晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督執(zhí)法存在問(wèn)題與對(duì)策

徐 林

(黃河水利委員會(huì) 晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局，陜西 榆林 719000)

晉陜蒙接壤地區(qū)位于晉西北黃土高原、陜北黃土高原與鄂爾多斯高原的交接地帶，包括山西河曲縣、保德縣、偏關(guān)縣、興縣，陜西神木縣、府谷縣、榆陽(yáng)區(qū)和橫山縣，內(nèi)蒙古托克托縣、達(dá)拉特旗、準(zhǔn)格爾旗、東勝區(qū)、伊金霍洛旗等13個(gè)縣(旗、區(qū))，面積約5.44萬(wàn)km2，人口約328萬(wàn)人。該區(qū)域以黃土丘陵溝壑和風(fēng)沙灘地地貌為主，干旱少雨多風(fēng)，蒸發(fā)量大，植被稀疏，自然災(zāi)害頻繁，生態(tài)環(huán)境脆弱，水土流失嚴(yán)重，是黃河粗泥沙集中來(lái)源區(qū)，屬國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)治理區(qū)。區(qū)域內(nèi)自然資源十分豐富，富含8類48種礦產(chǎn)資源，尤以煤炭、石油、天然氣儲(chǔ)量豐富而著稱，被譽(yù)為“黑三角”。其中，神府、東勝、準(zhǔn)格爾及河?xùn)|四大煤田儲(chǔ)煤面積達(dá)3.3萬(wàn)km2，已探明儲(chǔ)量2 800億t。區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目眾多，是我國(guó)“西電東送”的重要起點(diǎn)、“北煤南運(yùn)”的核心源地和重要的能源重化工基地，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)中具有重要的戰(zhàn)略地位。當(dāng)前，該區(qū)域生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目基本按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”的原則開(kāi)展水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作。部批項(xiàng)目監(jiān)管工作基本按照流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的模式進(jìn)行；地方審批項(xiàng)目主要由市、縣(旗、區(qū))水土保持監(jiān)督部門(mén)監(jiān)管，省級(jí)水土保持監(jiān)督部門(mén)每年抽查少數(shù)項(xiàng)目，流域機(jī)構(gòu)基本上不管。黃河水利委員會(huì)晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局作為國(guó)家在該區(qū)域設(shè)立的專門(mén)水土保持監(jiān)督執(zhí)法部門(mén)，2005年以來(lái)，根據(jù)水土保持法的規(guī)定和部、委文件要求，認(rèn)真開(kāi)展了以在建部批項(xiàng)目督查為主要內(nèi)容的水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作，有效地預(yù)防和減少了人為水土流失，遏制了生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化，為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，隨著該區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人為水土流失仍在加劇，隨之出現(xiàn)的問(wèn)題也越來(lái)越多，急需進(jìn)一步研究解決。在今后的監(jiān)督執(zhí)法中，若不認(rèn)真對(duì)待這些問(wèn)題，則勢(shì)必影響監(jiān)督執(zhí)法效果，“遏制人為水土流失”也必將成為一句空話。因此，認(rèn)真探索研究這些問(wèn)題是非常必要的。

1 問(wèn) 題

1.1 水土保持法配套制度建設(shè)滯后，執(zhí)法依據(jù)缺失

目前，水土保持法有些規(guī)定比較原則，可操作性不夠強(qiáng)，且相關(guān)配套法律制度建設(shè)滯后，導(dǎo)致執(zhí)法依據(jù)缺失。如水土保持法第二十七條規(guī)定：“依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目中的水土保持設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。”但是對(duì)建設(shè)單位滯后實(shí)施水土保持措施應(yīng)如何懲罰，水土保持法并沒(méi)有作明確規(guī)定，導(dǎo)致水土保持監(jiān)督部門(mén)在執(zhí)法監(jiān)管中遇到此類問(wèn)題時(shí)，特別是要求建設(shè)單位整改而又拒不整改時(shí)，因缺乏相應(yīng)的具體法律依據(jù)而無(wú)法執(zhí)法，甚為尷尬。

