國(guó)外礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理分析及啟示

孟 剛，卜小平，趙亞利，吳韞婧

（國(guó)土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京100034）

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理體制改革進(jìn)行了許多有益的探索，取得了一定的成績(jī)，積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。在此過(guò)程中，我國(guó)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家礦產(chǎn)資源管理進(jìn)行過(guò)研究和多次考察，正確認(rèn)識(shí)以美國(guó)、加拿大、澳大利亞為代表的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理情況，學(xué)習(xí)和借鑒其先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于準(zhǔn)確把握我國(guó)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理制度改革的方向，完善我國(guó)的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理制度，具有重要的意義。

1 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理的基本情況

一般情況下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理基本劃分為礦產(chǎn)資源量（含儲(chǔ)量）和礦產(chǎn)儲(chǔ)量?jī)蓚€(gè)不同的環(huán)節(jié)進(jìn)行管理，國(guó)家以及礦山企業(yè)關(guān)注礦產(chǎn)資源量的管理，礦產(chǎn)資源量對(duì)國(guó)家資源家底和礦山企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有價(jià)值；社會(huì)資本主要關(guān)注礦產(chǎn)儲(chǔ)量的管理，礦產(chǎn)儲(chǔ)量對(duì)礦業(yè)投資人有價(jià)值，礦產(chǎn)資源量?jī)H有參考價(jià)值；但勘探公司在資本風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)融資，在沒(méi)有估算儲(chǔ)量的情況下，投資人關(guān)注的是礦產(chǎn)資源量，要承擔(dān)較大的風(fēng)險(xiǎn)。參與礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理的主要有國(guó)家有關(guān)機(jī)構(gòu)、礦業(yè)（勘探）公司、中介機(jī)構(gòu)以及礦業(yè)協(xié)會(huì)（學(xué)會(huì)）和符合礦產(chǎn)儲(chǔ)量估算要求的人員[1]。

1.1 國(guó)家有關(guān)機(jī)構(gòu)

國(guó)家有關(guān)機(jī)構(gòu)，主要是政府管理部門、金融管理機(jī)構(gòu)和法院。

政府管理部門在礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理方面的主要職責(zé)是，依據(jù)相關(guān)法律組織制定政策、制度和標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)礦產(chǎn)資源量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析及對(duì)外發(fā)布[2]。如加拿大1987年制定的《礦產(chǎn)和金屬政策》和日本1984年制定的《促進(jìn)稀有金屬工業(yè)對(duì)策》等；如美國(guó)內(nèi)政部發(fā)布的《美國(guó)外大陸架石油天然氣資源年報(bào)》。

金融管理機(jī)構(gòu)為維護(hù)金融安全，保護(hù)投資人的利益，主要關(guān)注礦產(chǎn)儲(chǔ)量的管理。一般做法是，金融管理機(jī)構(gòu)委托相關(guān)的協(xié)會(huì)（學(xué)會(huì)）制定儲(chǔ)量管理的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程、規(guī)范，并對(duì)外發(fā)布；要求礦業(yè)公司在籌資融資時(shí)提供經(jīng)中介機(jī)構(gòu)估算的礦產(chǎn)儲(chǔ)量，其中勘探公司在風(fēng)險(xiǎn)資本市場(chǎng)融資時(shí)可提供礦產(chǎn)資源量；金融管理機(jī)構(gòu)受理礦業(yè)公司材料后，對(duì)礦產(chǎn)儲(chǔ)量數(shù)據(jù)存有疑義的進(jìn)行抽審，數(shù)據(jù)量要達(dá)到1／3，也有國(guó)家規(guī)定金融管理機(jī)構(gòu)在受理上市公司材料時(shí)，委托中介機(jī)構(gòu)對(duì)上市融資的礦產(chǎn)儲(chǔ)量進(jìn)行審計(jì)。如加拿大對(duì)礦產(chǎn)儲(chǔ)量管理的NI 43－101標(biāo)準(zhǔn)就是加拿大證監(jiān)會(huì)發(fā)布的，該標(biāo)準(zhǔn)對(duì)礦產(chǎn)資源量、礦產(chǎn)儲(chǔ)量劃分，對(duì)礦產(chǎn)資源量和礦產(chǎn)儲(chǔ)量的估算，對(duì)中介機(jī)構(gòu)、礦產(chǎn)儲(chǔ)量估算人員的從業(yè)，對(duì)報(bào)告內(nèi)容、格式等做出了系統(tǒng)的規(guī)定[3]。該標(biāo)準(zhǔn)具有強(qiáng)制性的法律性質(zhì)。其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家與加拿大管理制度基本相同，我國(guó)幾大油公司和礦業(yè)公司境外上市都是遵守著上述規(guī)定。

