后出口限制時代的中國稀土政策分析

李建武 ，徐海申

(1.中國地質(zhì)科學院礦產(chǎn)資源研究所，北京 100037；2.包鋼(集團)總公司，內(nèi)蒙古 包頭 014010)

2014年3月26日，世界貿(mào)易組織(WTO)公布了美國、歐盟、日本訴中國稀土、鎢、鉬相關(guān)產(chǎn)品出口管理措施案專家組初裁報告，裁定中方采取的出口關(guān)稅、出口配額以及出口配額管理和分配措施不符合有關(guān)世貿(mào)規(guī)則和中方加入世貿(mào)組織的承諾。盡管這只是WTO的初步裁決，中國仍可依照WTO相關(guān)規(guī)則提出上訴，但未雨綢繆，現(xiàn)在有必要進行思考，如果現(xiàn)有出口限制措施被迫取消，中國稀土產(chǎn)業(yè)將會受到何種影響，今后中國將如何對稀土產(chǎn)業(yè)進行管理。

1 我國稀土管理的主要目標及政策措施

保護資源和保護環(huán)境是我國稀土管理的兩個主要政策目標[1]。中國稀土礦山產(chǎn)量自80年代中期超越美國成為全球第一生產(chǎn)大國，進入21世紀后，產(chǎn)量占全球的比例一度高達95%以上。按美國地質(zhì)調(diào)查局的數(shù)據(jù)，1985～2013年間，我國礦山累計產(chǎn)量占同期全球累計產(chǎn)量80.06%[2]。長期的高強度開發(fā)使我國稀土資源快速消耗，包頭稀土礦主要礦區(qū)資源僅剩三分之一，南方離子型稀土礦儲采比已由20年前的50降至目前的15[3]。與此同時，與稀土生產(chǎn)相關(guān)的環(huán)境問題也日益突出，包括氨氮、重金屬、放射性對土壤和水體的污染，以及嚴重的植被破壞。為緩解稀土產(chǎn)業(yè)所面臨的資源和環(huán)境雙重壓力，我國政府相繼出臺了多項政策措施，其中最主要的有兩個：一是出口限制政策，二是礦山開采總量控制政策。前者從出口環(huán)節(jié)對出口量進行限制，后者從生產(chǎn)環(huán)節(jié)對產(chǎn)量進行管控，二者共同構(gòu)成了我國稀土政策的主體。

2 我國稀土出口政策實施效果

我國對稀土出口進行限制的政策工具主要有兩個，一是出口配額，二是出口關(guān)稅。我國自1998年開始對稀土產(chǎn)品出口實行配額許可證制度，但當時保留了出口退稅的出口鼓勵政策。從2003年10月開始，我國開始逐步降低和取消稀土冶煉分離產(chǎn)品的出口退稅，到2005年5月取消了全部出口退稅。2006年10月我國開始對部分稀土產(chǎn)品征收出口關(guān)稅，隨后逐步擴大了應稅產(chǎn)品范圍，并提高了稅率。

從理論上講，我國對稀土產(chǎn)品出口進行限制主要可起到兩個作用：一是通過限制國外需求來降低需求總量和產(chǎn)量、進而降低資源消耗、減少對環(huán)境的污染和破壞；二是通過限制出口來減少國際市場供應量，進而改變稀土市場長期供過于求的局面。然而實際結(jié)果表明，該政策并未很好地發(fā)揮上述作用。首先，對出口的限制促使國外稀土消費企業(yè)將產(chǎn)能轉(zhuǎn)移至中國國內(nèi)，使我國稀土消費量及全球占比迅速增長。2000年，我國稀土消費量僅為1.9萬t(稀土氧化物，下同)，占全球總量的24%，到2013年，我國消費量增長到近8.5萬t，占全球的比例達到近70%。在此期間，我國稀土礦山產(chǎn)量也一度高速增長，2006年達到歷史最高的13.3萬t，近年受開采總量控制政策執(zhí)行力度加強和全球需求減少的影響才開始下降。其次，我國實際出口量(不包括走私數(shù)量)長期低于配額，配額對出口量的限制作用實際上已然失去。2004～2013年的10年間，我國僅2010年一年的實際出口量超過了配額，其余9年均未完成配額。根據(jù)《稀土信息》公布的數(shù)據(jù)計算，近5年我國實際出口量占配額的比例分別為：2009年72.0%、2010年114.2%、2011年52.9%、2012年45.0%、2013年65.5%。近3年由于國外需求疲軟，完不成配額的情況更為嚴重。第三，較高的出口關(guān)稅將國內(nèi)和國外市場價格割裂開來，增加了走私的贏利空間，刺激了走私活動，嚴重影響了這一政策預期作用的發(fā)揮。

總體而言，出口限制政策在降低資源消耗、改變供需形勢方面并未發(fā)揮出顯著作用，但卻促使國外稀土加工企業(yè)將產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到中國，使稀土加工業(yè)在中國迅速發(fā)展，有效地延長了稀土產(chǎn)業(yè)鏈，創(chuàng)造了更多增加值[4]。考慮到我國稀土管理的主要政策目標以及稀土加工產(chǎn)業(yè)已取得的國際地位，可以斷定，即便我國最終被迫取消對稀土出口的各項限制措施，我國的稀土產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也不會受到嚴重影響。

