自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革研究

范振林

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革研究

范振林

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

自然資源是人類賴以生存的基礎(chǔ)，其產(chǎn)權(quán)制度對于自然資源的開發(fā)利用和保護起著關(guān)鍵作用，已被人類的實踐和歷史所證實。我國工業(yè)化進程加快，對自然資源需求量極大，但對自然資源的破壞和浪費現(xiàn)象也較為嚴重，并造成了一定的環(huán)境污染。加強自然資源產(chǎn)權(quán)管理，明晰自然資源產(chǎn)權(quán)制度，已經(jīng)成為實現(xiàn)我國資源產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性管理工作。本文闡明對自然資源產(chǎn)權(quán)及產(chǎn)權(quán)關(guān)系的認識，明晰了各種主要的自然資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系，分析了存在的主要問題，并提出了具體的政策建議。

產(chǎn)權(quán)；自然資源；改革

產(chǎn)權(quán)是“使自己或他人受益或受損的權(quán)利”。產(chǎn)權(quán)界定越明確，產(chǎn)權(quán)的價值就越大，資源被無償占有的可能性就越小，從而提高資源的配置效率，實現(xiàn)市場配置資源的決定性作用。十八屆三中全會的決定（《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》）中明確提出“完善產(chǎn)權(quán)保護制度”和“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”?！稕Q定》中指出“產(chǎn)權(quán)是所有制的核心；對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度?！彼?，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度非常重要，它是“完善社會主義市場經(jīng)濟制度的內(nèi)在要求”和維護“公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)不可侵犯”的法制需要。

1 自然資源產(chǎn)權(quán)界定

一般來說，大部分自然資源具有經(jīng)濟物品的稀缺性、有用性和可耗竭性等基本性質(zhì)，決定自然資源及其資產(chǎn)存在產(chǎn)權(quán)歸屬問題，所謂的自然資源產(chǎn)權(quán)是指自然資源所有、使用、轉(zhuǎn)讓和收益等法律法規(guī)制度的總稱，自然資源產(chǎn)權(quán)符合一般產(chǎn)權(quán)的特征和內(nèi)在要求，主要包括產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)配置、產(chǎn)權(quán)交易和產(chǎn)權(quán)保護四大制度或要素。

從自然資源產(chǎn)權(quán)角度去界定自然資源的使用性，包括所有、使用和收益等，能充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)對自然資源開發(fā)保護的能動性作用，可以規(guī)范地方政府和相關(guān)企業(yè)的經(jīng)濟行為，提高自然資源的產(chǎn)權(quán)效率，實現(xiàn)對自然資源的合理配置和高效利用，推進生態(tài)文明建設(shè)和發(fā)展。

2 自然資源產(chǎn)權(quán)基本現(xiàn)狀

2.1 自然資源產(chǎn)權(quán)相關(guān)制度已經(jīng)基本成型

以物權(quán)制度為體現(xiàn)的自然資源產(chǎn)權(quán)制度已經(jīng)基本成型，表現(xiàn)在土地所有權(quán)及他物權(quán)法律制度業(yè)已形成，其他自然資源物權(quán)法律制度不斷跟進，并且推動自然資源以“所有為中心”向“利用為中心”演化，整體上呈現(xiàn)以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，其他資源法律法規(guī)相配套的格局。

2.2 自然資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度逐步建構(gòu)

自然資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度逐步建構(gòu)，表現(xiàn)在：①土地的經(jīng)營權(quán)早已開始與承包人再次分離，《土地承包法》第三十七條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其它方式流轉(zhuǎn)，當事人方應(yīng)當簽訂書面合同”；②林權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)生了重大的變革，各地《林權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押管理辦法》等法律法規(guī)對林權(quán)或土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作出了詳細規(guī)定；③礦業(yè)權(quán)出售、合資合作、上市、抵押以及礦業(yè)企業(yè)分立合并等多形式流轉(zhuǎn)局面基本形成，礦業(yè)權(quán)交易及其相關(guān)中介服務(wù)機構(gòu)建設(shè)蓬勃發(fā)展。目前我國已建成的省級礦業(yè)權(quán)交易機構(gòu)有31家，儲量評審機構(gòu)37家，礦業(yè)權(quán)評估機構(gòu)113家，場外股權(quán)交易市場1家（天津股權(quán)交易所，其后重慶、上海、武漢等地也獲準進行場外交易試點），但這些機構(gòu)地域性服務(wù)為主的色彩較濃，缺乏統(tǒng)一的全國性的交易機構(gòu)。

