渭河源頭區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺失及重構(gòu)新論

呂志祥，孟天琦

(蘭州理工大學(xué) 人文學(xué)院，甘肅 蘭州 730050)

1 渭河源頭區(qū)生態(tài)急需修復(fù)、補(bǔ)償

渭河發(fā)源于甘肅省定西市渭源縣鳥(niǎo)鼠山，源頭區(qū)呈葉脈狀分布的水系逐級(jí)匯聚，其干流流經(jīng)甘、寧、陜3省區(qū)，橫貫關(guān)中平原。甘肅省中部、東部地區(qū)屬渭河的源頭區(qū)，其范圍包括定西、天水、平?jīng)?、慶陽(yáng)4市。從狹義上說(shuō)，甘肅省定西市所轄縣區(qū)即為渭河的源頭區(qū)。

渭河曾是一條水量豐沛、沖淤平衡、水環(huán)境良好的“生態(tài)型”河流，源頭區(qū)也曾是林草豐茂之地，這里“閭閻相望，桑麻翳野，天下稱富庶者無(wú)如隴右”(《資治通鑒》)。但由于戰(zhàn)亂頻繁，加上自然災(zāi)害和亂砍濫伐的破壞，到清代乾隆時(shí)期，這里的植被已被破壞殆盡，成為“苦甲天下”之地。20世紀(jì)80年代以來(lái)，渭河源頭區(qū)降雨量驟減，生態(tài)環(huán)境急劇惡化，水源逐漸枯竭，徑流大量減少，斷流現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。為了解決渭河流域生態(tài)惡化問(wèn)題，水利部組織編制完成的《渭河流域重點(diǎn)治理規(guī)劃》已于2004年得到國(guó)務(wù)院正式批復(fù)，但時(shí)至今日規(guī)劃所涉及的重點(diǎn)項(xiàng)目仍未啟動(dòng)，相應(yīng)資金也未落實(shí)，加上規(guī)劃涉及源頭區(qū)生態(tài)保護(hù)與治理的內(nèi)容偏少，致使源頭區(qū)的保護(hù)與治理并未得到實(shí)質(zhì)性的關(guān)注。渭河源頭區(qū)生態(tài)脆弱，水源涵養(yǎng)功能不斷下降，水土流失逐年加劇，不僅成為制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的主要因素，還影響到中下游地區(qū)的生產(chǎn)生活用水安全。

第一，水土流失嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境脆弱。渭河源頭區(qū)氣候干燥、植被稀少、自然條件嚴(yán)酷，加上溝道縱橫、土質(zhì)疏松等極易發(fā)生水土流失。源頭區(qū)定西境內(nèi)流域中的水土流失面積8 513.14 km2，天水境內(nèi)流域中的水土流失面積9 946.7km2，平?jīng)鼍硟?nèi)流域中的水土流失面積9 859.6 km2，均占各自流域面積的80%以上；慶陽(yáng)市土壤侵蝕模數(shù)高達(dá)6 500 t/(km2·a)，年輸入黃河泥沙1.684億t，占甘肅省入黃泥沙量的1/3。嚴(yán)重的水土流失導(dǎo)致源頭區(qū)環(huán)境進(jìn)一步惡化，生態(tài)更加脆弱，高溫、干旱、沙塵暴等災(zāi)害性天氣幾近常態(tài)[1]。

第二，水資源嚴(yán)重短缺，供需矛盾突出。20世紀(jì)80年代以來(lái)，渭河源頭區(qū)河川徑流量衰減趨勢(shì)明顯，水資源嚴(yán)重短缺，供需矛盾突出。目前，源頭區(qū)年河川徑流量7.9億m3，人均占有水量541 m3、公頃占有水量1 770 m3，分別為全國(guó)平均數(shù)的24.6%和6.9%。武山縣渭河畔的百泉村曾為山川秀美之地，村外的沼澤地里密布著上百眼水泉，百年古樹(shù)隨處可見(jiàn)，這里不僅種植公頃產(chǎn)量高達(dá)7 500 kg的水稻，沼澤與樹(shù)林也成為鳥(niǎo)類的天堂，但現(xiàn)在的百泉村，植被遭到破壞，樹(shù)木被砍伐，泉水隨之枯竭，百泉村已徒有虛名[1]。

