永壽縣依托農(nóng)發(fā)水保項目探索“治理+發(fā)展+效益”新模式

王海生,趙鶯歌,席曉宇

(陜西省水利廳農(nóng)發(fā)辦，陜西 西安 710004)

永壽縣是陜西農(nóng)業(yè)大縣，距省會西安98 km，處于西安1小時經(jīng)濟圈內(nèi)。永壽縣轄11個鎮(zhèn)，總面積889 km2，人口20.3萬人，境內(nèi)地形地貌復(fù)雜，山、川、塬皆有，溝壑縱橫，有891條支毛溝，水土流失嚴重，生態(tài)環(huán)境脆弱，干旱、冰雹等自然災(zāi)害頻發(fā)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件差，屬國家級貧困縣。近年來，永壽縣委、縣政府圍繞“提速進位、奮力跨越”的主題思路，緊握全省農(nóng)發(fā)水保項目快速發(fā)展的機遇，依托農(nóng)發(fā)水保項目推行土地流轉(zhuǎn)模式轉(zhuǎn)變，走出了一條“治理+發(fā)展+效益”的新路子。

1 強基固本，美化環(huán)境，為發(fā)展提供良好平臺

永壽縣以2009年國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項目實施為契機，以項目實施區(qū)域為中心實施水土流失綜合治理，并向周邊輻射，著力改善和保障民生，為促進縣域農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定奠定了基礎(chǔ)。

國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項目三岔河項目區(qū)(以下簡稱項目區(qū))涉及永壽縣御駕宮、渡馬、馬坊3個鎮(zhèn)(區(qū))16個行政村，目前已累計完成投資1 469.97萬元，治理水土流失面積11.88 km2，項目建設(shè)成效顯著。坡改梯工程的實施，減少了坡耕地數(shù)量，增加了水平梯田面積；將坡面田間與溝頭防護工程相結(jié)合，有效攔截了地表徑流，控制了土壤侵蝕；機械深耕和土壤改良，提高了土壤保水率和土地產(chǎn)出率；實施的林草措施，發(fā)揮了蓄水保土、減輕災(zāi)害、調(diào)節(jié)氣候的作用。經(jīng)初步計算，項目區(qū)坡耕地治理程度達到99.76%，水土流失治理程度達到85.04%，年平均蓄水量34.7萬m3，年平均攔泥保土8.95萬t，年新增糧食產(chǎn)量130.70萬kg。項目的實施，有效改善了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，使農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力顯著提高，為促進農(nóng)民增收、農(nóng)村經(jīng)濟繁榮起到了積極的推進作用，加快了農(nóng)民脫貧致富奔小康的步伐。

2 提速進位，解放勞力，為發(fā)展提供強力支撐

為適應(yīng)以大農(nóng)機、大水利、大科技為主要內(nèi)容的現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求，永壽縣樹立“寸土寸金”的發(fā)展理念，以項目區(qū)為試點，推行土地流轉(zhuǎn)模式轉(zhuǎn)變，使機械化耕作得到實施，大量勞動力得到解放，讓當(dāng)?shù)厝罕娪H身感受到了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和土地流轉(zhuǎn)帶給他們的諸多好處，老百姓從項目建設(shè)中嘗到了甜頭、得到了實惠，從而實現(xiàn)了治理與效益雙贏的目標。

