礦業(yè)企業(yè)社會(huì)責(zé)任認(rèn)知的國(guó)際比較及影響因素分析

孫春強(qiáng)，閆衛(wèi)東，封 寧

(1．國(guó)土資源戰(zhàn)略研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100812；2．國(guó)土資源部信息中心，北京 100812)

隨著全球?qū)ζ髽I(yè)社會(huì)責(zé)任關(guān)注程度的迅速增長(zhǎng)，以及礦業(yè)繁榮時(shí)期礦業(yè)公司持續(xù)獲得高額利潤(rùn)，要求礦業(yè)公司承擔(dān)必要的企業(yè)社會(huì)責(zé)任已成為世界大多數(shù)礦產(chǎn)資源豐富的國(guó)家的共識(shí)。我國(guó)“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施相比國(guó)內(nèi)對(duì)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的重視要早，因而，部分礦業(yè)公司“走出去”時(shí)履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任不到位，受到了不少西方媒體和非政府組織的質(zhì)疑。當(dāng)前，各個(gè)礦產(chǎn)資源豐富的國(guó)家的企業(yè)社會(huì)責(zé)任發(fā)展水平并不一致，認(rèn)知水平和關(guān)注的重點(diǎn)也不相同，如何真正貼近東道國(guó)的需求，更好地承擔(dān)和履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任已成為礦業(yè)公司不得不思考的重要問題。我們通過對(duì)世界上主要的礦產(chǎn)資源國(guó)家的企業(yè)社會(huì)責(zé)任認(rèn)知水平的調(diào)研，結(jié)合東道國(guó)政府的相關(guān)重要規(guī)定，對(duì)影響因素進(jìn)行了分析，得出了一些結(jié)論，供我國(guó)“走出去”的礦業(yè)公司參考，以便更有針對(duì)性地履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任。

1 認(rèn)知水平

目前，企業(yè)社會(huì)責(zé)任在全球的發(fā)展并不均衡，不同的國(guó)家對(duì)礦業(yè)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的認(rèn)知程度也不完全相同，各有高低。大多數(shù)國(guó)家的認(rèn)知程度正在逐步增長(zhǎng)。從各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來看，發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家之間表現(xiàn)出明顯的差異。

1.1 發(fā)達(dá)國(guó)家

在發(fā)達(dá)國(guó)家中，我國(guó)企業(yè)海外礦業(yè)投資的重點(diǎn)國(guó)家是澳大利亞和加拿大。這兩個(gè)礦業(yè)大國(guó)法律制度完善，機(jī)制健全，政策公開透明，政府和社會(huì)公眾對(duì)企業(yè)社會(huì)責(zé)任有普遍的認(rèn)知，且對(duì)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的礦業(yè)公司的認(rèn)可度高，關(guān)注的重點(diǎn)是氣候變化、供應(yīng)鏈等問題。

澳大利亞和加拿大對(duì)礦業(yè)公司要求的企業(yè)社會(huì)責(zé)任主要分散于環(huán)境、勞工等與礦業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)中，在這兩個(gè)國(guó)家進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)和投資的礦業(yè)公司必須嚴(yán)格遵循這些法律法規(guī)。因而，礦業(yè)公司履行社會(huì)責(zé)任基本上“有法可依，有章可循”。

1.2 發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家

相比發(fā)達(dá)國(guó)家而言，發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家的企業(yè)社會(huì)責(zé)任起步晚，發(fā)展緩慢，認(rèn)知水平不高，認(rèn)識(shí)不全面，大多還停留在較低層次的理解上，社會(huì)公眾對(duì)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的認(rèn)知主要表現(xiàn)為對(duì)礦業(yè)公司的信任及對(duì)其所開展的社會(huì)責(zé)任項(xiàng)目的認(rèn)可度。其中，玻利維亞、布基納法索、喀麥隆、智利、剛果共和國(guó)、加蓬、加納、巴布亞新幾內(nèi)亞、贊比亞、津巴布韋等國(guó)家的認(rèn)知程度較高，而阿爾及利亞、布隆迪、中非共和國(guó)、毛里塔尼亞、柬埔寨等國(guó)家對(duì)礦業(yè)企業(yè)社會(huì)責(zé)任認(rèn)知甚少；所關(guān)注的重點(diǎn)議題與發(fā)達(dá)國(guó)家也有較大差異，主要集中在社區(qū)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療、扶貧等方面，對(duì)環(huán)境保護(hù)的關(guān)注也越來越多。