3 存在的主要問題

3.1 自然資源產(chǎn)權(quán)存在準物權(quán)與用益物權(quán)法理之爭

土地以外的諸如礦業(yè)權(quán)等其他自然資源產(chǎn)權(quán)與典型物權(quán)有所不同，在其客體的不確定性、權(quán)利構(gòu)成復(fù)雜性、取得和行使具有公法管制性以及權(quán)利效力等方面具有顯著的差別，造成礦業(yè)權(quán)等其他自然資源產(chǎn)權(quán)與典型物權(quán)之間存在準物權(quán)與用益物權(quán)法理之爭。但事實上，自然資源物權(quán)在法律法規(guī)體系中難以超越用益物權(quán)的法律范疇。2007年頒布的《物權(quán)法》規(guī)定“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護”，在立法上明確了探礦權(quán)、采礦權(quán)等權(quán)利的用益物權(quán)性質(zhì)。因此，作為探礦權(quán)、采礦權(quán)上位概念的“礦業(yè)權(quán)”等都無法超越用益物權(quán)的范疇。

3.2 自然資源產(chǎn)權(quán)形式單一和產(chǎn)權(quán)虛置現(xiàn)象并存，“主體歸屬”與“收益歸屬”不對稱

根據(jù)《憲法》規(guī)定，土地（除農(nóng)村集體土地）、礦藏、水流、森林等自然資源都屬于國家所有，國務(wù)院代表國家行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利，但自然資源的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等產(chǎn)權(quán)沒有充分與國家所有權(quán)分離，產(chǎn)權(quán)形式較為單一和國家所有權(quán)普遍沒有明確的行使主體，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)形式單一和虛置現(xiàn)象并存；由于產(chǎn)權(quán)界定不清，在相當大程度上資源所有權(quán)與收益權(quán)之間發(fā)生事實上偏離，所有者從資源開發(fā)和使用中得到的本應(yīng)是由全體公民共享的公共利益卻未能有效實現(xiàn)，造成了地方政府過度依賴“資源財政”、資源壟斷行業(yè)的高收入和“煤老板暴富”的現(xiàn)象，卻把環(huán)境損害成本留給了自然資源的所有者和資源所在地的政府和居民。

3.3 產(chǎn)權(quán)管理混亂，表面上的清晰性和實質(zhì)上的模糊性，導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)流失

國家的自然資源所有權(quán)益流失，其資產(chǎn)運營效率和效益低下?！稇椃ā访鞔_規(guī)定資源國家所有，由國務(wù)院行使國家對資源的所有權(quán)，但從實際管理和運行來看，作為具體承擔(dān)所有者職能的管理主體卻有所缺失。1998年國務(wù)院機構(gòu)改革時，雖將原國家國有資產(chǎn)管理局承擔(dān)的對自然資源實行資產(chǎn)化管理的職能交給了國土資源部和國家林業(yè)局等部門管理，但具體的法律法規(guī)和規(guī)章制度有待建立，與各有關(guān)部門的關(guān)系有待理順。自然資源資產(chǎn)分散在各地區(qū)、各部門、各企事業(yè)單位，誰都可以用政府的身份或政府授權(quán)的身份對這些自然資源資產(chǎn)管理和運營，行使占有權(quán)甚至“所有權(quán)”，而一旦造成損失，誰也不愿承擔(dān)責(zé)任，從而導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)管理混亂，仍然處于抽象上的清晰和具體上的模糊之中，清晰性和模糊性相互交織，協(xié)調(diào)程度差。

