湖北宣恩縣農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)管理探討

陳 海

（湖北省宣恩縣水利水產(chǎn)局，445500，宣恩）

宣恩縣地處鄂西南邊陲，位于恩施土家族苗族自治州南部，為云貴高原延伸部分，地處武陵山和齊躍山交接部位，喀斯特地貌發(fā)育，溶洞深洼密布，土地總面積2 737 km2，轄6鄉(xiāng)3鎮(zhèn)，總?cè)丝?5.85萬人。在國家扶持下，全縣“十一五”農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)在規(guī)劃實(shí)施上按照 “因地制宜、能引則引、宜窖則窖、合理布局”的原則，科學(xué)利用地表水、地下水和雨水集蓄，大力興建供水工程，極大地改善了農(nóng)村人口的生活環(huán)境和生產(chǎn)條件，推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。“十一五”期間解決了水質(zhì)不達(dá)標(biāo)人口4 658人、水量不達(dá)標(biāo)人口8.44萬人、水源保證率不達(dá)標(biāo)人口2.113 7萬人、用水方便程度不達(dá)標(biāo)人口4 505人，共11.47萬人的飲水安全問題。

根據(jù)全縣農(nóng)村飲水安全實(shí)際情況，工程建設(shè)還面臨很多困難和問題，實(shí)施工程解決的飲水人數(shù)與農(nóng)村飲水實(shí)際需要還有一定差距。據(jù)調(diào)查，全縣無供水設(shè)施的人口為22.03萬人，其中直接取用河溪水及泉水的有17.45萬人，取用坑塘水的有4.58萬人，農(nóng)村飲水安全問題仍然十分突出。

一、宣恩縣農(nóng)村飲水安全的現(xiàn)狀問題

1.水源不足

宣恩縣特殊的自然地理?xiàng)l件和人口居住分散特點(diǎn)，造成飲水不安全。全縣地層多為石灰?guī)r類，溶洞分布廣，山大坡陡，降雨地表徑流匯流時間短，蓄集水能力差；同時，降雨時空分布不均，且多集中于初夏，經(jīng)常有連綿陰雨與持續(xù)干旱，造成嚴(yán)重缺水。部分地區(qū)供水水源缺乏，全縣屬山區(qū)，且為少數(shù)民族聚居區(qū)和邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)，交通不便，村寨分散，河谷深切，相對高差較大，村寨大都分布在800～1 200 m高程之間，在豐水季節(jié)日常用水基本可得到滿足，但5～7天無降雨，水源就會枯竭，是造成飲水安全問題的重要原因之一。

2.水質(zhì)不穩(wěn)

調(diào)查全縣供水工程情況，水質(zhì)凈化處理設(shè)施完備的并不多。大致分為以下幾種：①規(guī)模較大的集鎮(zhèn)供水工程進(jìn)行了水質(zhì)凈化消毒處理，規(guī)模較小的建設(shè)了水質(zhì)凈化處理設(shè)施，消毒處理不完善，還有的自行施工簡易預(yù)沉淀、過濾，沒有凈化消毒處理。②分散供水工程中，飲水安全新建的供水工程有過濾措施和水池、水窖加蓋、通氣保護(hù)措施，其余多為引水或引水與集雨設(shè)施混合利用，無水處理設(shè)施，直接蓄入水池。全縣飲用水水源中85%為地表水，供水水質(zhì)受降雨等自然條件的影響特別大，水質(zhì)混濁，供水水質(zhì)極不穩(wěn)定。③普通鑄鐵管和鍍鋅鋼管管材管件銹蝕、破損，污水反吸入等造成污染。④只有簡單的蓄水設(shè)施，降雨時管道引入山溪水，有的管材不合格，形成水質(zhì)問題。⑤取用農(nóng)業(yè)灌溉渠道水為飲用水，水源污染較為嚴(yán)重，還有的就近取用保證率不高的泉水，人畜常?；煊?，水質(zhì)均達(dá)不到飲水安全目標(biāo)。

3.投入不足

一是建設(shè)所需資金大，可靠的自流引水水源地較遠(yuǎn)，一般在3.5～5 km以上，有的甚至10 km左右，引水要翻山越嶺，輸水管道部分建設(shè)投資占比大，達(dá)65%以上。二是山大人稀、分散居住、高差較大的現(xiàn)狀使供水管網(wǎng)輻射受限，實(shí)施時轉(zhuǎn)運(yùn)物質(zhì)成本加大，管理人員費(fèi)用增加，根據(jù)供水工程實(shí)際，山區(qū)人均投資需要750～880元，有的達(dá)到1 150元左右。三是改造擴(kuò)建工程供水規(guī)模成倍加大，設(shè)備、設(shè)施老化，因受建設(shè)資金不足的影響，改造升級受到局限。四是建設(shè)資金扶持的額度有限，縣級配套資金難，可解決人數(shù)很難與現(xiàn)實(shí)要求相適應(yīng)。五是水質(zhì)監(jiān)測體系建立中，缺乏機(jī)構(gòu)、人員、儀器設(shè)備及培訓(xùn)資金投入。

