城市管理的智慧化研究

文｜住房城鄉(xiāng)建設(shè)部信息中心行業(yè)工作處 趙昕

伴隨著中國改革開放的進(jìn)程，中國城鎮(zhèn)化正快速發(fā)展。在此過程中，城市管理與人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化生活之間的矛盾也在不斷增加，城市管理也成為城市政府服務(wù)所研究的重要課題。隨著信息化技術(shù)的發(fā)展，信息化的手段不斷在城市管理中得到應(yīng)用。在云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)發(fā)展的今天，如何運用現(xiàn)代信息技術(shù)來提升城市的管理水平，智慧化的管理城市已經(jīng)成為人類管理城市的重要研究內(nèi)容。

1.中國傳統(tǒng)城市管理的模式及問題分析

自改革開放以來，中國的城鎮(zhèn)從傳統(tǒng)的城市管理模式歸納起來主要有包括：城市建設(shè)與管理合一模式、城市管理職能多頭分散模式、城市管理委員會的綜合協(xié)調(diào)模式、市容環(huán)境衛(wèi)生管理局單一管理模式、城市管理委員會直接管理模式等等。在這些傳統(tǒng)的管理模式中出現(xiàn)的問題主要有：重建輕管、城市管理職能配置不到位、交叉重復(fù)職能等等。在實際工作中存在諸多“扯皮打架”現(xiàn)象，從而嚴(yán)重影響和限制了城市管理職能的發(fā)揮。而在管理方式上過份依賴突擊式和運動式管理，長效管理機(jī)制缺乏。

從傳統(tǒng)的城市管理運行的過程看，各政府管理部門雖然盡職盡責(zé)，但城市管理被視為城市發(fā)展中問題最多、公眾滿意度最低的領(lǐng)域之一，不僅日常運行過程中問題不斷、與社會各階層摩擦沖突常有，重大事故乃至惡性事件也時有發(fā)生，嚴(yán)重限制了城市健康發(fā)展。

城市管理面臨的嚴(yán)峻問題固然有其歷史性的和外部的原因，但根本原因在于行政管理體制。因此，要徹底解決城市管理問題，必須變革城市管理制度，創(chuàng)造新的管理模式，構(gòu)建既滿足專業(yè)化管理要求、又符合城市發(fā)展整體利益的新型城市管理長效機(jī)制。而信息化的發(fā)展為城市管理提供了很好的機(jī)遇和手段。

2.城市管理模式的理論研究

城市管理指的是與城市事務(wù)相關(guān)的一切管理活動的總和。城市管理經(jīng)歷了以管理體制為特征的政府集權(quán)統(tǒng)治→以科層制為特征的傳統(tǒng)行政管理→主張引入私域管理方法的新公共管理→城市多元化主體協(xié)同治理等四個層次的演進(jìn)。在社會科學(xué)中，“模式”指的是研究自然或社會現(xiàn)象的理論圖式和解釋方案，同時也是一種思想體系和思維方式。麥克爾?巴澤雷認(rèn)為“模式是一個以經(jīng)驗為基礎(chǔ)的觀念體系”。“模式”可以界定為：通過學(xué)習(xí)和體驗，對于某一項具體事物或過程形成的一系列思想和觀點體系。城市管理模式可以視為城市政府在經(jīng)驗基礎(chǔ)上形成的關(guān)于城市管理的理論圖式和思維方式。

城市管理模式是一個不斷變化著的概念，不同國家、不同地域、不同歷史時期的城市管理模式呈現(xiàn)出不同的特點。美國的經(jīng)濟(jì)學(xué)家Alice Rivlin在20世紀(jì)70年代初概括了改善城市管理的3種模式，即分權(quán)式、授權(quán)式以及市場式。英國學(xué)者E.Ferlie等歸納了4種新公共管理模式：效率驅(qū)動模式、小型化與分權(quán)模式、追求卓越模式以及公共服務(wù)取向模式。

中國學(xué)者蹤家峰等對于城市管理模式的歸納與論述在國內(nèi)具有一定的代表性。他們先從城市管理（治理）的內(nèi)涵出發(fā)，結(jié)合城市治理的實踐，將城市管理（治理）模式分為企業(yè)家化的城市治理模式、改革政府模式以及公司共同治理模式等3種。后又將城市管理（治理）分為企業(yè)化、國際化、顧客導(dǎo)向型以及城市經(jīng)營模式等4種模式。

在“城市管理世紀(jì)論壇2001會議”上，中國學(xué)者章仁彪提出了“全球—本土化”的城市管理模式。該模式強調(diào)一種超越傳統(tǒng)“非此即彼”式的二元對立的思維模式，在堅持“以人為本”和“可持續(xù)發(fā)展”的指導(dǎo)思想和確立精干高效、系統(tǒng)綜合的原則基礎(chǔ)上，強調(diào)現(xiàn)代城市管理內(nèi)容上“經(jīng)濟(jì)—社會—環(huán)境（市政）”的綜合性、管理主體上“政府—市場—市民”的多元性以及管理對象上“規(guī)劃-建設(shè)-運行”的全程性。