3.4 中央和地方自然資源產(chǎn)權(quán)配置不當

現(xiàn)行自然資源產(chǎn)權(quán)配置制度的缺陷，主要是中央和地方國有自然資源產(chǎn)權(quán)配置不當，集中體現(xiàn)在自然資源所在地所應(yīng)擁有的經(jīng)營和收益失位方面。資源產(chǎn)權(quán)的配置包括經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)等與資源所在地關(guān)聯(lián)度較差，資源所在地事權(quán)和收益不匹配，造成企業(yè)與當?shù)鼐用裰g存在較大的收入差距，資源全民所有、收益合理共享機制缺失，地區(qū)間的不合理收益也進一步加劇，同時給資源所在地留下資源銳減甚至枯竭、環(huán)境污染和生態(tài)破壞等系列問題。

3.5 現(xiàn)有管理機制，沒有完成自然資源產(chǎn)權(quán)確定工作

十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，擴大了自然資源的內(nèi)涵和外延，除了傳統(tǒng)意義上的森林、礦藏、草原等可以投入經(jīng)濟活動的要素以外，也將生態(tài)系統(tǒng)和資源環(huán)境納入資產(chǎn)范圍，但現(xiàn)階段礦產(chǎn)資源、水資源等自然資源沒有完成產(chǎn)權(quán)確定工作，一些生態(tài)資源如清潔空氣、清潔土壤、生態(tài)系統(tǒng)和資源環(huán)境等沒有納入產(chǎn)權(quán)約束和市場定價，造成資源的掠奪性使用、濫用和過度開采，阻礙經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的優(yōu)化平衡，導(dǎo)致負外部效應(yīng)問題；現(xiàn)行自然資源管理體制機制不適宜進行統(tǒng)一的自然資源產(chǎn)權(quán)確定工作，礦產(chǎn)資源和土地資源已形成相對集中管理，生態(tài)、環(huán)境和水資源等管理相對分散，各自然資源管理職能分工有所交叉，并且缺乏統(tǒng)一的自然資源管理的頂層設(shè)計和決策部門；自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場不完善和產(chǎn)權(quán)收益流失，在我國統(tǒng)一的自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)展尚不成熟，準入規(guī)則、競爭規(guī)則、交易規(guī)則以及退出機制還很不完善，政府在自然資源產(chǎn)權(quán)管理中還存在不同程度的錯位、越位和缺位問題，過度的自然資源行政管理，限制了市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，造成國家的所有權(quán)收益不到位和自然資源資產(chǎn)收益流失。

4 對策建議

4.1 加強物權(quán)理論研究，健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度體系

加強自然資源物權(quán)理論研究，完善土地、林地、草地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)、海域使用權(quán)等權(quán)利分類，明確自然資源資產(chǎn)邊界、產(chǎn)權(quán)歸屬及其公法規(guī)制。依法劃分國有自然資源的所有權(quán)、處分權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)等產(chǎn)權(quán)歸屬，明確各類產(chǎn)權(quán)主體的責(zé)權(quán)利。按照歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的原則，對國土空間內(nèi)的自然資源進行統(tǒng)一確權(quán)登記，界定清晰國土范圍內(nèi)的自然資源所有者，劃清國家所有國家行使所有權(quán)、國家所有地方政府行使所有權(quán)、集體所有集體行使所有權(quán)、集體所有單位個人行使承包使用權(quán)等各種權(quán)益的邊界。健全完善國有自然資源的產(chǎn)權(quán)制度體系，明確產(chǎn)權(quán)界定、配置、交易和保護關(guān)系，加強統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，防止國有自然資源資產(chǎn)流失和侵蝕，維護相關(guān)權(quán)利主體的合法權(quán)益。

4.2 加強自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理

產(chǎn)權(quán)制度是界定自然資源權(quán)益邊界、完善自然資源監(jiān)管、規(guī)范自然資源利用行為的基礎(chǔ)，需要加強自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理，一是構(gòu)建所有權(quán)、使用權(quán)、占有權(quán)、擔(dān)保權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等一體的自然資源資產(chǎn)權(quán)利組合，并依法保護其權(quán)益，嚴格限制政府行政管理行為對自然資源資產(chǎn)合法權(quán)益的侵占。二是明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，以不動產(chǎn)登記為抓手，構(gòu)建完善的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記體系，并深入推進自然資源尤其土地資源登記確權(quán)工作。三是依托市場規(guī)則，建立市場機制起決定性作用的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易體系，并建立全國“統(tǒng)一、競爭、開放、有序”自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場，完善交易規(guī)則、交易流程、信息發(fā)布、價款結(jié)算和收費標準等，提高自然資源資產(chǎn)交易效率，合理配置資源。四是加強自然資源產(chǎn)權(quán)保護，嚴格限制公共權(quán)力對自然資源產(chǎn)權(quán)及相關(guān)權(quán)利的侵蝕。