法院對(duì)礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)發(fā)等籌資融資活動(dòng)中涉及礦產(chǎn)資源量和礦產(chǎn)儲(chǔ)量的欺詐行為進(jìn)行獨(dú)立審判。

1.2 礦業(yè)公司

礦業(yè)公司在從事礦產(chǎn)勘查、開(kāi)發(fā)活動(dòng)中，可組織自身的地質(zhì)技術(shù)人員編制地質(zhì)勘探報(bào)告并進(jìn)行礦產(chǎn)資源量和礦產(chǎn)儲(chǔ)量的估算，但僅限于自身使用；如果以礦產(chǎn)儲(chǔ)量進(jìn)行籌融資活動(dòng)，必須依據(jù)上述金融管理機(jī)構(gòu)發(fā)布的規(guī)定執(zhí)行。礦業(yè)公司與中介機(jī)構(gòu)之間僅是民事關(guān)系，礦業(yè)公司要對(duì)提供的礦產(chǎn)資源量和礦產(chǎn)儲(chǔ)量承擔(dān)法律責(zé)任。對(duì)于少量規(guī)模較大、技術(shù)力量較強(qiáng)的礦業(yè)公司，也有的國(guó)家規(guī)定可由公司內(nèi)部人員對(duì)部分礦產(chǎn)儲(chǔ)量進(jìn)行估算，金融管理機(jī)構(gòu)予以認(rèn)可。

1.3 中介機(jī)構(gòu)

中介機(jī)構(gòu)受礦業(yè)公司的委托，依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，獨(dú)立進(jìn)行礦產(chǎn)資源量和礦產(chǎn)儲(chǔ)量的估算；在估算時(shí)應(yīng)按照規(guī)定指定簽字責(zé)任人，并組織相關(guān)專業(yè)人員配合工作；簽字人承擔(dān)技術(shù)方面的法律責(zé)任，中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)商務(wù)責(zé)任。據(jù)了解，全球有影響力的礦產(chǎn)儲(chǔ)量估算中介機(jī)構(gòu)不超過(guò)20家，我國(guó)幾大礦業(yè)公司在境外上市均是委托上述中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行儲(chǔ)量估算。

1.4 符合礦產(chǎn)儲(chǔ)量估算要求的人員

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，符合礦產(chǎn)儲(chǔ)量估算要求的人員首先應(yīng)是現(xiàn)有權(quán)威的相關(guān)協(xié)會(huì)（學(xué)會(huì)）的會(huì)員，同時(shí)要滿足礦產(chǎn)儲(chǔ)量估算的相關(guān)要求。如美國(guó)石油工程師學(xué)會(huì)就規(guī)定，本學(xué)會(huì)會(huì)員要承擔(dān)礦產(chǎn)儲(chǔ)量估算報(bào)告簽字至少要有3年油氣儲(chǔ)量估算工作經(jīng)歷，要承擔(dān)礦產(chǎn)儲(chǔ)量審計(jì)報(bào)告簽字至少要有10年油氣儲(chǔ)量估算的工作經(jīng)歷。如澳大利亞規(guī)定，固體礦產(chǎn)儲(chǔ)量估算報(bào)告簽字人員要有5年以上從事本礦種勘探研究工作經(jīng)歷。