1.2 部批項(xiàng)目重審批、輕監(jiān)管，流域機(jī)構(gòu)履職不到位

一是方案未送達(dá)基層水土保持監(jiān)督管理部門(mén)，導(dǎo)致執(zhí)法監(jiān)管缺乏依據(jù)。二是重審查、驗(yàn)收，輕監(jiān)管。流域機(jī)構(gòu)尤其是晉陜蒙監(jiān)督局作為國(guó)家在該區(qū)域設(shè)立的專門(mén)水土保持監(jiān)督機(jī)構(gòu)代部行使監(jiān)督檢查權(quán)嚴(yán)重不到位，缺乏常態(tài)化監(jiān)管，導(dǎo)致“三同時(shí)”制度落實(shí)不到位。三是驗(yàn)收前既不征求基層水土保持監(jiān)督管理部門(mén)的意見(jiàn)也不讓其參加驗(yàn)收會(huì)，致使基層管理部門(mén)不能及時(shí)掌握存在的問(wèn)題及跟蹤督促落實(shí)。

1.3 水土保持執(zhí)法監(jiān)管力度不夠，地方行政干預(yù)嚴(yán)重

一是流域管理機(jī)構(gòu)每年對(duì)在建部批項(xiàng)目開(kāi)展監(jiān)督檢查工作基本以“運(yùn)動(dòng)式”的方式，且由于受執(zhí)法主體、執(zhí)法權(quán)限、人員身份等因素的制約對(duì)違法行為缺乏有效的處理手段，逐漸讓生產(chǎn)建設(shè)單位認(rèn)為是一種例行檢查，應(yīng)付即可，流于形式。二是受地方保護(hù)、行政干預(yù)等因素的影響，地方水行政主管部門(mén)遇到重大違法行為不敢查處，極大地?fù)p害了水土保持法律法規(guī)的權(quán)威，降低了水土保持行業(yè)地位。 三是針對(duì)一些屢糾不改、存在重大違法行為的項(xiàng)目，查處不力。

1.4 流域與區(qū)域監(jiān)管分工不夠明確，相互間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

目前，流域機(jī)構(gòu)與地方水行政主管部門(mén)間的職責(zé)分工不夠明確，且缺乏相應(yīng)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致有些重大違法行為得不到及時(shí)有效制止或查處。如水土保持法第二十九條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)、流域管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理?！钡牵烧l(shuí)負(fù)責(zé)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、誰(shuí)負(fù)責(zé)處理、怎么處理，水土保持法并未作明確、具體的規(guī)定，特別是部批項(xiàng)目發(fā)生違法違規(guī)行為時(shí)，經(jīng)常不能得到及時(shí)有效制止。

1.5 地方政府相關(guān)職能部門(mén)間缺乏溝通協(xié)調(diào)，導(dǎo)致政府項(xiàng)目監(jiān)管缺失

目前，一些地方政府項(xiàng)目由于相關(guān)職能部門(mén)間缺乏有效溝通協(xié)調(diào)，導(dǎo)致審批手續(xù)不完善，甚至不履行審批手續(xù)，也不采取有效治理措施或治理不到位，且地方水土保持監(jiān)管部門(mén)也不敢管。如有些地方審批的公路項(xiàng)目，建設(shè)單位大多數(shù)是地方交通主管部門(mén)，地方水行政主管部門(mén)因行政干預(yù)而不敢管，流域機(jī)構(gòu)因缺乏明確授權(quán)而不管，導(dǎo)致監(jiān)管缺失，致使此類項(xiàng)目水土保持違法違規(guī)行為經(jīng)常發(fā)生，造成嚴(yán)重的人為水土流失。

1.6 少數(shù)生產(chǎn)建設(shè)單位的水土保持法制觀念淡薄，生態(tài)環(huán)境意識(shí)差

該區(qū)域大多數(shù)生產(chǎn)建設(shè)單位，能?chē)?yán)格按照水土保持法律法規(guī)的要求開(kāi)展水土保持工作，但也有個(gè)別行業(yè)、個(gè)別生產(chǎn)建設(shè)單位不重視水土保持工作。如有些項(xiàng)目，在行業(yè)主管部門(mén)審核建設(shè)投資時(shí)，不執(zhí)行水土保持法有關(guān)規(guī)定，全部或部分核減水土保持投資；個(gè)別生產(chǎn)建設(shè)單位只重視與主體工程關(guān)系密切的水土流失防治措施，而降低遠(yuǎn)離主體工程、遠(yuǎn)離工作和生活區(qū)的采石場(chǎng)、取土場(chǎng)、施工跡地、棄土棄渣場(chǎng)的治理標(biāo)準(zhǔn)，甚至根本不治理；有的項(xiàng)目不開(kāi)展水土保持監(jiān)測(cè)和監(jiān)理工作、拒不繳納水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)，甚至向河道、溝谷中亂棄亂倒，造成嚴(yán)重的人為水土流失，惡化了生態(tài)環(huán)境。以上現(xiàn)象表明個(gè)別行業(yè)主管部門(mén)和個(gè)別生產(chǎn)建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)的水土保持法制觀念淡薄、生態(tài)環(huán)境意識(shí)差。