此外，由于大多數(shù)國(guó)家并無完整的系統(tǒng)的企業(yè)社會(huì)責(zé)任立法體系，盡管有時(shí)也受到來自當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的壓力，但企業(yè)社會(huì)責(zé)任的履行卻往往取決于礦業(yè)公司的自覺性和與當(dāng)?shù)卣_(dá)成協(xié)議時(shí)的承諾等。例如，在馬里的外資礦業(yè)公司和石油勘探公司向其生產(chǎn)活動(dòng)地附近的社區(qū)提供學(xué)校和診所，就經(jīng)常是談判達(dá)成的結(jié)果。

2 政府立法

近年來，除了《公司法》和《投資法》外，許多國(guó)家還在與礦業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)中規(guī)定了礦業(yè)公司必須履行一定的企業(yè)社會(huì)責(zé)任。發(fā)達(dá)國(guó)家主要表現(xiàn)為增加對(duì)土著居民的關(guān)注，進(jìn)一步提高環(huán)境要求；發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家主要表現(xiàn)為對(duì)社區(qū)的集中關(guān)注，對(duì)礦工的工作環(huán)境的關(guān)注很少。

2.1 發(fā)達(dá)國(guó)家

在澳大利亞和加拿大，土著居民群體已經(jīng)擁有了承認(rèn)其對(duì)于特定土地的權(quán)利和協(xié)商關(guān)于資源開發(fā)者進(jìn)入該地區(qū)的條件的權(quán)利的法律體系。澳大利亞制定了《土著居民土地權(quán)法》，加拿大制定了《印度安人法》、《印第安居民區(qū)礦業(yè)條例》以及《印第安居民區(qū)石油與天然氣法》等。

在加拿大，聯(lián)邦2009年新礦業(yè)法修訂的重點(diǎn)內(nèi)容之一是鞏固與土著居民的磋商機(jī)制或框架性內(nèi)容。安大略省從2013年4月1日開始生效的新礦業(yè)法規(guī)要求礦業(yè)公司在進(jìn)行任何礦產(chǎn)勘探前都要與土著居民進(jìn)行協(xié)商。

魁北克省于2013年12月10日通過了《礦業(yè)法》修訂案，增加了采礦權(quán)持有人的義務(wù)和責(zé)任，要求在采礦租約發(fā)放的30天內(nèi)，承租人須建立監(jiān)督委員會(huì)來促進(jìn)項(xiàng)目所在的當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的參與；將某些采礦請(qǐng)求權(quán)持有人和運(yùn)營(yíng)者繳納恢復(fù)全部礦區(qū)預(yù)期成本的保證金的比例從先前的70%增加到100%。還將須在提交申請(qǐng)前，在該礦山所在地舉行公開聽證的金屬礦山的日產(chǎn)量標(biāo)準(zhǔn)從2009年的第79號(hào)提案中提出的3000t以下改為低于2000t的；將需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)和審查的金屬礦或石棉礦加工項(xiàng)目的日加工能力從先前的7000t及以上降為超過2000t等。

2.2 發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家

在亞洲，印度尼西亞2009年新礦法規(guī)定采礦許可證持有人有責(zé)任推動(dòng)社區(qū)發(fā)展，繳納礦區(qū)土地復(fù)墾保證金。越南2010年新礦法規(guī)定進(jìn)行礦產(chǎn)開采的實(shí)體在雇用勞動(dòng)力進(jìn)行礦產(chǎn)相關(guān)活動(dòng)及服務(wù)時(shí)要優(yōu)先考慮當(dāng)?shù)鼐用?。印度新修改的礦業(yè)法強(qiáng)制礦業(yè)公司出讓26%的利潤(rùn)或上一年的權(quán)利金給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民，還要求采礦要獲得社會(huì)許可，并對(duì)那些在礦產(chǎn)開采和原材料加工過程中不顧環(huán)境和社會(huì)影響的公司加大懲處力度。阿富汗法律禁止會(huì)對(duì)文物造成破壞的產(chǎn)業(yè)，除非該礦業(yè)公司獲得文化信息部的事先批準(zhǔn)；大型礦業(yè)合同中包含了有關(guān)環(huán)境保護(hù)和社區(qū)融入的條款。哈薩克斯坦新的《地下資源及其利用法》規(guī)定政府有權(quán)設(shè)定地下資源勘探開發(fā)過程中使用哈薩克斯坦產(chǎn)品和服務(wù)的比例等。