國(guó)外礦業(yè)協(xié)會(huì)（學(xué)會(huì)）一般是按礦種或者工作階段設(shè)立的，其會(huì)員既包括勘查人員，也包括采礦人員。如美國(guó)石油工程師學(xué)會(huì)是按礦種設(shè)立的，加拿大的采礦冶金協(xié)會(huì)是按工作階段設(shè)立的。這些協(xié)會(huì)（學(xué)會(huì)）都有較長(zhǎng)的發(fā)展歷史，其會(huì)員要滿足協(xié)會(huì)的基本條件，具有本礦種較豐富的理論實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。礦產(chǎn)儲(chǔ)量估算人員由上述協(xié)會(huì)（學(xué)會(huì)）會(huì)員中產(chǎn)生，同時(shí)要具備礦產(chǎn)儲(chǔ)量估算的特殊要求，這就保證了從事礦產(chǎn)儲(chǔ)量估算人員既具有技術(shù)能力，又熟悉礦產(chǎn)儲(chǔ)量管理的相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)要求。礦產(chǎn)儲(chǔ)量估算的簽字人員如出現(xiàn)欺詐行為，除承擔(dān)執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，還要承擔(dān)相關(guān)民事和刑事責(zé)任。

2 國(guó)內(nèi)外體制機(jī)制的差別

2.1 國(guó)體不同

美國(guó)、加拿大等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家大多是聯(lián)邦制國(guó)家，中央政府與州政府在資源管理上，有清晰的職能界定，這與我國(guó)不同。

2.2 投資體制不同

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，國(guó)家出資只做公益性地質(zhì)工作，提供公益性服務(wù)；商業(yè)性礦產(chǎn)資源勘查由社會(huì)投資，投資人非常關(guān)心礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)并獲得收益。在我國(guó)，多年實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，全部地質(zhì)工作均由國(guó)家投資，改革開(kāi)放以來(lái)雖然逐步實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，但國(guó)家仍投入大量資金從事商業(yè)性礦產(chǎn)資源勘查，由于國(guó)家資金具體投資責(zé)任主體缺位，對(duì)勘查取得的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量名義有人負(fù)責(zé)，但實(shí)際上難以承擔(dān)責(zé)任。在實(shí)踐中，對(duì)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期沉淀的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量和國(guó)家投資新形成的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量，往往要求礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審機(jī)構(gòu)及人員為國(guó)家把關(guān)，目前，這部分資源儲(chǔ)量評(píng)審備案工作已成為從業(yè)人員最大的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

2.3 礦產(chǎn)勘查、開(kāi)采體制不同

在一般情況下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家實(shí)行勘查、開(kāi)采一體化，投資人既是勘查主體，也是開(kāi)采主體，探礦的直接目的是為了開(kāi)采。也有單一的勘探公司，但其是以勘查成果與礦業(yè)公司發(fā)生經(jīng)濟(jì)關(guān)系，實(shí)質(zhì)上也是勘查、開(kāi)采一體化的[4]。在我國(guó)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期實(shí)行的是勘查、開(kāi)采分離的管理制度，近年來(lái)雖有一定程度的改變，但基本格局未發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化。由于礦產(chǎn)勘查、開(kāi)采單位主體不同，利益訴求不同，往往在礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量的認(rèn)定上存在較大的分歧，多年來(lái)存在的一般工業(yè)指標(biāo)的爭(zhēng)議就充分說(shuō)明這點(diǎn)。

3 我國(guó)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理制度的特點(diǎn)及存在的問(wèn)題

3.1 我國(guó)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理制度的特點(diǎn)