第三，水源涵養(yǎng)能力下降，渭河干流補(bǔ)給量逐年減少。嚴(yán)重的水土流失加劇了生態(tài)的脆弱性，源頭區(qū)水源涵養(yǎng)能力大幅下降，徑流量銳減，給渭河干流的補(bǔ)給量逐年減少。根據(jù)寶雞峽林家村(該村是渭河流至關(guān)中進(jìn)入中游的第一站)水文站的記錄，20世紀(jì)50年代該站年均徑流量為25.6億m3，90年代下降到13億m3?。不難看出，源頭區(qū)為渭河干流補(bǔ)給的水量呈銳減趨勢(shì)。近年來(lái)，渭源縣籌措資金在渭河水源地保護(hù)區(qū)營(yíng)造各種水源涵養(yǎng)林146.67 hm2，并采取退耕還林、封山育林等措施，使源頭區(qū)生態(tài)系統(tǒng)有所恢復(fù)。

第四，源頭區(qū)水污染加劇，影響下游地區(qū)用水安全。2009年，民盟中央對(duì)渭河流域進(jìn)行了一次系統(tǒng)的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)渭河源頭區(qū)Ⅲ類重度污染水域達(dá)118 km(占河長(zhǎng)的94.4%)，72.4%的人口飲水不安全[2]。近幾年，源頭區(qū)4市加大了渭河治污的力度，但由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，直接關(guān)系農(nóng)民生存的淀粉加工小粉坊又難以徹底關(guān)停，生態(tài)修復(fù)和治理顯得力不從心?。2010年，牛背村(渭河出甘肅的最后一個(gè)村莊，屬天水市麥積區(qū)東岔鄉(xiāng))渭河水質(zhì)監(jiān)測(cè)站投入運(yùn)行，對(duì)監(jiān)測(cè)、控制源頭區(qū)水污染會(huì)有一定的作用?。

2 渭河源頭區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺失

國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局頒布的《關(guān)于開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(環(huán)發(fā)〔2007〕130號(hào))強(qiáng)調(diào)：“生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，綜合運(yùn)用行政和市場(chǎng)手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。”顯然，生態(tài)補(bǔ)償具有政府性和市場(chǎng)性。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可分為政府性補(bǔ)償機(jī)制和市場(chǎng)性補(bǔ)償機(jī)制:政府性補(bǔ)償是指政府作為補(bǔ)償主體，采取優(yōu)惠、補(bǔ)貼、稅收減免、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段進(jìn)行的補(bǔ)償活動(dòng)；市場(chǎng)性補(bǔ)償是指市場(chǎng)主體(主要是企業(yè))作為補(bǔ)償主體，采取現(xiàn)金、技能培訓(xùn)、項(xiàng)目合作、共同開(kāi)發(fā)等方式進(jìn)行的補(bǔ)償活動(dòng)。政府性補(bǔ)償具有無(wú)償性和強(qiáng)制性，市場(chǎng)性補(bǔ)償具有對(duì)價(jià)性和協(xié)作性。因政府性補(bǔ)償又可分為政府性縱向補(bǔ)償和政府性橫向補(bǔ)償，所以，渭河源頭區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)該包括政府性縱向補(bǔ)償機(jī)制、政府性橫向補(bǔ)償機(jī)制和市場(chǎng)性補(bǔ)償機(jī)制3種。

?新中國(guó)建立以來(lái)最大年徑流量為1964年的78.55億m3，最小年徑流量為1997年的5.63億m3，見(jiàn)王仲毅《渭河大地的傷痛》，人民之聲報(bào)，2010-12-17。

