三資綜合管理視角下的礦業(yè)權(quán)管理改革思路探討

周 平，朱麗麗，施俊法，邢新田

(1.中國地質(zhì)大學(xué)(北京)地球科學(xué)與資源學(xué)院，北京100083；2.中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京100037；3.中國冶金地質(zhì)總局，北京100025 )

黨的十八大以來，中央制訂和出臺了一系列政策和措施，施行簡政放權(quán)，目的就是要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，不斷深化經(jīng)濟社會各項領(lǐng)域的改革。在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，經(jīng)過計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，初步建立了以礦業(yè)權(quán)為核心的礦產(chǎn)資源多元管理體系[1-5]。然而，由于歷史沿革與管理認(rèn)知的不到位，這個體系尚不成熟、不完善，往往只是片面強調(diào)了資源、資產(chǎn)、資本管理的某一方面，迫切需要綜合認(rèn)識資源、資產(chǎn)、資本三者的關(guān)系，實現(xiàn)三資綜合管理[6-7]。

三資綜合管理理念要求從礦產(chǎn)資源管理者角度出發(fā)，結(jié)合市場化改革的需要，著眼礦產(chǎn)資源在廣義礦業(yè)生產(chǎn)中表現(xiàn)出的資源、資產(chǎn)、資本屬性及其相互轉(zhuǎn)換關(guān)系，探討礦產(chǎn)資源管理的新體制。其核心思想是在社會主義市場經(jīng)濟體制下，建立一套符合一般經(jīng)濟運行規(guī)律，體現(xiàn)礦業(yè)開發(fā)“三資”特點的管理體制和運行機制。其核心抓手是進一步理順社會主義市場經(jīng)濟體制下的礦業(yè)權(quán)管理與改革問題。本文將通過三資綜合管理視角來審視和探討礦業(yè)權(quán)管理的改革與發(fā)展思路，嘗試為礦證管理提供一套更加完善可行的礦業(yè)權(quán)管理模式與思路建議。

1 礦業(yè)權(quán)概念及其內(nèi)涵

礦業(yè)權(quán)是指探礦人、采礦人依法在己經(jīng)登記的特定礦區(qū)或者工作區(qū)內(nèi)勘查、開采一定的礦產(chǎn)資源，取得礦產(chǎn)品而通過流轉(zhuǎn)獲取收益，并排除他人干涉的權(quán)利[8-9]。從物權(quán)法的角度來看，礦業(yè)權(quán)是一種用益物權(quán)，是在礦產(chǎn)資源所有權(quán)上設(shè)置與讓渡的他物權(quán)，具有相對獨立于所有權(quán)而存在的特性，本質(zhì)上屬于私權(quán)，是以礦產(chǎn)資源為使用收益的對象財產(chǎn)權(quán)。但是礦業(yè)權(quán)并非私人所能設(shè)定、并非私人所能自由運作的純粹意義上的私權(quán)，是公法色彩濃厚的私權(quán)。它具有法定性、對世性、排他性、優(yōu)先性和公示性五個特征[10-12]。