據(jù)統(tǒng)計，永壽縣現(xiàn)有農(nóng)業(yè)人口18.25萬人，60%～70%在外打工，土地耕作仍以手工耕作和簡單農(nóng)機耕作為主，基本上采取的是一家一戶或戶組、村組結(jié)合的形式，農(nóng)民不愿意增加農(nóng)業(yè)投入，生產(chǎn)效率和實際效益一直處于較低水平，每逢農(nóng)忙季節(jié)，還要讓外出打工的子女回來幫忙，費時費力又費財。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，老百姓要求改變這一現(xiàn)狀的愿望也更加強烈，而項目的實施正好迎合了老百姓的現(xiàn)實需求。以馬坊鎮(zhèn)為例，2012年3月初該鎮(zhèn)啟動實施了農(nóng)發(fā)水保項目坡改梯治理工程，通過現(xiàn)代化作業(yè)，短短40 d左右就平整土地580 hm2，僅此一項就解放出勞動力近1 000個，轉(zhuǎn)而從事其他生產(chǎn)，可明顯增加農(nóng)民收入。同年6月，該鎮(zhèn)又將平整后的580 hm2坡耕地以5 250 元/hm2的價格流轉(zhuǎn)給陜西大統(tǒng)公司，建成了優(yōu)質(zhì)核桃示范區(qū)和育苗中心，就近解決農(nóng)村剩余勞動力150多個，每戶年增加收入均在1萬元以上，僅2012年該鎮(zhèn)就實現(xiàn)農(nóng)民增收600萬元。

3 以點帶面，助農(nóng)增收，為發(fā)展提供后續(xù)動力

永壽縣依托農(nóng)發(fā)水保項目推行土地流轉(zhuǎn)模式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了“治理+發(fā)展+效益”，使土地流轉(zhuǎn)達到“一份土地、兩份收入、三份兼顧”的效果，促進了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)快速調(diào)整，帶動了龍頭企業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，也為招商引資增添了動力，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，推動了全縣農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

(1)以項目為基礎(chǔ)，實現(xiàn)增收。以項目區(qū)實施的坡改梯工程和植物護埂措施來說，目前已分別累計完成1 089.2 hm2和15.52 hm2。據(jù)初步分析，按每公頃增產(chǎn)1 200 kg小麥計算，新修梯田年直接增產(chǎn)小麥1 307.04 t，每公斤小麥售價2.40元，則所修梯田年可增加經(jīng)濟收入313.69萬元；地埂花椒5年后掛果，按每株產(chǎn)花椒0.50 kg計算，年產(chǎn)花椒6.30 t，每公斤售價20元，則年直接產(chǎn)值126萬元。

(2)以土地流轉(zhuǎn)為保障，招商引資。在項目區(qū)進行試點的基礎(chǔ)上，為更好地實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，永壽縣研究出臺了《永壽縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(試行)》，健全了土地流轉(zhuǎn)價格評估機制，強化了勞務(wù)輸出管理，正確引導(dǎo)和鼓勵群眾進行土地流轉(zhuǎn)。截至2013年底，永壽縣累計流轉(zhuǎn)土地7 100 hm2，為招商引資提供了可靠的用地保障。永壽縣先后引進陜西多維、陜西大統(tǒng)、陜西立信美原、北京宏源京輝等8家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，投資金額高達50億元。

(3)以模式為突破，發(fā)展產(chǎn)業(yè)。在進行招商引資的基礎(chǔ)上,永壽縣按照“政府推動、項目支撐、財政扶持、基地培育”的發(fā)展思路，在不改變承包地權(quán)屬的前提下，由政府進行集中規(guī)劃，將農(nóng)戶的耕地承包經(jīng)營權(quán)以出租、轉(zhuǎn)包等形式流轉(zhuǎn)到專業(yè)合作社、生產(chǎn)經(jīng)營大戶，用于發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民收入。同時，采取典型帶動、行政推動和獎勵驅(qū)動三者相結(jié)合的方式，全面推行“基地+農(nóng)戶”、“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”等經(jīng)營模式，大力進行優(yōu)質(zhì)核桃基地建設(shè)、現(xiàn)代果業(yè)示范園建設(shè)、PIC生豬一體化養(yǎng)殖及“一村一品”特色工程建設(shè)。截至目前，已累計建成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)13個，國家、省、市、縣四級蘋果示范園107個，規(guī)模養(yǎng)殖場197個，發(fā)展養(yǎng)殖戶3 560戶、省級“一村一品”示范村60個，新增農(nóng)村專業(yè)合作社18個，新增種植玉米1 400萬hm2、地膜西瓜146.67 hm2、中藥材280 hm2、蔬菜106.67 hm2。