?當(dāng)然，渭河源區(qū)各地也采取了果斷措施，如定西市已關(guān)閉了不符合國(guó)家和省上產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的淀粉加工企業(yè)39家，天水市2009年一次性關(guān)閉秦安縣86家小淀粉企業(yè)，平?jīng)鍪幸矊?duì)靜寧和莊浪污染葫蘆河的小粉坊予以改造或?qū)Ξa(chǎn)能環(huán)保設(shè)施升級(jí)，見(jiàn)曹志政《污染的悲傷》，甘肅經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2010-11-01。

?在渭河從甘肅流入陜西入口處，陜西省也設(shè)立了水質(zhì)監(jiān)測(cè)站對(duì)入陜水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，若發(fā)現(xiàn)水質(zhì)異常，就會(huì)和甘肅有關(guān)部門(mén)交涉。見(jiàn)曹志政《污染的悲傷》，甘肅經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2010-11-01。

?與10年前相比，甘肅省植被覆蓋率由退耕前的9.9%提高至目前的13.42%。見(jiàn)張強(qiáng)《加大退耕還林工程力度 建設(shè)綠色生態(tài)安全屏障》，www.gszx.gov.cn，2012-11-21。

2.1 政府性縱向補(bǔ)償機(jī)制

政府性縱向補(bǔ)償是指國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)區(qū)域、地方政府對(duì)其管轄區(qū)域進(jìn)行的生態(tài)補(bǔ)償。國(guó)家(政府)的公共管理職能和生態(tài)環(huán)境的“公共資源”屬性，都決定了政府性縱向補(bǔ)償現(xiàn)在是將來(lái)可能還是最重要的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制——政府在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中理應(yīng)承擔(dān)更大的責(zé)任。事實(shí)上，政府性縱向補(bǔ)償確實(shí)也是我國(guó)目前最主要的生態(tài)補(bǔ)償形式，在我國(guó)的生態(tài)建設(shè)特別是生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)修復(fù)中發(fā)揮著重大且不可替代的作用。以退耕還林為例，從1999年到2010年，渭河源頭區(qū)共完成退耕還林99.64萬(wàn)hm2，其中退耕造林38.83萬(wàn)hm2、荒山荒地造林和封山育林57.99萬(wàn)hm2，源頭區(qū)林草資源量明顯增加，森林覆蓋率也有了較大提高?。但是，政府性縱向補(bǔ)償機(jī)制在渭河源頭區(qū)實(shí)施過(guò)程中也暴露出一系列問(wèn)題：①補(bǔ)償期限偏短。源頭區(qū)民眾普遍反映，現(xiàn)在退耕還林的補(bǔ)助期限偏短。以定西市為例，該市退耕地造林主要樹(shù)種為柴柏，柴柏從樹(shù)苗長(zhǎng)成椽子至少需要50年，相對(duì)于現(xiàn)行的退耕還林補(bǔ)助期限(還生態(tài)林補(bǔ)助8年，還經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助5年)，感覺(jué)長(zhǎng)得有點(diǎn)遙不可及。而渭河源頭區(qū)大多數(shù)農(nóng)民剛剛脫貧，對(duì)退耕還林補(bǔ)助的依賴性非常強(qiáng)，如按現(xiàn)行的補(bǔ)助期，到期后農(nóng)民的生計(jì)可能會(huì)變得非常困難[3]。②補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，資金發(fā)放不到位。在渭河源頭區(qū)嚴(yán)酷的自然條件下，植樹(shù)種草的成本是很高的，而現(xiàn)行的2 400元/hm2的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)則顯得過(guò)低。所以，農(nóng)戶建議提高到3 300元/hm2或者補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)隨著物價(jià)的上漲而提高。同時(shí)，退耕補(bǔ)助發(fā)放不及時(shí)、兌現(xiàn)遲、遭克扣(以計(jì)劃生育等“理由”克扣退耕補(bǔ)助或因遲退耕1年就取消補(bǔ)助)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，甚至還存在村委會(huì)班子成員套取國(guó)家退耕還林補(bǔ)助款的現(xiàn)象[4]。補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低、發(fā)放不及時(shí)，一定程度上影響了退耕戶的積極性。③補(bǔ)償方式單一，缺乏多元化。生態(tài)補(bǔ)償工程是一項(xiàng)復(fù)雜而系統(tǒng)的生態(tài)建設(shè)工程，經(jīng)歷時(shí)間長(zhǎng)，所需資金多，僅退耕還林一項(xiàng)，中央已累計(jì)投入資金3 250億元[5]。以錢(qián)糧為主的直接補(bǔ)償方式，短期內(nèi)會(huì)調(diào)動(dòng)農(nóng)民退耕還林的積極性，但這種單一的補(bǔ)償方式與增強(qiáng)退耕戶自我發(fā)展能力的間接補(bǔ)償方式脫鉤，缺乏可持續(xù)性。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，退耕戶雖然對(duì)政府給予的錢(qián)糧補(bǔ)助滿意度較高，但在對(duì)政府的補(bǔ)償方式上，已顯示出由原有的錢(qián)糧補(bǔ)助轉(zhuǎn)向農(nóng)村生活能源建設(shè)、農(nóng)田改造、后續(xù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域，尤其是對(duì)技術(shù)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、小額貸款等方面的需求極為迫切[6]。④現(xiàn)行補(bǔ)償模式未充分顧及當(dāng)?shù)孛癖姷纳?jì)和發(fā)展。在生態(tài)修復(fù)和保護(hù)過(guò)程中，政府會(huì)限制對(duì)特定環(huán)境資源的占有和使用或者強(qiáng)行關(guān)停企業(yè)。以渭源縣為例，退耕還林以來(lái)，全縣一次性封山禁牧11.346萬(wàn)hm2各類林地和重度退化草場(chǎng)?，2008年又關(guān)停年加工能力不足1萬(wàn)t的26家淀粉生產(chǎn)加工企業(yè)?。顯然，這種“禁牧”、“關(guān)?！彪m然有利于源頭區(qū)生態(tài)的休養(yǎng)生息，但確實(shí)未充分顧及當(dāng)?shù)孛癖姷纳?jì)和發(fā)展?。從社會(huì)公平的角度來(lái)看，應(yīng)當(dāng)給這種“特別犧牲”合理的補(bǔ)償[7]。