在拉丁美洲，秘魯政府已制定并準(zhǔn)備實(shí)施事先磋商法，即礦業(yè)公司在實(shí)施礦業(yè)項(xiàng)目之前，須同當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)或土著居民達(dá)成協(xié)議，否則將無法拿到許可證；能源與礦業(yè)部發(fā)布了社區(qū)關(guān)系指南以及與采礦和能源行業(yè)相關(guān)的社會(huì)措施的信息。委內(nèi)瑞拉法律規(guī)定，競(jìng)標(biāo)國(guó)家合同的公司必須將其5%的預(yù)算分配給與企業(yè)社會(huì)責(zé)任相關(guān)的活動(dòng)。厄瓜多爾新的礦業(yè)法要求礦業(yè)公司加強(qiáng)社會(huì)責(zé)任，制定措施，促進(jìn)勞動(dòng)力的穩(wěn)定性和安全，為工人支付公平的工資，使當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)受益。玻利維亞正在起草新的礦業(yè)法，建立確保新的礦業(yè)項(xiàng)目開展前得到當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)許可的機(jī)制。

在非洲，一些國(guó)家已經(jīng)建立了關(guān)于企業(yè)社會(huì)責(zé)任的法律框架。南非《礦產(chǎn)與石油資源開發(fā)法》要求采礦權(quán)申請(qǐng)人提交社會(huì)和勞工計(jì)劃。尼日利亞《礦產(chǎn)與采礦法》要求采礦權(quán)持有人與其即將開展運(yùn)營(yíng)活動(dòng)所在地的社區(qū)簽訂“社區(qū)發(fā)展協(xié)議或其他保證向社區(qū)轉(zhuǎn)讓社會(huì)和經(jīng)濟(jì)利益的類似協(xié)議”。塞拉利昂新的《礦山與礦產(chǎn)法》擴(kuò)大了社區(qū)的收益，要求公司向當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)基金捐款，把年收入總額的0.1%用在社區(qū)項(xiàng)目上。

幾內(nèi)亞新《礦業(yè)法典》建立了幾內(nèi)亞第一個(gè)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的立法框架，對(duì)礦業(yè)公司強(qiáng)加了許多額外的關(guān)于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的企業(yè)社會(huì)責(zé)任，要求礦業(yè)公司必須在開始運(yùn)營(yíng)前，提交經(jīng)過批準(zhǔn)的社會(huì)和環(huán)境規(guī)劃；任何開采權(quán)持有人必須與開采活動(dòng)最鄰近的當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)簽訂發(fā)展協(xié)議；礦業(yè)公司必須建立一個(gè)“地方發(fā)展基金”，每年將0.5%～1%的收入繳納到該基金中。

馬里礦業(yè)法典修正案增加了企業(yè)社會(huì)責(zé)任的內(nèi)容，比之前更加具體化。其中，明確規(guī)定，許可證持有人及其分包商須優(yōu)先考慮具有同等資格的馬里人，實(shí)行培訓(xùn)計(jì)劃和晉升制度，并逐步實(shí)施本國(guó)公民取代外籍員工的制度；在符合環(huán)境衛(wèi)生和健康條件下為工人提供工地現(xiàn)場(chǎng)住房；建立或改善社會(huì)和教育基礎(chǔ)設(shè)施；組建當(dāng)?shù)貖蕵吩O(shè)施等。該法典還規(guī)定，所有采礦許可證或小規(guī)模采礦許可證的申請(qǐng)人，在提交可行性研究或可行性報(bào)告的同時(shí)，須向礦業(yè)主管部門提供一份社區(qū)發(fā)展規(guī)劃。