4.技術(shù)服務(wù)涵蓋不全

由于飲水工程工作面廣量大，前期及管理工作經(jīng)費(fèi)缺乏，全方位的技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)力度明顯不夠。一些小型工程由當(dāng)?shù)厝罕姂{經(jīng)驗(yàn)選擇建設(shè)地點(diǎn)，實(shí)際施工時發(fā)現(xiàn)不合理再次變更位置；工程技術(shù)人員未及時到現(xiàn)場指導(dǎo)，施工中出現(xiàn)等工、返工、漏水、坍塌等一系列問題。

5.管理不足

農(nóng)村供水工程建設(shè)和運(yùn)行管理是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工作。雖然對工程運(yùn)行管理分為集中和分散工程多種管理方式進(jìn)行嘗試，如采用鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)歸口管理，成立用水合作管理組織，承包、自管等形式，并取得較好效果，但仍然有許多需要完善之處。工程建成后，管理方式因工程規(guī)模不同而差別很大，工程建設(shè)項(xiàng)目管理責(zé)任難落實(shí)；有的工程初期管理能保證較好運(yùn)行，但時間一長，人們管理意識淡化，出現(xiàn)問題的管線段由農(nóng)戶自己維修，造成工程維護(hù)不到位，最終廢棄。

二、對策及建議

1.統(tǒng)籌做好規(guī)劃設(shè)計(jì)

工程方案總的要求就是按農(nóng)村飲水安全水質(zhì)、水量、水壓、保證率、方便程度標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合行政區(qū)劃、人口分布、經(jīng)濟(jì)條件、水資源條件、地形和地質(zhì)條件，合理進(jìn)行工程布局。從水量、水質(zhì)長遠(yuǎn)可靠等方面，合理考慮水源；根據(jù)全面建設(shè)小康社會的需要，結(jié)合建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)村的實(shí)際承受能力確定工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；要保證工程管理運(yùn)行和維護(hù)的可持續(xù)性。結(jié)合項(xiàng)目區(qū)的水源特點(diǎn)及飲水不安全人口分布情況，工程方案采取改與建結(jié)合，利用現(xiàn)有水廠進(jìn)行擴(kuò)、改建，管網(wǎng)延伸供水；利用地形和人口分布條件適度新建集中式供水工程；有一定軟硬件基礎(chǔ)、水源條件又好的集中供水，對工程合理改造；嚴(yán)重缺水源，無法遠(yuǎn)距離輸水、調(diào)水的地方建集雨蓄水工程。工程類型以自流引水為主、提水集雨為輔，有的可采用“長藤結(jié)瓜”式供水，緩解水源壓力。水處理工藝一般采取常規(guī)沉淀過濾、漫濾及消毒等傳統(tǒng)工藝。盡量選擇便于管理、運(yùn)行費(fèi)用低的技術(shù)方案。

在進(jìn)行工程規(guī)劃設(shè)計(jì)時，特別是在選擇水源和水處理工藝時充分比較方案。飲水安全工程建設(shè)前，做好水源勘測和調(diào)查工作，確保水源水質(zhì)符合國家 《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》要求，避免盲目建設(shè)。宣恩縣部分溪溝水基本無人為污染，是理想的飲用水水源，但受季節(jié)影響產(chǎn)水量有較大變化。全縣共有水庫28座，其中小（1）型水庫9座，總庫容1 117萬m3；?。?）型水庫 15 座，總庫容 307 萬 m3；中型水庫3座，總庫容24 288萬m3；大（2）型水庫 1座，總庫容34 300萬m3；共有堰塘505口，蓄水量282.8萬m3。因此，具有合理利用好庫塘水作為飲用水水源或者是備用水源的條件。

2.資金扶持，合理利用

從資金投入看，縣級配套資金難，為解決好群眾的飲水安全問題，須按照中央、地方和受益群眾共同負(fù)擔(dān)，困難大的多補(bǔ)、困難小的少補(bǔ)等原則制定有效的資金籌措計(jì)劃。加強(qiáng)對社會投資的鼓勵和引導(dǎo)，充分利用市場機(jī)制多渠道籌集資金。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展要求，政府通過公共財(cái)政增加投入，各部門密切配合，給予一定的扶持引導(dǎo)，確保飲水工程所需資金足額、及時到位。設(shè)立項(xiàng)目財(cái)務(wù)專戶，實(shí)行專人專賬，根據(jù)工程建設(shè)進(jìn)度實(shí)行國庫直接支付制。工程資金不足時，需采取措施解決部分資金難題，經(jīng)濟(jì)條件較好的村組，由村集體出部分資金或由村集體和農(nóng)戶共同籌資，如采用墊付資金，受益后合理分?jǐn)?，或采用集貸結(jié)合的辦法。從農(nóng)村實(shí)際情況看，由于勞動力外出，工程建設(shè)組織投工投勞難度很大，需引導(dǎo)受益農(nóng)戶在其負(fù)擔(dān)能力允許范圍內(nèi)承擔(dān)一定的投勞投資責(zé)任。