2.2 政府性橫向補(bǔ)償機(jī)制

政府性橫向補(bǔ)償機(jī)制是指平級(jí)的或沒(méi)有隸屬關(guān)系的地方政府之間基于對(duì)生態(tài)環(huán)境資源的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)而進(jìn)行的生態(tài)補(bǔ)償。從目前的情況看，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)那乐饕钦钥v向補(bǔ)償，中央財(cái)政在生態(tài)補(bǔ)償事業(yè)中扮演著非常重要的角色，占絕對(duì)主導(dǎo)的地位。中央財(cái)政在生態(tài)補(bǔ)償中的“一極獨(dú)大”，一方面很好地體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性——集中力量辦大事，為緩解和遏制生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步惡化起到了重大的作用，但這種完全由中央政府“買(mǎi)單”的方式顯然與“受益者付費(fèi)”原則不符，且不說(shuō)巨大的社會(huì)力量并未被重視，其積極性和智慧被忽視，也使本應(yīng)承擔(dān)生態(tài)責(zé)任的地方政府和企業(yè)形成了依賴思想甚至逃避自己的責(zé)任?？紤]到源頭區(qū)民眾為保護(hù)渭河流域生態(tài)，為中下游地區(qū)提供優(yōu)良環(huán)境和水源而犧牲了諸多發(fā)展機(jī)會(huì)?，中下游地區(qū)理應(yīng)對(duì)源頭區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供補(bǔ)償。本著“利益共享，責(zé)任共擔(dān)”的原則，2011年12月，陜甘兩省沿渭6市在西安市簽訂了《渭河流域環(huán)境保護(hù)城市聯(lián)盟框架協(xié)議》。雙方約定，由陜西省給予渭河源頭區(qū)甘肅各市一定的生態(tài)補(bǔ)償，生態(tài)補(bǔ)償金專項(xiàng)用于源頭區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)建設(shè)。協(xié)議明確：設(shè)定跨省出境水質(zhì)目標(biāo)，作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)；出境水質(zhì)考核因子暫定為化學(xué)需氧量和氨氮，其監(jiān)測(cè)結(jié)果需經(jīng)陜甘兩省環(huán)保廳的共同認(rèn)可。協(xié)議簽訂后，陜西省很快給予甘肅省定西市、天水市各300萬(wàn)元的生態(tài)補(bǔ)償金，渭河源頭區(qū)政府性橫向補(bǔ)償機(jī)制即跨省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制初步形成[8]。渭河源頭區(qū)橫向補(bǔ)償雖已啟動(dòng)，但問(wèn)題和困難依然較多，如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償目標(biāo)到底如何確定，各300萬(wàn)元的補(bǔ)償是否足夠當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)的修復(fù)和維持，如何協(xié)調(diào)兩省的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，渭河源頭區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償僅靠陜甘兩省就可以獨(dú)善其身嗎，要完善源頭區(qū)橫向補(bǔ)償機(jī)制，這些問(wèn)題當(dāng)然還有其他諸多問(wèn)題都亟待回答。