我國礦業(yè)權(quán)包括探礦權(quán)和采礦權(quán)[13]。從實際運作來看，二者有著明顯區(qū)別。一是權(quán)力內(nèi)容與技術(shù)含量不同。探礦權(quán)是指在依法取得的勘查許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，勘查礦產(chǎn)資源的權(quán)利；采礦權(quán)是指在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采的礦產(chǎn)品的權(quán)利。因此，前者是知識密集型產(chǎn)業(yè)，投入各種生產(chǎn)要素，主要運用地質(zhì)成礦理論與關(guān)鍵勘查技術(shù)，發(fā)現(xiàn)和查明礦產(chǎn)資源，總體是為社會增加礦產(chǎn)資源儲量；后者屬于勞動和資金密集型產(chǎn)業(yè)，運用采選技術(shù)勞動與高強度的資金支撐，生產(chǎn)礦產(chǎn)品，總體是在耗減礦產(chǎn)資源儲量，創(chuàng)造社會財富。二是產(chǎn)權(quán)運作的目標(biāo)要求不同：探礦權(quán)運作的目的是發(fā)現(xiàn)和查明蘊含礦產(chǎn)資源的客體，探明礦產(chǎn)儲量，或肯定或否定遠(yuǎn)景區(qū)；而采礦權(quán)運作則是開采礦產(chǎn)資源和獲得相應(yīng)的礦產(chǎn)品，保護性地消耗和擴大給定范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源儲量。三是產(chǎn)權(quán)運作的風(fēng)險程度不同：礦產(chǎn)資源勘查具有很強的探索性和很高的風(fēng)險性，其成功率近1%～2%，需要更多的智力資源和技術(shù)方法；采礦則是在已探明的資源客體上進行，風(fēng)險程度低，生產(chǎn)過程和結(jié)果都是確定的，但需要運用先進采選冶的技術(shù)工藝。四是產(chǎn)權(quán)成果的載體屬性不同。探礦活動是知識生產(chǎn)，需動用地質(zhì)理論、地球物理、地球化學(xué)、遙感技術(shù)、探礦工程、實驗測試等多種技術(shù)方法，獲得的成果屬于認(rèn)識和信息產(chǎn)品；而采礦是物質(zhì)生產(chǎn)，其運用科技手段，主要在于提高“三率”，保護生態(tài)環(huán)境，防止地質(zhì)災(zāi)害，合理、高效、低耗地將礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)變成市場所需的礦產(chǎn)品。

2 礦業(yè)權(quán)與三資的關(guān)系

國家建立礦業(yè)權(quán)制度的根本目的，是以建立和完善產(chǎn)權(quán)保護制度為基礎(chǔ)，將礦產(chǎn)資源衍生的相關(guān)權(quán)利特許給經(jīng)濟實體(企業(yè))經(jīng)營運作，使之產(chǎn)生實際的經(jīng)濟效益。在這個過程中，必然涉及資源、資產(chǎn)、資本三要素的配置和轉(zhuǎn)換。三資配置和轉(zhuǎn)換的根本目的是依法追求最大增值，這一目的只有依靠礦業(yè)權(quán)運作實施。主要體現(xiàn)在“三資”產(chǎn)業(yè)鏈單個配置與轉(zhuǎn)換的行程中有依次接續(xù)的三次增值過程，即由未知礦產(chǎn)資源到資源性資產(chǎn)的增值；由資源性資產(chǎn)到礦產(chǎn)品的增值；由礦產(chǎn)品經(jīng)過市場流通到貨幣資本的增值。前兩次屬于生產(chǎn)性增值，后一次屬于流通性增值，生產(chǎn)性增值是“三資”配置和轉(zhuǎn)換增值的物質(zhì)基礎(chǔ)，假如沒有生產(chǎn)性增值，流通性增值則是“紙上談兵”。而生產(chǎn)性增值正是由礦業(yè)權(quán)有效運作完成的。

2.1 礦業(yè)權(quán)是三資配置和轉(zhuǎn)換的前提

礦產(chǎn)資源賦存于地下，隱蔽性較強，需要投入專業(yè)技術(shù)、勞動和資金才能發(fā)現(xiàn)和開發(fā)利用，這個過程漫長多變，風(fēng)險很大。通常，礦產(chǎn)資源的勘查開發(fā)過程可劃分為礦產(chǎn)資源評價、礦產(chǎn)勘查、礦床評價、礦山綜合開發(fā)、礦山生產(chǎn)、閉坑復(fù)墾與環(huán)境恢復(fù)等6個工作階段。

在礦產(chǎn)資源評價階段，主要由政府、科研院所等開展基礎(chǔ)性、公益性地質(zhì)工作，其成果為基礎(chǔ)地質(zhì)圖件、數(shù)據(jù)包等產(chǎn)品。這些資料信息將成為企業(yè)申請礦業(yè)權(quán)的重要基礎(chǔ)，也是推動礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的基本前提。