1.7 水土保持監(jiān)測(cè)、監(jiān)理開(kāi)展不到位，流于形式，損害了行業(yè)形象

一是建設(shè)、施工單位對(duì)監(jiān)測(cè)、監(jiān)理工作重要性認(rèn)識(shí)不夠，認(rèn)為開(kāi)展此工作只是為了驗(yàn)收的需要。二是市場(chǎng)混亂，資質(zhì)任意借用，相互壓價(jià)、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，合同價(jià)款不能滿足實(shí)際工作需要，從業(yè)人員水平參差不齊，導(dǎo)致監(jiān)測(cè)、監(jiān)理工作不規(guī)范、不深入，甚至流于形式，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，嚴(yán)重地?fù)p害了水土保持行業(yè)形象。三是缺乏行之有效的考核機(jī)制，當(dāng)前，國(guó)家對(duì)從事生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)、監(jiān)理技術(shù)服務(wù)工作的單位和人員的日常監(jiān)管、考核等方面的規(guī)定不夠具體、明確，如誰(shuí)來(lái)監(jiān)管和考核、考核的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)、考核結(jié)果的處理等尚無(wú)明確、具體的規(guī)定。近年來(lái)，我們盡管開(kāi)展了水土保持監(jiān)測(cè)、監(jiān)理工作的考評(píng)，但由于缺乏明確、具體的法律依據(jù)，致使考評(píng)工作無(wú)法深入、有效開(kāi)展。

1.8 水土保持法律法規(guī)宣傳不到位，群眾參與不夠

目前，水土保持法律法規(guī)宣傳工作開(kāi)展非常不到位，群眾對(duì)水土保持工作不了解，對(duì)水土保持違法行為的危害性認(rèn)識(shí)不夠，導(dǎo)致水土保持工作缺乏群眾參與，影響水土保持工作深入有效開(kāi)展。

2 對(duì) 策

為了解決這些問(wèn)題，提高黃河流域晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督執(zhí)法的質(zhì)量與水平，促進(jìn)流域水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作深入有效開(kāi)展，有效遏制人為水土流失，筆者提出以下幾點(diǎn)對(duì)策：

2.1 實(shí)現(xiàn)部批項(xiàng)目監(jiān)管常態(tài)化，充分發(fā)揮流域機(jī)構(gòu)的作用

當(dāng)前，流域機(jī)構(gòu)對(duì)部批項(xiàng)目水土保持工作的監(jiān)督檢查每年都集中在一段時(shí)間以“運(yùn)動(dòng)式”的方式開(kāi)展，由于督查任務(wù)重、時(shí)間緊，所以督查過(guò)程難免會(huì)出現(xiàn)走馬觀花的現(xiàn)象，督查工作很難深入、細(xì)致，難以全面掌握在建項(xiàng)目的水土保持工作情況，導(dǎo)致水土保持監(jiān)督管理工作很難深入、有效開(kāi)展。雖然，我們也針對(duì)督查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)下發(fā)了書(shū)面督查意見(jiàn)，但基本上不根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)跟蹤督促落實(shí)，大多通過(guò)電話詢問(wèn)、生產(chǎn)建設(shè)單位書(shū)面匯報(bào)等方式了解項(xiàng)目的整改落實(shí)情況。正因?yàn)槿绱耍覀円簿筒荒芗皶r(shí)、有效掌握在建項(xiàng)目的水土保持工作動(dòng)態(tài)，難以做到有效管理；讓很多地方水行政主管部門(mén)、生產(chǎn)建設(shè)單位認(rèn)為我們對(duì)部批項(xiàng)目的督查僅是年度的例行檢查，甚至出現(xiàn)應(yīng)付的局面。因此，我們應(yīng)按照水土保持法第五條、第二十九條、第四十三條賦予流域機(jī)構(gòu)的水土保持監(jiān)督管理職責(zé)，針對(duì)在建項(xiàng)目水土保持工作實(shí)時(shí)開(kāi)展情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理工作的常態(tài)化，以進(jìn)一步推動(dòng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作，充分發(fā)揮流域機(jī)構(gòu)的執(zhí)法監(jiān)管作用。