?《渭源縣高揚(yáng)綠色發(fā)展主旋律搞好退耕還林》，甘肅省商務(wù)廳信息中心，2005-12-14。

?《渭源將關(guān)停26家馬鈴薯淀粉加工企業(yè)》，http://www.gscn.com.cn，2008-10-10。

?渭源縣經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，民眾對(duì)林草等自然資源的依賴程度高，淀粉加工也是他們基本的謀生手段之一。

?為了保護(hù)渭河水質(zhì)，源頭區(qū)人民做了不懈的努力。以定西市和天水市為例，“薯都”定西考慮到小粉坊容易造成水污染，近幾年全市6縣1區(qū)共關(guān)閉418家淀粉加工企業(yè)，剩下的28家都按要求配備了治污設(shè)施；天水市從2007年開(kāi)始先后關(guān)閉86家小粉坊，對(duì)污水排放不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)的11家重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)實(shí)施技術(shù)改造，提升了污染物處理能力，并關(guān)閉了水污染物排放大的銅酞菁和酞菁藍(lán)生產(chǎn)。見(jiàn)武衛(wèi)政《甘陜合力治污 渭河生態(tài)補(bǔ)償開(kāi)了個(gè)好頭》，人民網(wǎng)，2012-04-05。

2.3 市場(chǎng)性補(bǔ)償機(jī)制

作為最重要的市場(chǎng)主體，企業(yè)之所以成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)某Ｒ?jiàn)主體，是因?yàn)樵谄髽I(yè)的生產(chǎn)過(guò)程中，往往涉及生態(tài)環(huán)境資源，且很可能出現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境資源的過(guò)度使用甚至破壞。本著“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”、“誰(shuí)破壞，誰(shuí)恢復(fù)”、“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，由企業(yè)根據(jù)自身的生態(tài)環(huán)境行為，向環(huán)境資源的所有者或生態(tài)功能的提供者提供相應(yīng)的補(bǔ)償，既符合權(quán)利義務(wù)對(duì)等性之法理，又可以避免一些企業(yè)把原本由自己承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁給當(dāng)?shù)孛癖娀驀?guó)家[9]。雖然目前市場(chǎng)性補(bǔ)償在我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償中所占的比例還很小，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和環(huán)境市場(chǎng)如碳交易市場(chǎng)的完全形成，市場(chǎng)性補(bǔ)償肯定會(huì)成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾粯O。市場(chǎng)主體諸如企業(yè)特別是重化工企業(yè)、生態(tài)環(huán)境組織等，可以通過(guò)排污權(quán)等環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的交易，在“低碳”中實(shí)現(xiàn)自身的利益。與政府性補(bǔ)償?shù)膹?qiáng)制性有所不同，市場(chǎng)性補(bǔ)償更多地是利用價(jià)格機(jī)制和協(xié)商方式來(lái)達(dá)成有關(guān)補(bǔ)償事宜，具有更大的靈活性與便捷性，主體雙方經(jīng)更理性、更密切的溝通更容易實(shí)現(xiàn)“雙贏”，更能體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中的人文關(guān)懷。但是，由于受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)濟(jì)總量小以及有關(guān)制度缺失等因素的影響，渭河源頭區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的市場(chǎng)性補(bǔ)償機(jī)制幾乎還是空白?；趪?guó)外生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化是完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要路徑之一。我們有理由相信，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化進(jìn)程的加速特別是要素市場(chǎng)和環(huán)境市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展，市場(chǎng)性補(bǔ)償機(jī)制必然會(huì)有長(zhǎng)足的發(fā)展，會(huì)形成中國(guó)特色的成熟模式[10]。