我國(guó)的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理制度與以前蘇聯(lián)為首的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家長(zhǎng)期使用的資源儲(chǔ)量信息監(jiān)控保障制度類似，強(qiáng)大有效的行政管理體系是這種制度的基礎(chǔ)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，礦產(chǎn)勘查是一項(xiàng)置于全面、嚴(yán)格、有效的行政管理下的技術(shù)活動(dòng)，儲(chǔ)量估算和評(píng)審都有行政管理和監(jiān)督的保證。

儲(chǔ)量估算由地勘單位實(shí)施。當(dāng)時(shí)的地勘單位技術(shù)力量強(qiáng)，儲(chǔ)量估算具有較高的質(zhì)量。更重要的是形成了分隊(duì)技術(shù)負(fù)責(zé)、大隊(duì)技術(shù)負(fù)責(zé)、局總工的責(zé)任體制，每份儲(chǔ)量報(bào)告都受到相當(dāng)完善的技術(shù)管理監(jiān)控。因此，在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，雖然沒(méi)有明確建立像西方那樣的儲(chǔ)量估算市場(chǎng)責(zé)任制度，實(shí)際上存在一個(gè)行政管理層面的責(zé)任制度。這個(gè)制度被證明是非常有效的。這種儲(chǔ)量估算的行政責(zé)任制度，是部門層面而不是國(guó)家層面的。地質(zhì)、石油、冶金、有色、化工等部門對(duì)自己所負(fù)責(zé)的地勘隊(duì)伍估算的儲(chǔ)量進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)管，但這些儲(chǔ)量尚未得到國(guó)家的評(píng)審，尚不能進(jìn)入國(guó)家儲(chǔ)量表。因此，對(duì)儲(chǔ)量估算的監(jiān)督，是一種部門內(nèi)部責(zé)任機(jī)制。

儲(chǔ)量評(píng)審由各級(jí)儲(chǔ)委和專業(yè)儲(chǔ)委負(fù)責(zé)。儲(chǔ)委是我國(guó)和前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家儲(chǔ)量信息質(zhì)量保證的重要環(huán)節(jié)。在評(píng)審環(huán)節(jié)，部省兩級(jí)儲(chǔ)委、各專業(yè)委員會(huì)有嚴(yán)格的技術(shù)責(zé)任制度。首先，儲(chǔ)委委員是嚴(yán)格挑選的，均是勘查界的精英；其次，評(píng)審程序十分嚴(yán)格，一絲不茍；最后對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行更是非常嚴(yán)格，不通過(guò)的、降級(jí)的、要求補(bǔ)充勘探的報(bào)告占有相當(dāng)比例。儲(chǔ)量評(píng)審是國(guó)家層面的儲(chǔ)量信息質(zhì)量行政保障措施，在通過(guò)評(píng)審后，儲(chǔ)量就進(jìn)入全國(guó)儲(chǔ)量表，成為經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、礦山開(kāi)發(fā)的重要依據(jù)。

3.2 當(dāng)前我國(guó)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理制度存在的問(wèn)題

目前，我國(guó)處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的儲(chǔ)量估算－評(píng)審制度已被打破，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的儲(chǔ)量估算－審計(jì)制度尚未完善的過(guò)渡階段，主要問(wèn)題如下。

一是儲(chǔ)量估算環(huán)節(jié)的責(zé)任機(jī)制缺失。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的行政管理鏈已經(jīng)解體，過(guò)去一份儲(chǔ)量報(bào)告的層層技術(shù)責(zé)任制已不存在，而是由承擔(dān)估算任務(wù)的地勘單位自行負(fù)責(zé)。由于利益驅(qū)動(dòng)，地勘單位在估算資源儲(chǔ)量時(shí)難以獨(dú)立地、嚴(yán)格地按分類標(biāo)準(zhǔn)和勘查規(guī)范行事，而是受業(yè)主意圖的強(qiáng)烈影響。現(xiàn)行管理制度沒(méi)有對(duì)儲(chǔ)量估算提出責(zé)任要求，因此虛算儲(chǔ)量、使用虛假資料等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。地勘單位的上級(jí)主管部門，對(duì)此缺乏檢查、監(jiān)督，在儲(chǔ)量估算這個(gè)環(huán)節(jié)，質(zhì)量監(jiān)控保障制度已經(jīng)缺失。

