 萬(wàn)元;明確了開(kāi)發(fā)建設(shè)單位在項(xiàng)目建設(shè)前期、施工、試生產(chǎn)、運(yùn)行等各個(gè)階段的水土保持義務(wù)和責(zé)任，打破了以收取防治費(fèi)和補(bǔ)償費(fèi)為核心的單一水保執(zhí)法局面［1］。圍繞新水土保持法，探索新的水保執(zhí)法理念既是水保執(zhí)法者的職責(zé)，也是建設(shè)水土保持生態(tài)文明的重要內(nèi)容。

3 實(shí)施“抓二書(shū)，把三關(guān)”的主要做法

榆陽(yáng)區(qū)水土保持檢查監(jiān)督站從學(xué)好新水土保持法、建章立制、培養(yǎng)執(zhí)法隊(duì)伍等3 個(gè)方面推進(jìn)了新水保執(zhí)法理念的形成和貫徹落實(shí)。

(1)組織干部職工認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會(huì)新水土保持法，使干部職工充分認(rèn)識(shí)樹(shù)立新執(zhí)法理念的必要性。新法頒布后，榆陽(yáng)區(qū)除積極派員參加上級(jí)部門(mén)組織的各種培訓(xùn)學(xué)習(xí)外，還采取一對(duì)一的學(xué)習(xí)方式提高學(xué)習(xí)效果并制定了當(dāng)場(chǎng)考勤、當(dāng)場(chǎng)問(wèn)答、專場(chǎng)考試、獎(jiǎng)罰當(dāng)場(chǎng)兌現(xiàn)的學(xué)習(xí)制度。2011年，全站一對(duì)一的集中培訓(xùn)學(xué)習(xí)時(shí)間累計(jì)達(dá)240 h，當(dāng)場(chǎng)問(wèn)答150 人次，專場(chǎng)單人單座閉卷考試3 場(chǎng)，處罰違反學(xué)習(xí)紀(jì)律學(xué)員12 人次，獎(jiǎng)勵(lì)20 人次，發(fā)放學(xué)習(xí)獎(jiǎng)金近7 000 元。通過(guò)下真功夫，全體職工不僅掌握了新水土保持法的內(nèi)容，更認(rèn)真思考原執(zhí)法理念與新法要求之間的差異，深刻領(lǐng)會(huì)新執(zhí)法理念，以適應(yīng)和履行新法賦予的法律職責(zé)。

(2)修改完善單位內(nèi)部制度和健全內(nèi)部管理體制，形成與新水保執(zhí)法理念相配套的管理制度和管理體制。第一，明確不再收取水土流失防治費(fèi)，對(duì)造成水土流失、隨意堆放固體廢棄物的水保違法行為，依法限期治理、清理并處罰款和責(zé)令承擔(dān)所需費(fèi)用。第二，完善年度結(jié)案類(lèi)型和標(biāo)準(zhǔn)。過(guò)去執(zhí)法中只有拒繳水土保持費(fèi)用這一種案件類(lèi)型，收費(fèi)案件一年完全可以辦理完畢，因?yàn)橘M(fèi)用交完，案件隨之了結(jié)。新執(zhí)法理念下執(zhí)法工作則是貫穿項(xiàng)目始終，項(xiàng)目水保違法案件類(lèi)型多種多樣，一個(gè)項(xiàng)目施工完成，并進(jìn)行水土保持設(shè)施驗(yàn)收后，才履行完項(xiàng)目水土保持法律義務(wù)。第三，增加處罰違法案件任務(wù)數(shù)量。新水土保持法對(duì)各類(lèi)水保違法案件類(lèi)型都有明確的處罰標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。增加處罰違法案件任務(wù)數(shù)量是轉(zhuǎn)變?cè)?zhí)法理念，樹(shù)立“抓二書(shū)，把三關(guān)”新水保執(zhí)法理念最有效的途徑。第四，修訂水土保持監(jiān)督執(zhí)法制度。修訂后的執(zhí)法制度對(duì)現(xiàn)場(chǎng)勘察要求、發(fā)現(xiàn)違法案件時(shí)間、案件匯報(bào)處理等都有具體規(guī)定。特別是把辦案經(jīng)費(fèi)、年度任務(wù)與執(zhí)法人員的辦案質(zhì)量掛鉤，把主要責(zé)任人定位為辦案質(zhì)量第一責(zé)任人，明確責(zé)任追究和處理辦法。這些制度能夠防止徇私枉法、以權(quán)謀私、選擇性執(zhí)法和人情執(zhí)法發(fā)生。第五，成立水保執(zhí)法督察大隊(duì)，確保新水保執(zhí)法理念落到實(shí)處。督察大隊(duì)由水土保持專業(yè)知識(shí)基礎(chǔ)扎實(shí)和水保行政執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)豐富的人員組成，主要職責(zé)是檢查各分站水保違法案件辦理質(zhì)量，及時(shí)糾正案件查處中的各種違法違紀(jì)行為;監(jiān)督檢查項(xiàng)目施工現(xiàn)場(chǎng)和水土保持措施實(shí)施，并提出檢查意見(jiàn)和做出相應(yīng)的處理決定;檢查已投產(chǎn)項(xiàng)目的水土保持設(shè)施是否驗(yàn)收，經(jīng)驗(yàn)收的水土保持設(shè)施效益發(fā)揮是否正常，管護(hù)是否到位，并提出整改要求。