3 重構(gòu)渭河源頭區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的思路

現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在渭河源頭區(qū)生態(tài)修復(fù)和保護(hù)過(guò)程中發(fā)揮了重要的作用，也拓寬了當(dāng)?shù)孛癖娒撠氈赂坏穆纷?，深受廣大民眾的歡迎。但是，源頭區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也存在著較為嚴(yán)重的缺失和不足。經(jīng)認(rèn)真調(diào)查和系統(tǒng)分析，我們認(rèn)為以下3種補(bǔ)償機(jī)制都應(yīng)該適時(shí)重構(gòu)。

3.1 補(bǔ)強(qiáng)政府性縱向補(bǔ)償機(jī)制

一是延長(zhǎng)補(bǔ)償期限。延長(zhǎng)生態(tài)補(bǔ)償期限，建立生態(tài)修復(fù)和保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)渭河源頭區(qū)生態(tài)建設(shè)顯得非常重要?。不言而喻，退耕還林應(yīng)當(dāng)以不損及退耕戶利益特別是其生存利益為底線。通過(guò)延長(zhǎng)補(bǔ)償期限，使退耕戶也能可持續(xù)發(fā)展，則更加符合一個(gè)文明社會(huì)的道德要求。以平?jīng)鍪袨槔?，平?jīng)鍪型烁卦炝种杏?.63萬(wàn)hm2刺槐，15年后才能進(jìn)入撫育間伐期而生產(chǎn)椽材，每根椽材按現(xiàn)行市場(chǎng)價(jià)5～10元計(jì)，1 hm2年均收益1 095～2 205元，見(jiàn)效期比現(xiàn)行退耕還林補(bǔ)助期長(zhǎng)7年；落葉松、油松1 hm2年均收益可達(dá)3 300～4 950元，與種植莊稼基本持平，但見(jiàn)效期更長(zhǎng)[3]。二是提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本及發(fā)展機(jī)會(huì)成本等綜合而定。在充分考慮渭河源頭區(qū)自然條件嚴(yán)酷、種樹(shù)護(hù)樹(shù)成本高昂的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高當(dāng)?shù)赝烁€林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，作為生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容的糧食和生活費(fèi)補(bǔ)助要根據(jù)每年農(nóng)戶人均收入水平和物價(jià)上漲水平適時(shí)調(diào)整。三是形成多元化的補(bǔ)償方式。除錢(qián)糧等直接補(bǔ)助方式外，還應(yīng)適時(shí)推出技術(shù)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、小額貸款、后續(xù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、農(nóng)村生活能源建設(shè)等間接補(bǔ)償方式，以充分滿足農(nóng)民脫貧致富的需求。正所謂“授之以魚(yú)”不如“授之以漁”。四是擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶?。生態(tài)補(bǔ)償既是“德政工程”、“民生工程”，就應(yīng)當(dāng)充分顧及退耕戶的切身利益及其成員發(fā)展。政府性縱向補(bǔ)償應(yīng)從原來(lái)對(duì)農(nóng)戶的糧食和生活費(fèi)現(xiàn)金補(bǔ)助，擴(kuò)大到包括機(jī)會(huì)成本和發(fā)展成本在內(nèi)的后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等項(xiàng)目上。退耕還林(草)后的農(nóng)牧民通過(guò)維持當(dāng)?shù)亓植莸耐暾夹匝h(huán)，創(chuàng)造了生態(tài)服務(wù)價(jià)值，國(guó)家也應(yīng)對(duì)這種價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，以激勵(lì)民眾投身生態(tài)建設(shè)的熱情[11]。五是實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償資金發(fā)放的及時(shí)、透明。要建立補(bǔ)助金發(fā)放程序及監(jiān)督程序，嚴(yán)懲生態(tài)補(bǔ)償資金發(fā)放過(guò)程中的違法亂紀(jì)行為，做到生態(tài)補(bǔ)償資金發(fā)放的及時(shí)、公正、透明。