從礦產(chǎn)勘查至礦床評價、礦山開發(fā)3個階段，國家將根據(jù)前期調(diào)查形成的成果資料設(shè)立相應(yīng)的礦業(yè)權(quán)，鼓勵企業(yè)勘查開發(fā)被許可的資源。一旦企業(yè)承擔(dān)一定風(fēng)險取得了礦業(yè)權(quán)，就擁有了對劃定范圍內(nèi)(潛在的)資源進行勘查查明和開發(fā)利用的運作權(quán)，該礦業(yè)權(quán)就成為了企業(yè)的資產(chǎn)。這就意味著礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)的潛在資源已經(jīng)投入了實際的經(jīng)濟運作。因此，從某種程度上說，礦業(yè)權(quán)是市場經(jīng)濟條件下對潛在資源進行勘查查明和開發(fā)利用，成為進入經(jīng)濟運作的先決條件，是資源向資產(chǎn)、資本轉(zhuǎn)換，參與三資配置和轉(zhuǎn)換的前提。

2.2 礦業(yè)權(quán)制度是三資配置和轉(zhuǎn)換的紐帶

礦業(yè)權(quán)制度是國家將資源勘探或開發(fā)授予企業(yè)運作的一種啟動機制。國家設(shè)立礦業(yè)權(quán)制度，許可企業(yè)運作一定范圍或數(shù)量的礦產(chǎn)資源(主要是潛在資源)，使企業(yè)能夠利用礦業(yè)權(quán)吸引社會資金、技術(shù)、勞務(wù)等生產(chǎn)要素，參與礦產(chǎn)資源的勘查開發(fā)。企業(yè)獲得礦業(yè)權(quán)后，就形成了一種無形資產(chǎn)，實現(xiàn)了從資本到資源到資產(chǎn)的初次轉(zhuǎn)換?？梢?，獲取礦業(yè)權(quán)是啟動礦產(chǎn)資源經(jīng)營性運作的紐帶。

礦業(yè)權(quán)同時也是資源-資產(chǎn)-資本轉(zhuǎn)換的標(biāo)的物。礦業(yè)權(quán)申請人可以將礦業(yè)權(quán)作為其資源-資產(chǎn)-資本轉(zhuǎn)換的第一標(biāo)的物，以此向銀行借貸、股市融資、申請國家財政資金、自籌資金等多種形式獲得資本，向管理部門申請礦業(yè)權(quán)。獲得了礦業(yè)權(quán)，實際上就將劃定的那部分資源(潛在資源)轉(zhuǎn)換成了企業(yè)的資產(chǎn)，實現(xiàn)了資源與資本的第一次對接。礦業(yè)權(quán)人通過運營礦業(yè)權(quán)，投入更多技術(shù)、勞務(wù)及其他資產(chǎn)，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源和資源性資產(chǎn)與其他資源、資產(chǎn)的對接，從整體上提升它擁有的資源性資產(chǎn)價值。在這一過程中，礦業(yè)權(quán)再次成為礦業(yè)權(quán)人在資本市場中吸引融資的標(biāo)的物。

此外，礦業(yè)權(quán)是資源性資產(chǎn)增值保值的載體。礦業(yè)權(quán)人在獲得礦業(yè)權(quán)區(qū)塊內(nèi)所進行的任何投入及形成的資產(chǎn)，都可視為對資源性資產(chǎn)的貢獻，均納入資源性資產(chǎn)的價值構(gòu)成中。只不過在勘查階段的投入轉(zhuǎn)換成資產(chǎn)時有著正、負(fù)之分。

2.3 礦業(yè)權(quán)管理是三資管理與運營的關(guān)鍵

礦業(yè)權(quán)授予完成，意味著那部分礦產(chǎn)(潛在)資源有了市場主體，礦產(chǎn)的資產(chǎn)屬性就逐漸得以顯現(xiàn)。這有利于調(diào)動礦業(yè)權(quán)人和社會力量的積極性，提高將潛在資源轉(zhuǎn)化為資源性資產(chǎn)的效率。對于探礦權(quán)，探礦權(quán)人通過勘查實現(xiàn)自身權(quán)利，為所有者查明礦產(chǎn)資源，也使自己的資產(chǎn)增值。對于采礦權(quán)，采礦權(quán)人依據(jù)國家特許的權(quán)利，開發(fā)利用已探明資源，提高綜合利用效率，生產(chǎn)市場需求的礦產(chǎn)品，經(jīng)市場流轉(zhuǎn)增值為貨幣資本，提高三資管理運營效果。