4 深入研究，積極探索，確保長遠發(fā)展

永壽縣在依托農(nóng)發(fā)水保項目推行土地流轉(zhuǎn)模式轉(zhuǎn)變的實踐過程中取得了明顯成績，但也出現(xiàn)了一些新問題值得我們思考和研究。

(1)資金整合來源問題。推行土地流轉(zhuǎn)需要大量資金的投入,永壽作為國家級貧困縣，資金短缺問題就顯得更為突出。如何在國家政策允許的范圍內(nèi)，實現(xiàn)涉農(nóng)資金使用效益最大化？筆者認為，一是要建立投入穩(wěn)定增長的長效機制。以農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)為平臺，實行“項目+資金”捆綁，將分散的涉農(nóng)資金加以整合，引導(dǎo)信貸資金和社會資金投入，多渠道籌措落實資金。二是規(guī)范項目資金與管理辦法。堅持“四個統(tǒng)一”，即堅持統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃安排、統(tǒng)一實行報賬、統(tǒng)一管理考核，避免項目的多頭申報、重復(fù)申報。三是實現(xiàn)資金效益最大化。按照“渠道不亂、用途不變、統(tǒng)籌安排、集中投入、各負其責(zé)、各記其功、形成合力”的原則，充分發(fā)揮涉農(nóng)資金整合后的綜合效益。

(2)土地指標運作問題。隨著土地流轉(zhuǎn)政策的進一步落實，在縣域土地資源面積一定的情況下，如何協(xié)調(diào)解決土地資源有限與土地流轉(zhuǎn)供求不均的問題？筆者認為，一是要深入領(lǐng)會文件精神。認真組織學(xué)習(xí)中央關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的政策精神，結(jié)合《永壽縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(試行)》實施期間遇到問題，制定相應(yīng)措施，對土地的承包、轉(zhuǎn)租、使用等相關(guān)合同進行明確規(guī)范，使其更加完善、具體。二是要明確土地流轉(zhuǎn)權(quán)屬問題。針對該縣土地治理現(xiàn)狀，著眼于土地流轉(zhuǎn)長遠發(fā)展，進一步建立健全相關(guān)管理辦法，明確土地指標在縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級的權(quán)限界定，使其更加規(guī)范。三是要合理規(guī)劃后續(xù)發(fā)展。結(jié)合項目規(guī)劃發(fā)展，充分考慮農(nóng)村人口居住情況，將分散居住的農(nóng)民以移民搬遷的形式實行集中居住，并將涉及的原有自留地以同等條件予以置換重新劃定或適當(dāng)進行補償，完成農(nóng)村人口與自留地的雙集中，使其更加科學(xué)化、長遠化。

(3)綜合效益分析問題。效益問題歷來受到社會各界的普遍關(guān)注，如何確保土地流轉(zhuǎn)持續(xù)發(fā)揮效益？筆者認為，一是要在三大效益重點問題上下功夫。在項目建設(shè)中，必須秉承可持續(xù)發(fā)展的原則，堅持經(jīng)濟效益讓位于生態(tài)效益和社會效益，當(dāng)前利益讓位于長遠利益，確保人與自然的和諧發(fā)展。二是要在項目產(chǎn)業(yè)鏈上下功夫。從農(nóng)產(chǎn)品的種植、加工、貯藏、配送4個環(huán)節(jié)入手，運用現(xiàn)代科技，降低生產(chǎn)成本，實現(xiàn)加工一體化工作流程，形成“產(chǎn)—加—運—銷”一體的完整產(chǎn)業(yè)鏈條。三是在扶持企業(yè)選擇上下功夫。注重對企業(yè)管理者和企業(yè)團隊社會責(zé)任意識、職業(yè)道德以及集體榮譽感的培養(yǎng)，慎重選擇扶持企業(yè)，防止引發(fā)社會問題。