3.2 完善政府性橫向補(bǔ)償機(jī)制

如前所述，2011年12月，陜甘兩省就渭河源頭區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償達(dá)成“協(xié)議”，源頭區(qū)政府性橫向補(bǔ)償機(jī)制初步建立。但毋庸諱言，“協(xié)議”還較為粗糙，渭河流域的跨省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還存在諸多問(wèn)題。考慮到渭河源頭區(qū)對(duì)于渭河流域乃至黃河治理開(kāi)發(fā)的重要性以及陜甘兩省的經(jīng)濟(jì)實(shí)力及其相互之間的協(xié)調(diào)，我們認(rèn)為：

?譬如，美國(guó)退耕計(jì)劃的合同期就比較長(zhǎng)，一般為10～15年。見(jiàn)蔡艷芝、劉潔《國(guó)際森林生態(tài)補(bǔ)償制度創(chuàng)新的比較與借鑒》，西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2009年第4期。

渭河源頭區(qū)政府性橫向補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)該在中央的主導(dǎo)、協(xié)調(diào)下，由陜甘兩省進(jìn)一步論證、協(xié)商，形成“補(bǔ)償細(xì)則”，使渭河流域跨省補(bǔ)償機(jī)制更趨成熟、更有可操作性。首先，由中央政府先行投入“足額”資金(如15億元)，用于渭河源頭區(qū)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和治理，使源頭區(qū)生態(tài)及渭河上游的水質(zhì)達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)楦赎儍墒√貏e是甘肅省屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，僅僅依靠?jī)墒∽陨淼呐?lái)保護(hù)渭河流域幾乎是不可能的。其次，在國(guó)家有關(guān)部門(mén)的指導(dǎo)下，由陜甘兩省的相關(guān)部門(mén)(包括有關(guān)專業(yè)人士)進(jìn)行更進(jìn)一步的溝通和談判，協(xié)商完成更為細(xì)致的“渭河源頭區(qū)跨省生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則”，以實(shí)現(xiàn)渭河源頭區(qū)和渭河流域生態(tài)的良性發(fā)展?！凹?xì)則”應(yīng)該明確：①補(bǔ)償原則。以人為本、生態(tài)優(yōu)先，公眾參與、區(qū)域合作，污染者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償。②補(bǔ)償模式。以省級(jí)財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付為主，同時(shí)定西市、天水市、平?jīng)鍪?、慶陽(yáng)市和寶雞市、咸陽(yáng)市、西安市、渭南市等“結(jié)對(duì)子”，進(jìn)行項(xiàng)目合作、技能培訓(xùn)、工作安置等全方位多模式的合作和補(bǔ)償。③補(bǔ)償依據(jù)。充分利用中央投入的專項(xiàng)治理資金大力修復(fù)、治理源頭區(qū)生態(tài)環(huán)境，使渭河水質(zhì)有一個(gè)較大的提升。在此基礎(chǔ)上，參考近幾年渭河入陜西省的平均水質(zhì)確定一個(gè)“合適”的評(píng)判基準(zhǔn)，往后每年的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)與之相比并作為補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。④補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在監(jiān)測(cè)年度內(nèi)，以兩省交界處水質(zhì)(可充分發(fā)揮牛背村渭河水質(zhì)監(jiān)測(cè)站的作用)為考核標(biāo)準(zhǔn)，渭河甘肅段水質(zhì)優(yōu)于基本標(biāo)準(zhǔn)，由陜西省對(duì)甘肅省補(bǔ)償5 000萬(wàn)元；水質(zhì)劣于基本標(biāo)準(zhǔn)，由甘肅省對(duì)陜西省補(bǔ)償1 000萬(wàn)元(甘肅省為改善源頭區(qū)生態(tài)已累計(jì)投入巨額資金，且經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)落后于陜西省)。⑤水質(zhì)監(jiān)測(cè)及補(bǔ)償監(jiān)督部門(mén)為國(guó)家環(huán)境保護(hù)部門(mén)。