除了勘查開發(fā)和利用礦產(chǎn)資源，礦業(yè)權(quán)也可流轉(zhuǎn)[14]。許多案例表明，一個勘查區(qū)塊在甲探礦權(quán)人手中找不到礦，流轉(zhuǎn)至乙探礦權(quán)人手中卻找到了礦。礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)是正常的市場行為。在礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，礦業(yè)權(quán)具有了商品屬性或體現(xiàn)了資產(chǎn)屬性。礦業(yè)權(quán)本身作為“商品”進入了市場，被礦業(yè)公司視為資產(chǎn)參與了市場交換，提高了三資的轉(zhuǎn)化效率。

綜上所述，礦業(yè)權(quán)作為礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的重要組成部分，不僅是實現(xiàn)礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益的重要手段和途徑，也是礦產(chǎn)資源進入市場的關(guān)鍵節(jié)點。它促進了資源、資產(chǎn)和資本三者的轉(zhuǎn)換，是礦產(chǎn)資源進入市場流通與交換的紐帶。

3 礦業(yè)權(quán)管理現(xiàn)狀與問題

自20世紀(jì)90年代以來，我國明確了構(gòu)建以礦業(yè)權(quán)為核心的礦產(chǎn)資源配置市場化機制以來，出臺一系列礦業(yè)權(quán)管理辦法和文件?？傮w來看，我國的礦業(yè)權(quán)管理向市場化改革方向邁出了很大一步，但是受制于計劃經(jīng)濟的歷史背景、落后的管理理念等一系列因素，當(dāng)前我國的礦業(yè)權(quán)管理問題仍然很多。

3.1 現(xiàn)行的礦業(yè)權(quán)價款“異化”與資源稅費征收不足并存

我國礦業(yè)權(quán)制度是在原計劃經(jīng)濟體制的基礎(chǔ)上建立、轉(zhuǎn)換而來的，而非脫胎于一個完全的市場經(jīng)濟體制。這種管理制度將不可避免地與原有的體系對接、調(diào)整和改革，特別是在思維與時俱進、手段及時調(diào)整等方面嚴(yán)重滯后，造成各種認(rèn)識、相關(guān)利益方不斷相互沖突。這已成為我國礦產(chǎn)資源三資綜合管理的一個客觀狀態(tài)。

這其中最明顯的是礦業(yè)權(quán)的價款制度。在原計劃經(jīng)濟體制下，國家包攬了所有的礦產(chǎn)勘查投入，形成的成果資料，甚至是找到的礦化點、礦床，無不凝聚著國家的投入。這種歷史沿革已經(jīng)深深地影響和決定了我國初始礦業(yè)權(quán)出讓制度的制定。礦業(yè)權(quán)的價款制度具有非常明顯的中國特色，它屬于國家出資勘查權(quán)益的范疇。因此，市場化改革之前形成的無論是探礦權(quán)，還是采礦權(quán)，都要交納價款，客觀上也影響和決定了我國礦業(yè)權(quán)利益，乃至礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)利益的分配制度[15-18]。有的省份甚至將礦業(yè)權(quán)價款“異化”，不管是中央、地方政府出資，還是企業(yè)自己出資，形成的礦業(yè)權(quán)均以量計價，征收價款。按照西方現(xiàn)代礦業(yè)稅或資源稅(權(quán)利金)制度，國家提供基礎(chǔ)性、公益性地質(zhì)工作資料成果與服務(wù)，拉動商業(yè)性礦產(chǎn)勘查，未曾有礦業(yè)權(quán)價款之說，國家只是根據(jù)其對資源的所有權(quán)征求權(quán)利金，對礦業(yè)生產(chǎn)征收資源稅。我國現(xiàn)行的礦業(yè)價款制度在多地出現(xiàn)執(zhí)行“異化”，資源稅費存在著重復(fù)征稅/費且征收額度又有不足之嫌，未能完全體現(xiàn)國家作為出資者的資本權(quán)益和作為礦產(chǎn)資源所有者的資源性資產(chǎn)權(quán)益。