3.城市管理信息化的產(chǎn)生

數(shù)字城市作為技術(shù)現(xiàn)代性的標(biāo)志性成就，是社會信息化發(fā)展的必然結(jié)果。數(shù)字城市是繼“信息高速公路”之后又一革命性技術(shù)成果，直觀的概括了城市信息化發(fā)展的一種高端的發(fā)展形態(tài)，主要由城市信息資源庫和城市應(yīng)用系統(tǒng)構(gòu)成，是信息社會的主要組成部分。它將城市的生存空間由單一的物理世界擴(kuò)展到數(shù)字化虛擬世界，這不僅打破了傳統(tǒng)城市社會的固有屏障，而且給既有的行為方式、制度規(guī)范、思維方式和價值規(guī)范以巨大的沖擊和震蕩，對城市政府管理產(chǎn)生深刻影響。中國的數(shù)字城市建設(shè)發(fā)展方向已成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。隨著數(shù)字城市這一物質(zhì)基礎(chǔ)的具備，城市的數(shù)字化管理也成為了必然的選擇。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，一種以遙感、計算機(jī)通信等信息技術(shù)為支撐的信息化城市管理新模式——數(shù)字城管在北京市東城區(qū)誕生，并迅速在全國大中城市得到推廣。數(shù)字城管在不到十年的發(fā)展中，既引發(fā)了中國城市管理模式的深刻變化，產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)和社會效益，也從一定程度上推高了數(shù)字城管的社會期求。在不足十年間，不僅完成了由傳統(tǒng)城市管理向數(shù)字城管的飛躍。

4.城市管理智慧化研究

隨著物聯(lián)網(wǎng)和云計算等技術(shù)的興起，以及中國城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，中國的城市管理在經(jīng)歷相對短暫的數(shù)字城管發(fā)展階段后，將逐步邁入智慧化城市管理的嶄新時代--智慧城管。智慧城管是基于城市數(shù)字化、信息化和智能化建設(shè)，利用新一代移動通信網(wǎng)絡(luò)、高速光纖寬帶網(wǎng)絡(luò)、物聯(lián)網(wǎng)等信息和通信技術(shù) 、云計算技術(shù)、GIS/3D/多媒體等高性能數(shù)字技術(shù)，積極探索城市智慧化的發(fā)展途徑，為實現(xiàn)智能化城市管理、均等化社會服務(wù)、高效化城市經(jīng)濟(jì)和高新化城市產(chǎn)業(yè)提供新的支撐和動力。最終實現(xiàn)一個集信息獲取、信息處理、全過程監(jiān)控督辦、分析決策、視頻監(jiān)控、應(yīng)急聯(lián)動、聯(lián)合指揮調(diào)度等多位一體的智慧化、全覆蓋、全流程的綜合性城市管理平臺。

其主要特點包括：智能傳感設(shè)備將城市公共設(shè)施物聯(lián)成網(wǎng)，對城市運行的核心系統(tǒng)實時感測，具有更全面靈活的物與物、物與人、人與人的互聯(lián)互通和相互感知能力；物聯(lián)網(wǎng)與互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)完全連接和融合，將數(shù)據(jù)整合為城市核心系統(tǒng)的運行全圖，借助于發(fā)達(dá)的智慧基礎(chǔ)設(shè)施，提升信息處理和信息資源整合能力；基于智慧的基礎(chǔ)設(shè)施，城市里的各個關(guān)鍵系統(tǒng)和參與者進(jìn)行和諧高效地協(xié)作，提高跨部門、多層級、異地的合作能力，實現(xiàn)城市運行的最佳狀態(tài)；鼓勵政府、企業(yè)和個人在智慧基礎(chǔ)設(shè)施之上進(jìn)行科技和業(yè)務(wù)的創(chuàng)新應(yīng)用，為城市提供源源不斷的發(fā)展動力，實現(xiàn)城市的可持續(xù)的健康發(fā)展。

智慧城管一方面需要不斷引入新技術(shù)，通過整合、擴(kuò)建、升級、新建應(yīng)用系統(tǒng)，構(gòu)建智慧城管的技術(shù)支撐體系，提供“智慧的管理工具”；另一方面需要不斷引入先進(jìn)的管理理念與模式，通過完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、協(xié)同機(jī)制、預(yù)警機(jī)制、評價機(jī)制、服務(wù)機(jī)制等，構(gòu)建智慧城管的管理支撐體系，提供“智慧的管理方法”，從而為“智慧城管”提供全方位支撐。同時，智慧城管作為智慧城市的一個有機(jī)構(gòu)成，必須在建設(shè)的理念、技術(shù)、方式等方面實現(xiàn)與智慧城市的充分耦合，全面體現(xiàn)智慧城市互聯(lián)、整合、民本、創(chuàng)新、智慧等理念。