3.3 引入市場(chǎng)性補(bǔ)償機(jī)制

渭河流域地處西北前沿地帶，流域生態(tài)問(wèn)題不僅關(guān)系全流域3 000多萬(wàn)人的生存與發(fā)展，而且與整個(gè)黃河治理乃至國(guó)家的生態(tài)安全都有著密切的關(guān)系。近年來(lái)，渭河源頭區(qū)生態(tài)環(huán)境急劇惡化，徑流量銳減，已影響到全流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，也給大西北的生態(tài)安全帶來(lái)了嚴(yán)重隱患。各級(jí)政府作為公共管理者，加大政府性補(bǔ)償力度，完善有關(guān)補(bǔ)償機(jī)制，全力修復(fù)和治理源頭區(qū)生態(tài)環(huán)境，本屬義不容辭之事，但生態(tài)修復(fù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，耗時(shí)長(zhǎng)，資金需求量大，單憑政府“一極”力量顯然是不夠的。況且，環(huán)境治理如果完全由政府“買(mǎi)單”，也與“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”、“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”以及“公眾參與”等生態(tài)法規(guī)不相符。事實(shí)上，生態(tài)環(huán)境治理的力量和智慧恰恰在民間。2010年，隴原環(huán)保世紀(jì)行“聚焦渭河”系列200多篇(條)宣傳報(bào)道，以渭河干流甘肅段及其支流涇河、漳河、葫蘆河、馬蓮河、耤河、芮河等河流為重點(diǎn)，內(nèi)容詳實(shí)，重點(diǎn)突出，引起了全社會(huì)的高度關(guān)注，民眾參與渭河源頭區(qū)生態(tài)保護(hù)的熱情很高。所以，引入市場(chǎng)性補(bǔ)償機(jī)制，恰逢其時(shí)。首先，借鑒美德日等國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)進(jìn)行清晰的界定[12]，將部分環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)(如退耕地林木的所有權(quán)等)界定給個(gè)人，以激勵(lì)民眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的熱情并降低其維權(quán)的難度。其次，積極探索環(huán)境資源使用權(quán)、排污權(quán)交易等市場(chǎng)化的補(bǔ)償模式，探索建立流域水資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等交易機(jī)制，鼓勵(lì)生態(tài)功能的提供者和生態(tài)的受益者經(jīng)平等協(xié)商實(shí)現(xiàn)合理的補(bǔ)償。最后，拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金的渠道。生態(tài)修復(fù)和生態(tài)補(bǔ)償是一項(xiàng)浩大的工程，需要調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量包括商業(yè)資本和社會(huì)各種投資；同時(shí)，嘗試發(fā)行“生態(tài)彩票”，積極籌集生態(tài)修復(fù)和生態(tài)補(bǔ)償資金，也是一個(gè)不錯(cuò)的選擇[13]。

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