3.2 各利益相關(guān)者的職責(zé)權(quán)利有待進一步明確

礦產(chǎn)資源資產(chǎn)、資本化后，中央與地方政府、政府與企業(yè)、企業(yè)與礦區(qū)周邊社區(qū)原有利益關(guān)系被打破，新利益關(guān)系的形成仍在博弈中，這是我國三資綜合管理的另一基本狀態(tài)。

從資源開發(fā)利用的收益分配看，政府、礦業(yè)企業(yè)(包括礦產(chǎn)勘查者)、投資人、礦區(qū)居民是最主要的利益相關(guān)者，所有礦業(yè)收益應(yīng)全部來自礦企，再通過法規(guī)、契約、稅收等進行再分配。但我國礦業(yè)收益大部分不是先從礦企開始的，而是政府通過價款先分配一部分，把礦業(yè)權(quán)以預(yù)先支付的形式有償配置給礦業(yè)企業(yè)(包括礦產(chǎn)勘查者)，而不是國外通常采用的后支付形式[19-20]。這種非正常做法，恰恰是礦業(yè)權(quán)價款“異化”的表現(xiàn)。在各利益相關(guān)者中，礦企與投資人的收益分配一般是契約明確的，現(xiàn)在的問題多出在政府與礦企、中央與地方政府之間，礦企與礦區(qū)居民之間。例如，政府與礦企之間主要是礦業(yè)稅費的設(shè)置及如何更好地體現(xiàn)國家的所有者權(quán)益，中央與地方各級政府的礦業(yè)收益分配如何更加合理，礦企與礦區(qū)居民之間缺乏相應(yīng)的規(guī)定來規(guī)范各方權(quán)益和責(zé)任。

3.3 關(guān)于礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)益的理解有誤區(qū)

根據(jù)我國母法(憲法)、基本法(民法)和專門法(礦法、物權(quán)法、公司法等)的規(guī)定，礦產(chǎn)資源國家所有，即全民所有，由國務(wù)院行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。礦產(chǎn)資源國家所有的權(quán)益主要表現(xiàn)在出讓礦業(yè)權(quán)時，實行有償取得，礦業(yè)權(quán)人按規(guī)定繳納的礦業(yè)權(quán)使用費，采礦權(quán)人待生產(chǎn)出礦產(chǎn)品，并經(jīng)市場流轉(zhuǎn)后，按規(guī)定繳納的礦產(chǎn)資源補償費與資源稅，并由行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)的法定代表——國務(wù)院，制定與完善相關(guān)法規(guī)，或出臺文件制定相關(guān)政策，明確礦產(chǎn)資源稅費各級分配比例，以保證將國家所有的收益切實落實在所有者——全民的身上。

在新的利益分配關(guān)系中，礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)權(quán)益的實現(xiàn)存在諸多的爭論，也是當(dāng)前資源管理體制、資源稅爭論的焦點。在自然資源管理的問題上，最突出的是政府既充當(dāng)了“裁判員”，又是“運動員”，這在地方政府層面最為典型。有的地方存在這樣一種觀點，認(rèn)為資源在哪里，就由那里的政府管，可以由政府經(jīng)營資源；一些村級行政單位甚至認(rèn)為，資源在村里，就是村里的，村里可以發(fā)包。這些觀念和認(rèn)知的錯誤，從某種程度上也就導(dǎo)致了地方礦產(chǎn)資源管理的亂局。