二是資源儲(chǔ)量評(píng)審監(jiān)督管理無(wú)法可依[5]。我國(guó)的儲(chǔ)量評(píng)審機(jī)構(gòu)是在儲(chǔ)委體系取消后，為繼續(xù)資源儲(chǔ)量評(píng)審制度，對(duì)報(bào)告質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控而建立的，是儲(chǔ)委模式在新階段的延續(xù)。在《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》未修改的情況下，取消了法律規(guī)定的儲(chǔ)量審批，取消了礦床工業(yè)指標(biāo)及評(píng)審機(jī)構(gòu)與礦產(chǎn)儲(chǔ)量評(píng)估師的認(rèn)定，而新的管理制度又未建立。同國(guó)外相比，我國(guó)儲(chǔ)量評(píng)審機(jī)構(gòu)的性質(zhì)一直比較模糊，介于事業(yè)單位和市場(chǎng)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)之間，評(píng)審機(jī)構(gòu)社會(huì)地位低，評(píng)審的獨(dú)立性差，責(zé)任機(jī)制不明。由于受經(jīng)濟(jì)來(lái)源的制約，我國(guó)的評(píng)審機(jī)構(gòu)在評(píng)審時(shí)對(duì)錯(cuò)誤傾向的抵制比較軟弱，資源儲(chǔ)量報(bào)告通過(guò)率高，否定率低，這同過(guò)去儲(chǔ)委或市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)相比都有差距。

4 結(jié)論與啟示

礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理制度是我國(guó)最早建立的制度之一，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)的礦產(chǎn)資源審批制度，具有強(qiáng)大的行政管理權(quán)力，逐級(jí)傳達(dá)著強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)；礦產(chǎn)勘查和資源開(kāi)發(fā)均為政府行為，除了受技術(shù)水平限制出現(xiàn)儲(chǔ)量估算錯(cuò)誤之外，儲(chǔ)量估算人員和單位一般會(huì)客觀地進(jìn)行儲(chǔ)量估算，沒(méi)有弄虛作假的動(dòng)機(jī)；儲(chǔ)量審批程序規(guī)范，技術(shù)把關(guān)嚴(yán)格。總體上實(shí)現(xiàn)了對(duì)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量入口數(shù)據(jù)的質(zhì)量把關(guān)作用。隨著我國(guó)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審管理制度的演變，我們嚴(yán)重地忽略了對(duì)儲(chǔ)量估算環(huán)節(jié)的質(zhì)量監(jiān)督，將評(píng)審機(jī)構(gòu)推向市場(chǎng)，導(dǎo)致儲(chǔ)量報(bào)告質(zhì)量難以保障，政府監(jiān)管沒(méi)有抓手，出現(xiàn)了儲(chǔ)量家底不清、儲(chǔ)量家底不實(shí)的局面。另外與國(guó)外相比還存在諸多不同，比如社會(huì)制度不同，國(guó)情礦情有別，法律法規(guī)、誠(chéng)信體系完善程度不同，勘查開(kāi)采模式也有差別，因此不能照抄照搬國(guó)外儲(chǔ)量管理制度，但是，國(guó)外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家重視儲(chǔ)量估算環(huán)節(jié)、提高儲(chǔ)量評(píng)審的法律地位、制定嚴(yán)格的管理制度和明晰的責(zé)任機(jī)制等方面的思想認(rèn)識(shí)和做法值得我們借鑒。

[1]孟剛，夏響華，卜小平.國(guó)外礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理制度研究報(bào)告[R].2012.

[2]王峰，王澍.國(guó)外礦產(chǎn)儲(chǔ)量管理主要特點(diǎn)及對(duì)我國(guó)的啟示[J].中國(guó)礦業(yè)，2012，21（10）：5－8.

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