3 開采總量控制政策及其實施效果

開采總量控制政策是出口限制政策以外，我國對稀土進行管理的另一項重要政策[5]。該政策通過由國土資源部制定全國開采總量指標并分配到各省，再由各省國土資源管理部門分配到礦山的方法，對資源的開采總量加以控制[6]。由于該政策直接控制礦山產(chǎn)量，可有效地改變產(chǎn)量過快增長、資源過度消耗的局面，對資源的保護作用更為直接、有力。

我國于2006年開始對稀土礦實施開采總量控制政策，經(jīng)過幾年的實施，目前已見成效?？偭靠刂普邔嵤┮郧埃覈⊥恋V山產(chǎn)量持續(xù)增長，1995～2006年的12年間年均增速高達9.7%，并于2006年達到歷史最高的13.3萬t。2006年之后，在總量控制政策的影響下，產(chǎn)量逐步下降，年產(chǎn)量由12萬t以上降至8萬t左右，并從2010年開始被生產(chǎn)指標完全控制。2010～2013年的4年間，實際產(chǎn)量與指標的比值分別為100.1%、90.1%、81.1%和85.7%。

4 未來我國稀土管理政策分析

由于出口限制政策前景很不樂觀[7]，再加上其實施效果不夠顯著，本文認為，開采總量控制政策應成為未來我國稀土管理的基礎(chǔ)性政策。以該政策為主，同時輔助以其他相關(guān)政策，例如稅收政策、環(huán)境保護政策等，共同來解決我國稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展中所面臨的問題。

將開采總量控制政策作為未來我國稀土管理基礎(chǔ)性政策，主要基于下面幾點考慮。

首先，開采總量控制政策設定了礦山開采量的上限，防止了資源的過度消耗，針對性強，作用直接。過去幾年我國稀土礦山產(chǎn)量的發(fā)展趨勢的轉(zhuǎn)變也證明了該政策在資源保護方面的有效性。

其次，開采總量控制政策在降低稀土資源開發(fā)對環(huán)境的破壞程度方面也有一定作用。顯然，在其他條件不變的情況下，礦山產(chǎn)量的降低無疑將減少對環(huán)境的破壞。另外，主管部門在分配生產(chǎn)指標的過程中，將環(huán)境破壞作為一個重要的核減因素，這無疑將促使礦山企業(yè)加大環(huán)境保護的力度。

第三，開采總量控制政策作用于礦山生產(chǎn)環(huán)節(jié)，作用點位于整個稀土產(chǎn)業(yè)鏈的最前端，對稀土市場的供應端有決定性影響，可以有效地調(diào)整稀土市場的供需形勢，促使稀土價格保持在合理水平。

第四，開采總量控制政策更符合WTO的相關(guān)規(guī)則，更容易為國際社會所理解和接受。開采總量控制措施針對的是稀土生產(chǎn)環(huán)節(jié)，其影響對國內(nèi)外公司并無二致，因此不違反WTO規(guī)則。此次美國、歐盟和日本在WTO提出的稀土訴訟案也僅是針對中國的出口關(guān)稅、出口配額和配額分配管理等措施，并未涉及對生產(chǎn)的管理措施[8]。

然而，開采總量控制政策也存在一些問題，需要進一步完善，主要包括以下兩個方面。

第一，生產(chǎn)指標的設定應更加科學。生產(chǎn)指標的設定市場實際需求相差較大，增加了指標的落實難度。應加強稀土需求預測研究，以此為基礎(chǔ)制定和公布總量控制指標，以提高生產(chǎn)指標的科學性和可預期性，便于礦山企業(yè)安排生產(chǎn)。

第二，政策執(zhí)行力度需持續(xù)加強，堅決杜絕超指標生產(chǎn)現(xiàn)象。我國自2006年開始對稀土實施開采總量控制，至今已執(zhí)行8年，其中前4年均存在超指標生產(chǎn)的現(xiàn)象，直到2010年加強了監(jiān)管力度才使這一怪象得到改變。超指標生產(chǎn)使開采總量控制政策名存實亡，必須嚴加制止。

總量控制政策可以有效地調(diào)節(jié)市場供應，但卻無法獨立解決稀土價格長期與價值背離的問題。自20世紀80年代中后期中國成為全球最主要的稀土供應國之后，稀土價格長期處于低位[9]。促使稀土價格回歸合理，也應是我國稀土管理的重要目標之一。

造成我國稀土價格長期過低的主要原因，除了市場供過于求之外，生產(chǎn)成本低也是一個重要因素。研究表明，初級產(chǎn)品的短期價格主要由需求決定，而長期價格取決于供給，取決于產(chǎn)品的長期邊際成本[10]。我國稀土生產(chǎn)成本低的主要原因一是優(yōu)越的資源條件降低了開發(fā)成本，二是大量外部成本未記入企業(yè)生產(chǎn)成本之內(nèi)，使得企業(yè)會計成本低于實際成本。這些外部成本主要包括資源消耗成本和環(huán)境成本。