4.1智慧城管系統(tǒng)總體架構(gòu)研究

根據(jù)通行的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，智慧城管的系統(tǒng)模型主要由感知層、網(wǎng)絡(luò)層、平臺層和應(yīng)用層構(gòu)成。智慧城管系統(tǒng)建設(shè)主要涵蓋以下四個方面:

一是建設(shè)全面覆蓋的感知網(wǎng)絡(luò)。在重點目標(biāo)和部位部署無線識別網(wǎng)絡(luò)，整合、完善公共場所視頻監(jiān)控資源，推動衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的應(yīng)用和環(huán)境狀態(tài)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，形成全面覆蓋、集約共享的城市感知網(wǎng)絡(luò)，為城市管理系統(tǒng)提供身份、圖像、位置、狀態(tài)等多種感知信息。

二是建設(shè)高速泛在的通信網(wǎng)絡(luò)。優(yōu)化信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)通信網(wǎng)絡(luò)光纖化、無線化，推進(jìn)“三網(wǎng)融合”，建成數(shù)字化、智能化的寬帶多媒體信息通信網(wǎng)絡(luò)，確保系統(tǒng)信息穩(wěn)定、高速、安全流轉(zhuǎn)。

三是建設(shè)統(tǒng)一的公共平臺與共享的信息資源。在“智慧城市”的全市統(tǒng)一的公共平臺和信息資源基礎(chǔ)上，視情構(gòu)建城市管理應(yīng)用支撐平臺、信息資源管理體系、數(shù)據(jù)交換平臺、重點信息資源數(shù)據(jù)庫。

四是建設(shè)完善的智慧應(yīng)用體系。結(jié)合城市管理、執(zhí)法和服務(wù)工作的具體實際，統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實施各類應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)。優(yōu)先并重點推進(jìn)業(yè)務(wù)辦理、智能管控、公共服務(wù)、效能督查、應(yīng)急處置等應(yīng)用系統(tǒng)的建設(shè)。

4.2智慧城管建設(shè)路徑設(shè)計研究

智慧城管建設(shè)需要堅持“政府主導(dǎo)、社會參與，創(chuàng)新引領(lǐng)、統(tǒng)籌規(guī)劃，資源整合、實時共享，覆蓋全面、適度超前”的原則，以現(xiàn)有平臺為基礎(chǔ)，依托現(xiàn)代信息技術(shù)，系統(tǒng)化構(gòu)筑，科技化建設(shè)，智能化應(yīng)用，著力構(gòu)建 “覆蓋全面、信息融合、運轉(zhuǎn)高效”的智慧城管系統(tǒng)。建設(shè)應(yīng)從信息化基礎(chǔ)設(shè)施、支撐及保障體系、智慧化應(yīng)用體系三個層面分三個階段實施：從城市信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來說，在規(guī)劃設(shè)計階段，致力于三網(wǎng)融合、無線寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的推進(jìn)，規(guī)劃云計算中心；從信息技術(shù)支撐和保障體系來說，需要開展城市管理智慧化的技術(shù)構(gòu)架及功能構(gòu)架設(shè)計、標(biāo)準(zhǔn)研究、關(guān)鍵技術(shù)研究；并且站在城市全面發(fā)展的角度開展城市管理體制機(jī)制“頂層設(shè)計”，整合城市信息資源。開展法規(guī)體系建設(shè)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范體系建設(shè)、應(yīng)用與工程選型，探索智慧城管建設(shè)運行模型等等。在智慧化城市管理系統(tǒng)的應(yīng)用過程中，通過系統(tǒng)的建設(shè)和運行，推動形成基于海量信息和智能處理的城市政府管理新模式，實現(xiàn)城市管理從靜態(tài)到動態(tài)、從粗放到精細(xì)、從被動應(yīng)付到主動經(jīng)營的跨越。

5. 結(jié)語

智慧化的城市管理是實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需要。為應(yīng)對城市急劇膨脹帶來的一系列嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，智慧城管使得城市部件更易于被感知、管理事項更易于被精準(zhǔn)判斷、決策指令更易于被有效施行、公共資源更易于被合理分配，從而減少消耗、降低污染、緩解擁堵，是確保城市持續(xù)生機(jī)的最佳城市管理模式。全球已經(jīng)進(jìn)入信息化時代，信息技術(shù)作為日益重要的生產(chǎn)要素，深刻影響和決定著城市管理工作的發(fā)展方向。實施智慧城管建設(shè)，將新技術(shù)和新理念延伸、擴(kuò)展到城市管理工作中，推動城市管理效能全面躍升，是提升城市軟實力、推動城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實而迫切的選擇。