4 三資視角下的礦業(yè)權(quán)管理改革思路建議

在三資綜合管理框架體系下，礦業(yè)權(quán)起著非常關(guān)鍵的作用，是三資轉(zhuǎn)換的橋梁和紐帶。礦業(yè)權(quán)的授予是三資轉(zhuǎn)換的起點，也是礦產(chǎn)資源進入社會生產(chǎn)領(lǐng)域的開始，是社會資金、技術(shù)、勞動等其他生產(chǎn)要素進入礦業(yè)領(lǐng)域的總閥門，而礦業(yè)權(quán)的出讓轉(zhuǎn)讓貫穿礦業(yè)生產(chǎn)全過程，是實現(xiàn)資源顯化，提高資源發(fā)現(xiàn)率，資產(chǎn)經(jīng)營、增值，資本運作與流通的關(guān)鍵。因此，科學(xué)、合理地管理礦業(yè)權(quán)，發(fā)揮礦業(yè)權(quán)在三資綜合管理中的關(guān)鍵性紐帶作用，應(yīng)成為當(dāng)前政府資源部門改革的重點領(lǐng)域。

4.1 建設(shè)綜合、高效、高水平的服務(wù)型政府

黨的十八大黨的明確強調(diào)，要建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。這是對政府改革提出的最新最高要求。在礦業(yè)權(quán)領(lǐng)域，由于歷史的原因，不少地方政府同時肩負(fù)著“裁判員”與“運動員”的角色。因此，首先要科學(xué)合理地厘定政府在礦業(yè)權(quán)管理中的職能，即礦產(chǎn)資源所有者、礦業(yè)權(quán)市場管理者、礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的出資者三重職能，既不越位也不缺位[21-22]。二是要更好地發(fā)揮政府作用，包括制定國家礦產(chǎn)資源發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃、施行勘查開發(fā)宏觀調(diào)控、環(huán)境保護、完善法律法規(guī)、制定市場規(guī)則和勘查開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、維護市場秩序等。三是要充分發(fā)揮市場在礦業(yè)權(quán)配置中的決定性作用，砍掉政府作為“運動員”之手。

4.2 建立統(tǒng)一開放、競爭有序的礦業(yè)權(quán)市場體系

按照經(jīng)濟規(guī)律，礦業(yè)權(quán)市場應(yīng)該在資源配置中起決定性作用[23-24]。因此，有必要建立全國統(tǒng)一開放、競爭有序的礦業(yè)權(quán)市場體系，特別是要打破和防止地方保護主義。首先要在統(tǒng)一的礦業(yè)權(quán)市場規(guī)則下，使礦業(yè)權(quán)市場主體依法平等使用礦業(yè)權(quán)生產(chǎn)要素，公平參與競爭，同等受到法律保護。二是要充分發(fā)揮礦產(chǎn)資源價格與礦山生態(tài)補償價格對礦業(yè)權(quán)市場的自發(fā)調(diào)節(jié)作用，完善礦業(yè)權(quán)出讓價格與出讓目的相協(xié)調(diào)，與供求機制和競爭機制相適應(yīng)的形成機制，按照不同的出讓方式，依法出讓。三是要按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，維護礦業(yè)權(quán)人財產(chǎn)權(quán)權(quán)益，促進礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場良性發(fā)展。四是培育和發(fā)展礦業(yè)資本市場，特別是盡早啟動風(fēng)險勘查資本市場，為發(fā)揮礦業(yè)權(quán)市場配置資源的決定性作用提供資本支撐[25]。

4.3 構(gòu)建合理、科學(xué)的資源稅費體系

目前，我國的礦產(chǎn)資源稅費價款有的體現(xiàn)了國家作為資源所有者的權(quán)益(如礦產(chǎn)資源補償費)，有的則是國家投入的一種補償形式(如礦業(yè)權(quán)價款)[26]，而資源稅則是為調(diào)節(jié)開發(fā)自然資源的企業(yè)因資源品位、開發(fā)條件的差異而形成的級差收益，與國外的權(quán)利金類似，與資源補償費的定位相似。這些稅費價款的形成有其歷史經(jīng)緯，但當(dāng)前的資源稅費款體制相互交織，存在著稅費重復(fù)計征，但又沒考慮到礦產(chǎn)品價格波動帶來的影響，更沒有很好地體現(xiàn)出礦產(chǎn)資源國家所有者、資源開發(fā)者、投資者等多方的權(quán)責(zé)利，亟待進一步理順。