資源消耗成本的內(nèi)部化可通過進一步提高資源稅或資源補償費等方法，將這部分外部成本全部加入到企業(yè)的生產(chǎn)成本之中。但有幾點需要特別注意，一是企業(yè)的承受能力問題，因為隨著近年國外產(chǎn)能的建成，中國稀土企業(yè)開始面對國外生產(chǎn)商的競爭，稅費增加過高將削弱其國際競爭能力；二是稅費制度安排的合理性問題，目前資源稅按原礦開采量計征的辦法變相鼓勵企業(yè)采富棄貧，不利于資源的集約利用。三是稅負的公平性問題，目前不同地區(qū)資源稅征收的實際標準相差較大，破壞了企業(yè)的平等競爭環(huán)境；四是非法盜采的問題，增加稅費必然會刺激非法盜采活動，特別是南方離子型稀土，因其礦床特征導致監(jiān)管難度極大。如果監(jiān)管問題不解決，可能會造成新的資源破壞。

解決環(huán)境成本外部化的問題可通過強化環(huán)境標準、提高稀土行業(yè)環(huán)保準入門檻來實現(xiàn)，這也是未來稀土環(huán)保政策的主要發(fā)展趨勢。通過征收環(huán)境恢復治理保證金、落實《稀土工業(yè)污染物排放標準》等措施，可使以前由社會承擔的環(huán)境成本轉(zhuǎn)為由企業(yè)承擔。這一方面可實現(xiàn)保護環(huán)境的管理目標，另一方面也使企業(yè)成本更加真實，降低其低價銷售的動力。

在產(chǎn)業(yè)層面，發(fā)展規(guī)?；?jīng)營、提高產(chǎn)業(yè)集中度是政策主要方向，主要措施是通過資源整合提高稀土開采行業(yè)的集中度，通過企業(yè)兼并重組提高冶煉分離行業(yè)的集中度。產(chǎn)業(yè)集中度的提高將有助于增強我國稀土企業(yè)的市場話語權(quán)。

5 主要認識和結(jié)論

保護資源、保護環(huán)境仍將是我國未來稀土管理的兩個主要目標，但保證稀土價格維持在合理水平也應成為管理目標之一，未來政策措施的制定和選擇應緊緊圍繞這三個目標進行。

出口限制政策是我國一項重要的稀土保護措施，但既不是唯一一個，也并非最重要一個。即使最終被迫取消，也不會對我國稀土產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生嚴重影響。

開采總量控制政策因其作用的直接有效性，應成為我國未來稀土管理的主要政策，今后應進一步完善這一政策的具體措施，加強執(zhí)行力度。

進一步完善稅、費等制度安排，強化環(huán)境標準、提高稀土行業(yè)環(huán)保準入門檻，將稀土生產(chǎn)的外部成本內(nèi)部化，使企業(yè)成本能夠反映真實、完全的成本，有助于保證稀土價格處于合理水平。同時，產(chǎn)業(yè)集中度的提高將有助于增強我國稀土企業(yè)的市場話語權(quán)。

[1] 國務院.國務院關(guān)于促進稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見[EB/OL].(2011-05-19) [2014-04-20].http://www.gov.cn/zwgk/2011-05/19/content_1866997.htm.

[2] U.S.Geological Survey.Mineral commodity summaries[J/OL].(2014-03-10) [2014-05-22] .http://minerals.usgs.gov/minerals/pubs/commodity/rare_earths/.

[3] 中華人民共和國國務院新聞辦公室.中國的稀土狀況與政策[EB/OL].(2012-06-20) [2014-05-22] .http://www.scio.gov.cn/ztk/dtzt/77/3/Document/1175752/1175752.htm.

[4] Wübbeke J.Rare earth elements in China：Policies and narratives of reinventing an industry[J].Resources Policy，2013，38(3)：384-394.

[5] 劉樹臣，崔榮國.我國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源調(diào)控政策的思考[J].中國國土資源經(jīng)濟，2011，24(8)：4-7.

[6] 國土資源部.開采總量控制礦種指標管理暫行辦法[EB/OL].(2012-03-19)[2014-04-20].http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201203/t20120319_1075065.htm.

[7] 張文安.WTO裁定引發(fā)的思考：成為稀土強國最重要[J].稀土信息，2014(4):30-32.

[8] Hatch G.The WTO Panel Report On Chinese Rare Earth Exports[EB/OL].(2014-04-06)[2014-04-20].http://www.techmetalsresearch.com/2014/04/.

[9] Massari S，Ruberti M.Rare earth elements as critical raw materials：Focus on international markets and future strategies[J].Resources Policy，2012，38(1)：36-43.

[10] Tilton J E.The terms of trade debate and the policy implications for primary product producers[J].Resources Policy，2013，38(2)：196-203.