(3)摒棄舊觀念，打造新隊(duì)伍?！白ザ?shū)，把三關(guān)”新水保執(zhí)法理念增加了處罰違法案件的任務(wù)，同一建設(shè)項(xiàng)目可能有數(shù)個(gè)水土保持違法案件。很多執(zhí)法人員認(rèn)為新執(zhí)法模式工作量大、執(zhí)行難度大、操作程序復(fù)雜。但面對(duì)新水土保持法提出的要求，榆陽(yáng)區(qū)監(jiān)督站迎難而上，狠抓思想教育，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，摒棄舊觀念，積極推進(jìn)水土保持監(jiān)督執(zhí)法。

4 推行“抓二書(shū)，把三關(guān)”新執(zhí)法理念3年來(lái)的成效

依“抓二書(shū)，把三關(guān)”新水保執(zhí)法理念修訂的水土保持監(jiān)督執(zhí)法制度，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)勘察要求、發(fā)現(xiàn)違法案件時(shí)間、案件匯報(bào)處理等都有詳細(xì)規(guī)定，特別是單位統(tǒng)一安排下鄉(xiāng)時(shí)間和車(chē)輛，各分站的辦案效率、辦案質(zhì)量都有明顯提高。以前下一次鄉(xiāng)辦一個(gè)案，有充足的時(shí)間，今天辦不完的案件，以后繼續(xù)辦;現(xiàn)在是今天下鄉(xiāng)，就必須把當(dāng)天的所有案件辦完，否則以后就沒(méi)有時(shí)間和車(chē)輛安排，且延期辦案要受到處罰。

經(jīng)3年多的實(shí)踐，新執(zhí)法理念在樹(shù)立水保執(zhí)法社會(huì)形象，落實(shí)水土保持工作方針和“三同時(shí)”制度，提高水保案件辦理質(zhì)量，提升執(zhí)法效率等方面效果顯著，成績(jī)斐然。至2014年6月底，榆陽(yáng)區(qū)依新執(zhí)法理念監(jiān)督檢查開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目460 次，減少原地貌、植被損壞面積150 hm2以上，減少固體廢棄物排放1．6 萬(wàn)m3，檢查投產(chǎn)項(xiàng)目近80 家;累計(jì)下達(dá)整改通知、處理決定和處理意見(jiàn)160 份，送達(dá)各類(lèi)法律文書(shū)1 200 多份，其中與收費(fèi)有關(guān)的法律文書(shū)600 份，占總文書(shū)的比例由原來(lái)的80%以上下降到50%;處理的水土保持違法案件類(lèi)型多達(dá)20 個(gè);督促開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目落實(shí)水土保持措施資金900 多萬(wàn)元，自覺(jué)依法開(kāi)展水土保持監(jiān)理、監(jiān)測(cè)，辦理方案變更、后續(xù)設(shè)計(jì)等報(bào)備手續(xù)，報(bào)告方案年度實(shí)施情況，制定度汛方案，開(kāi)展恢復(fù)治理的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目日漸增多。