3.注重監(jiān)督管理，保證工程長效運(yùn)行

全縣9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有自然條件相對差、交通不便的偏僻村組，施工、管理難度大，必須尊重自然規(guī)律，結(jié)合地情，做到科學(xué)規(guī)范管理。

在工程建設(shè)管理上根據(jù)村鎮(zhèn)供水工程特點(diǎn)和國家現(xiàn)行有關(guān)政策，以及《湖北省農(nóng)村供水管理辦法》，組建項(xiàng)目建設(shè)法人單位，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，健全機(jī)構(gòu)，簽訂責(zé)任狀，部門協(xié)作配合，按照“規(guī)劃建卡制、社會公示制、集中采購和招標(biāo)投標(biāo)制、資金報賬制、工程監(jiān)理制、管理責(zé)任制”的要求進(jìn)行工程建設(shè)管理，明確項(xiàng)目建設(shè)法人在執(zhí)行“六制”中的職責(zé)。結(jié)合縣人民政府行文的《宣恩縣農(nóng)村飲水安全項(xiàng)目建設(shè)管理辦法》，做到有專班負(fù)責(zé)總體工程質(zhì)量管理，專人管理單項(xiàng)工程質(zhì)量，受益戶監(jiān)督質(zhì)量、進(jìn)度。

針對面廣量大的工作實(shí)際，爭取政策和經(jīng)費(fèi)支持，加強(qiáng)政策和技術(shù)服務(wù)體系建設(shè)，水務(wù)服務(wù)部門進(jìn)行水利法規(guī)的宣傳解釋，使責(zé)、權(quán)、利三方自覺按法律法規(guī)行事，部門相互協(xié)作?？h級根據(jù)行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)編制標(biāo)準(zhǔn)工程圖集、落實(shí)管理辦法，按照專班專人要求，定人、定責(zé)、定時，分片包干。鄉(xiāng)鎮(zhèn)培訓(xùn)一批規(guī)劃、質(zhì)量監(jiān)督人員，在村一級培養(yǎng)懂施工、監(jiān)督、管理的技術(shù)能人，為飲水安全新工藝、材料推廣運(yùn)用創(chuàng)造有利條件，使他們能夠從技術(shù)角度檢查工程管理中存在的問題。

4.保護(hù)水源，加強(qiáng)執(zhí)法

需科學(xué)合理地進(jìn)行水功能區(qū)劃分，統(tǒng)籌兼顧，充分考慮上下游、左右岸、近遠(yuǎn)期以及社會發(fā)展各方面的需求，突出重點(diǎn)，以城鎮(zhèn)集中飲用水水源為優(yōu)先保護(hù)對象，達(dá)到水資源的開發(fā)利用與保護(hù)并重。根據(jù)《中華人民共和國水法》《湖北省水資源管理辦法》《湖北省農(nóng)村供水管理辦法》《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》等相關(guān)法規(guī)的要求，劃定農(nóng)村規(guī)劃項(xiàng)目供水水源保護(hù)區(qū)，對生活飲水水源進(jìn)行管理和保護(hù)，制定保護(hù)辦法，在保護(hù)范圍內(nèi)，禁止人為污染和影響水源，按照“污染者付費(fèi)、破壞者恢復(fù)”的環(huán)境責(zé)任原則，加強(qiáng)源頭治理，確保水源質(zhì)量。加大執(zhí)法查處力度，在劃定生活飲用水地表水水源保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)禁止養(yǎng)殖業(yè)、加工企業(yè)排放廢水、廢渣，禁止施用殘留期長、劇毒性農(nóng)藥。實(shí)行取水許可制度和排污許可制度，任何單位和個人在水源保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)活動，應(yīng)征得供水單位的同意和水行政主管部門的批準(zhǔn)。同時編制飲水安全應(yīng)急預(yù)案，以便必要時應(yīng)急處理，確保人民群眾用水安全。