4.3 合理界定國有自然資源收益權(quán)的公共利益所得及分配關(guān)系，克服實際存在的公共利益蛻變?yōu)椴块T化、單位化和權(quán)力者私人化傾向

合理界定國有自然資源收益的所得及分配關(guān)系，確保國家自然資源所有者權(quán)益實現(xiàn)，遏止部門、單位和權(quán)力者個人侵占公共利益以及由此導(dǎo)致的收入分配不公現(xiàn)象，尤其是要防止借公共利益需求侵害農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)的行為，在土地征收、補償和安置等環(huán)節(jié)中，要合理合法，完善相關(guān)程序，強化經(jīng)濟手段，利用公告、協(xié)商和仲裁等機制，并以法律形式物化農(nóng)民與土地之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，確保農(nóng)民行使產(chǎn)權(quán)主體應(yīng)該享有的各項土地權(quán)能，保障農(nóng)民的知情權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)。

4.4 完善中央與地方之間的“利益共享機制”，調(diào)節(jié)中央和地方的利益分配關(guān)系

按照事權(quán)與財權(quán)相匹配的原則，嚴格界定中央與地方的收益歸屬及分配比例，實現(xiàn)中央和地方各級財政之間合理的自然資源收益分配，通過完善中央與資源所在地的自然資源開發(fā)利益共享機制，提高資源所在地收益分配比例，要通過資源開發(fā)和保護，讓資源所在地政府和居民受益，以提高地方的積極性和管理水平，實現(xiàn)自然資源合理開發(fā)和永續(xù)利用。

4.5 構(gòu)建完善的自然資源資產(chǎn)監(jiān)督管理體系

完善自然資源資產(chǎn)監(jiān)督管理體系，使國有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和國家自然資源管理者互相獨立、配合和監(jiān)督，要進一步區(qū)分所有權(quán)人意義上國家對全民所有自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)并進行管理的權(quán)利和管理者意義上國家對國土范圍內(nèi)自然資源資產(chǎn)行使監(jiān)管權(quán)的權(quán)力，所有者追求的是資產(chǎn)效益的最大化，管理者則以全民利益的實現(xiàn)為基本出發(fā)點，并監(jiān)督自然資源資產(chǎn)價值的保值增值。在國家對自然資源管理三重身份不可能改變的前提下，將監(jiān)督管理進行剝離，避免既當裁判員又當運動員和左手監(jiān)督右手的現(xiàn)象，在法律和事實上將監(jiān)督和所有者身份獨立于國家的行政管理者角色之外，既要監(jiān)管自然資源資產(chǎn)的數(shù)量、范圍、用途，也要對資源開發(fā)和保護管理起間接的監(jiān)控作用，并建立呈垂直分布的縱向監(jiān)督體系，同時建立分級監(jiān)督與上下監(jiān)督的綜合體系。

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Research into the reform of property right system of natural resources

FAN Zhen－Lin
（Chinese Academy of Land and Resources Economics，Beijing 101149，China）

Natural resources are the basis of human survival，the property rights system for the development and utilization of natural resources and protection plays a key role，has been confirmed by the practice and history of mankind.Speed up the process of industrialization，the demand for natural resources is great，but the destruction of natural resources and waste more serious，and caused some environmental pollution.Strengthening natural resource property management，clear property rights system of natural resources，has become a resource industry to achieve sustainable development of China’s basic management.This article clarifies the understanding of natural resource property，and property rights，clear a variety of major natural resource property rights，analyzes the main problems and put forward concrete policy proposals.

property rights；natural resources；reform

范振林（1981—），男，山東青島人，碩士，助理研究員，主要從事資源經(jīng)濟和管理政策研究。E－mail：fanzhenlincugb＠sina.com。

D922.6；F407.1

A

1004－4051（2014）S2－0001－03

2014－09－05