西方發(fā)達礦業(yè)國家的經(jīng)驗表明，資源稅費的計征應(yīng)該優(yōu)先充分考慮資源勘查開發(fā)的風(fēng)險大小。例如，在礦產(chǎn)勘查的早期階段，所需資金相對較少，但風(fēng)險非常高；在后期階段，則風(fēng)險變小而資金需求量增大。因此，國外很多國家將申請?zhí)降V權(quán)的門檻定得很低，收取費用很少，到礦山開采階段才開始征收各種稅費。如果市場行情好，為了體現(xiàn)資源的國家收益，甚至開征資源暴利稅，如澳大利亞。這種做法體現(xiàn)了在市場經(jīng)濟體制下的政府的一種調(diào)控手段，值得借鑒。在當(dāng)前整個礦業(yè)走向低迷的時期，建議抓住機遇，加快資源稅費體系改革的步伐，認(rèn)清并回歸礦業(yè)權(quán)價款的經(jīng)濟屬性，切不可再將其“異化”，混淆國家出資資本權(quán)益與國家資源資產(chǎn)權(quán)益，既要堅持系統(tǒng)論的觀點加以統(tǒng)籌，注意理順各相關(guān)利益方的權(quán)責(zé)利關(guān)系，更要制定與實行礦業(yè)開發(fā)差別化的稅費政策，提高礦產(chǎn)資源綜合利用水平。

4.4 建立完備、規(guī)范的市場中介組織體系

中介機構(gòu)應(yīng)作為獨立于政府和市場，但又受法律法規(guī)約束的第三方組織，是礦業(yè)權(quán)市場一個不可或缺的重要組成部分，主要包括礦業(yè)權(quán)評估機構(gòu)、儲量評審認(rèn)定機構(gòu)、礦業(yè)技術(shù)服務(wù)機構(gòu)、礦業(yè)權(quán)交易機構(gòu)、礦業(yè)行業(yè)協(xié)會以及財務(wù)審計機構(gòu)、法律服務(wù)機構(gòu)、經(jīng)紀(jì)服務(wù)機構(gòu)或公司等。中介組織在礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)中主要肩負(fù)著服務(wù)、溝通和監(jiān)督三項功能。西方發(fā)達經(jīng)濟體的中介組織和機構(gòu)相當(dāng)成熟和完善，而我國礦業(yè)領(lǐng)域的中介機構(gòu)或組織才剛剛起步。因此，需要加強中介組織管理制度建設(shè)，注重培育綜合性、專業(yè)性的中介組織機構(gòu)體系，服務(wù)于礦業(yè)權(quán)市場的各個環(huán)節(jié)、各個領(lǐng)域。同時，政府要加強礦業(yè)權(quán)相關(guān)評估的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，如礦產(chǎn)資源儲量的國家評估標(biāo)準(zhǔn)，增強中介結(jié)構(gòu)開展服務(wù)的可操作性以及政府仲裁的可度量性，避免人為尺度過大。此外，還需加強構(gòu)建個人誠信體系建設(shè)。

4.5 修改與完善國家礦業(yè)法律法規(guī)

國家礦業(yè)法律法規(guī)的修改與完善應(yīng)堅持要按照黨的十八屆三中全會的改革要求，以使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用為主線，要與《物權(quán)法》規(guī)定相銜接，充分借鑒《礦法》頒行后的一系列市場配置礦產(chǎn)資源的改革實踐經(jīng)驗，堅持健全礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，健全礦產(chǎn)資源資產(chǎn)管理體系。重點突出以下幾方面內(nèi)容：礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)及礦業(yè)權(quán)人的利益保護；礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的行使；礦業(yè)權(quán)出讓方式與其主體準(zhǔn)入資格；礦業(yè)權(quán)要依法審批與辦理物權(quán)登記；堅持礦業(yè)權(quán)物權(quán)屬性，處理好公權(quán)與私權(quán)積極平衡關(guān)系，促進礦業(yè)權(quán)保護嚴(yán)格，流轉(zhuǎn)順暢；實行礦產(chǎn)資源有償使用制度和生態(tài)補償制度；解決好礦業(yè)用地，保證礦地一體化等。

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