5.加強(qiáng)運(yùn)行管理

①針對農(nóng)村飲水安全工程投資渠道、工程規(guī)模的差異，合理確定工程管理模式，明晰產(chǎn)權(quán)，落實(shí)管理主體。明確責(zé)權(quán)，按照國家投資不流失、各方投資有權(quán)益、社會投資有回報的原則，明確責(zé)、權(quán)、利，保護(hù)調(diào)動各方營運(yùn)積極性。建立靈活有效的農(nóng)村安全飲水工程運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)用水管理。必須采取適當(dāng)收費(fèi)和政府扶持相結(jié)合的方式，才能保證工程長效運(yùn)行。因此，水費(fèi)提取和財(cái)政補(bǔ)貼相結(jié)合，中央、省安排落實(shí)財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼，充實(shí)縣級農(nóng)村飲水安全維修養(yǎng)護(hù)基金等相關(guān)扶持政策，需要進(jìn)一步執(zhí)行。

②農(nóng)村飲水安全工程實(shí)行有償供水、裝表入戶、計(jì)量收費(fèi)，按照“補(bǔ)償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負(fù)擔(dān)”的原則，合理制定水價。水價必須由物價主管部門會同水行政主管部門在充分考慮用水戶負(fù)擔(dān)能力的基礎(chǔ)上制定，實(shí)行政府定價或政府指導(dǎo)價，落實(shí)“兩部制”水價，村鎮(zhèn)及分散供水實(shí)行農(nóng)民“一事一議”定價，以水養(yǎng)水。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中供水工程和供水規(guī)模在200人以上或跨村供水的集中供水工程，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)中心歸口管理，所有權(quán)屬縣水利局，經(jīng)營權(quán)屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)服務(wù)中心，按照國家物價部門核定的水價收費(fèi)，實(shí)行管理、抄表、收費(fèi)“三到戶”，水價、水量、水費(fèi)“三公開”。對于供水規(guī)模在200人以下的單村集中供水工程，按成本核定水價，交由村委會管理，水行政主管部門積極幫助受益農(nóng)戶成立用水合作管理組織，落實(shí)管理措施，制定管理?xiàng)l例，有利于節(jié)約用水，確保工程安全，做到良性循環(huán)、永久利用。有的小型工程也采用承包方式進(jìn)行管理，由政府物價部門對水費(fèi)成本進(jìn)行核算后頒布用水價格，這樣既解決了農(nóng)民飲水困難和防止小范圍用水壟斷肆意抬高水價的問題，又有利于工程的管護(hù)維修。對于“一戶一池”集雨供水工程建成驗(yàn)收合格后，實(shí)行“自建、自有、自用、自管”，水池（窖）成為農(nóng)戶的固定資產(chǎn)，管理維修完全由農(nóng)戶承擔(dān)，終身受益。

③完善農(nóng)村飲水安全統(tǒng)一管理監(jiān)測體系。建立由縣級水質(zhì)監(jiān)測管理中心和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水工程的水質(zhì)化驗(yàn)室共同組成的水質(zhì)監(jiān)測體系，建立地表水、地下水動態(tài)水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)，落實(shí)機(jī)構(gòu)、人員、任務(wù)、責(zé)任、儀器設(shè)備和經(jīng)費(fèi)，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定加強(qiáng)供水水質(zhì)監(jiān)測，并實(shí)現(xiàn)信息暢通、資料數(shù)據(jù)準(zhǔn)確及時。集中供水工程要加強(qiáng)水源、出廠水和管網(wǎng)末梢水的水質(zhì)檢驗(yàn)和監(jiān)測，分散供水工程要分區(qū)域定期進(jìn)行水質(zhì)監(jiān)測。探索建立農(nóng)村飲水安全工程的農(nóng)村水利信息數(shù)據(jù)庫，為實(shí)現(xiàn)水利行業(yè)管理信息化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，逐步建立水廠及飲水安全供水水源自動監(jiān)測系統(tǒng)，不斷提高水利工程管理的科技含量。

④提高職工技術(shù)素質(zhì)。農(nóng)村飲水安全工程運(yùn)行管理是一個長期服務(wù)，縣水行政主管部門應(yīng)每年定期對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理人員和技術(shù)人員集中進(jìn)行業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)，供水單位配合水行政主管部門定期對水廠職工進(jìn)行業(yè)務(wù)和技術(shù)培訓(xùn)，使他們了解、掌握水利設(shè)施的管護(hù)常識。運(yùn)行管理單位必須探索可行的管理措施，按照“規(guī)范化、專業(yè)化”的要求，規(guī)范管理廠區(qū)，培訓(xùn)專業(yè)管理人員，完善管理制度，建立完整的管理檔案，制定可靠的供水保障措施，落實(shí)好日常管理與維護(hù)，不斷提高管理服務(wù)水平。

[1]陳楚珍，廖霞林.湖北農(nóng)村飲水安全長效機(jī)制建設(shè)的實(shí)踐和思考[J].中國水利，2013（19）.