2.2 強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管工作，全力查處重大違法行為

當(dāng)前，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)愈發(fā)頻繁，水土保持違法行為頻繁發(fā)生，人為水土流失日趨嚴(yán)重。因此，我們應(yīng)加大在建項(xiàng)目水土保持工作的執(zhí)法監(jiān)管力度，及時(shí)糾正違法違規(guī)行為，針對(duì)屢糾不改、存在重大違法行為的項(xiàng)目，要嚴(yán)格依法查處，如采取通報(bào)、組織媒體曝光、聯(lián)合地方有關(guān)水行政主管部門(mén)查處等措施，全力遏制人為水土流失。

2.3 加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，切實(shí)做好部批項(xiàng)目監(jiān)督管理工作

一是方案審批階段把好“入門(mén)關(guān)”，保證水土保持方案的質(zhì)量和可操作性，落實(shí)方案送達(dá)制度。二是方案實(shí)施階段做好監(jiān)督檢查工作，確保方案落到實(shí)處，切實(shí)減少建設(shè)期間人為水土流失。三是驗(yàn)收階段把好“出口關(guān)”，驗(yàn)收前應(yīng)征求晉陜蒙監(jiān)督局及當(dāng)?shù)乜h(旗、區(qū))監(jiān)管部門(mén)的意見(jiàn)，并讓其參加驗(yàn)收工作，以便能夠及時(shí)掌握驗(yàn)收時(shí)存在的問(wèn)題，便于后續(xù)跟蹤督促落實(shí)，更好地促進(jìn)水土保持法定責(zé)任和義務(wù)落實(shí)到位。

2.4 加大對(duì)地方監(jiān)督部門(mén)支持力度，避免行政干預(yù)

一是流域機(jī)構(gòu)要通過(guò)檢查地方監(jiān)督部門(mén)工作，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，向地方政府提出建設(shè)性意見(jiàn)，支持地方監(jiān)督部門(mén)的執(zhí)法監(jiān)管工作深入開(kāi)展。二是流域機(jī)構(gòu)要通過(guò)對(duì)在建地方項(xiàng)目的督查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，支持地方監(jiān)管部門(mén)查處重大違法行為。

2.5 加強(qiáng)監(jiān)測(cè)、監(jiān)理工作考核，促進(jìn)其規(guī)范有效開(kāi)展

一是要制定切實(shí)可行的考核制度，細(xì)化考核指標(biāo)，嚴(yán)格考核監(jiān)測(cè)、監(jiān)理工作，及時(shí)公布考核結(jié)果。二是要加強(qiáng)水土保持監(jiān)測(cè)、監(jiān)理技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)的監(jiān)管工作，嚴(yán)格執(zhí)行資質(zhì)升降、延續(xù)、淘汰制度，嚴(yán)肅查處資質(zhì)借用、無(wú)證人員上崗等違法行為，規(guī)范水土保持監(jiān)測(cè)、監(jiān)理技術(shù)服務(wù)工作，促進(jìn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水保工作有效開(kāi)展。

2.6 完善法律制度，為執(zhí)法監(jiān)管提供充分法律依據(jù)

一是盡快完善水土保持法相關(guān)配套制度建設(shè)，為執(zhí)法監(jiān)管工作提供充分法律依據(jù)。二是《開(kāi)發(fā)建設(shè)晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持規(guī)定》實(shí)施20年來(lái)，極大地促進(jìn)了晉陜蒙接壤地區(qū)各項(xiàng)水土保持工作，鑒于該規(guī)定對(duì)晉陜蒙接壤地區(qū)的極端重要性，建議上級(jí)相關(guān)部門(mén)推進(jìn)此項(xiàng)規(guī)定的修訂工作。

2.7 強(qiáng)化培訓(xùn)、加大宣傳，提高群眾的參與意識(shí)

一是流域機(jī)構(gòu)多組織和舉辦由水保執(zhí)法監(jiān)管人員、生產(chǎn)建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)政府領(lǐng)導(dǎo)參加的執(zhí)法監(jiān)管培訓(xùn)班，組織開(kāi)展座談交流、現(xiàn)場(chǎng)觀摩等活動(dòng)。二是要采取各種形式，充分發(fā)揮媒介作用，面向各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、面向廣大群眾、面向生產(chǎn)建設(shè)單位，切實(shí)做好水土保持法宣傳工作，增強(qiáng)全社會(huì)水土流失憂患意識(shí)和水土保持法制意識(shí)，為水土保持執(zhí)法監(jiān)管工作深入開(kāi)展?fàn)I造良好的輿論氛圍、打下良好的群眾基礎(chǔ)。