津巴布韋正在修改的《礦山和礦產(chǎn)法》將企業(yè)社會(huì)責(zé)任作為嚴(yán)格的法律要求，以確保一定比例的礦產(chǎn)權(quán)利金可以直接支付給受影響的社區(qū)。莫桑比克提交審議的礦業(yè)法修正案中將著重解決本地成分和當(dāng)?shù)貐⑴c的問題，在以后簽署的礦業(yè)合同中將包括當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)和員工培訓(xùn)戰(zhàn)略、礦石附加值鼓勵(lì)計(jì)劃、企業(yè)責(zé)任計(jì)劃等額外要求。

中非共和國(guó)以新礦業(yè)法典為基礎(chǔ)的新《標(biāo)準(zhǔn)礦業(yè)協(xié)議法》規(guī)定，企業(yè)或開采企業(yè)要保證對(duì)在該國(guó)開展的礦業(yè)項(xiàng)目的和諧融合給予特別關(guān)注。毛里塔尼亞新《標(biāo)準(zhǔn)礦業(yè)協(xié)議法》包含了關(guān)于培訓(xùn)、優(yōu)先雇用毛里塔尼亞人、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)家實(shí)驗(yàn)室服務(wù)的使用等新條款。

3 影響因素

影響企業(yè)社會(huì)責(zé)任認(rèn)知的因素主要包括該國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、礦業(yè)發(fā)達(dá)程度、制度約束、國(guó)際組織和非政府組織的作用以及企業(yè)自身的宣傳等方面。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來看，在低、中等收入水平的國(guó)家中，履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任的礦業(yè)公司往往基于一些與社會(huì)責(zé)任無關(guān)的因素，此外，這些國(guó)家對(duì)礦業(yè)公司的經(jīng)濟(jì)績(jī)效寄予厚望。例如，在布隆迪，由于經(jīng)濟(jì)不景氣和工作崗位稀缺，企業(yè)社會(huì)責(zé)任鮮為人知。

從礦業(yè)發(fā)達(dá)程度來看，礦業(yè)發(fā)達(dá)的國(guó)家比不發(fā)達(dá)的國(guó)家對(duì)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的認(rèn)知程度更高一些。澳大利亞和加拿大比其他國(guó)家的認(rèn)知水平高是不爭(zhēng)的事實(shí)。在發(fā)展中國(guó)家中，南非的認(rèn)知水平相對(duì)其他國(guó)家更高一些。

從制度約束來看，礦業(yè)公司履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任的水平一般取決于所在國(guó)的制度約束。如果社會(huì)缺乏相應(yīng)的促進(jìn)和監(jiān)督機(jī)制，礦業(yè)公司就很難有動(dòng)力去主動(dòng)承擔(dān)法律之外的責(zé)任，從而出現(xiàn)跨國(guó)公司在不同國(guó)家履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任的多重標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，加大了認(rèn)知程度的差異。

從國(guó)際組織和非政府組織的作用來看，聯(lián)合國(guó)、國(guó)際勞工組織等國(guó)際組織具有官方的國(guó)際影響力，直接推動(dòng)著全球礦業(yè)企業(yè)社會(huì)責(zé)任認(rèn)知水平的提高。非政府組織在礦業(yè)公司履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任中起著監(jiān)督作用，在大多數(shù)情況下會(huì)出現(xiàn)在礦業(yè)公司的對(duì)立面。雖然一些較大的非政府組織經(jīng)常受到指責(zé)，但因其也具有一定的國(guó)際影響力，且可以不定時(shí)地公開發(fā)布報(bào)告，從而間接地推動(dòng)著企業(yè)社會(huì)責(zé)任認(rèn)知程度的增長(zhǎng)。此外，許多非政府組織已經(jīng)制定了企業(yè)社會(huì)責(zé)任的相關(guān)倡議，例如采掘業(yè)透明倡議，該倡議目前在全球有41個(gè)實(shí)施國(guó)和17個(gè)支持國(guó)，一定程度上推動(dòng)了更多的國(guó)家加強(qiáng)對(duì)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的認(rèn)知。

從公司自身的宣傳來看，社區(qū)居民是礦業(yè)活動(dòng)最直接的利益相關(guān)者，優(yōu)良的企業(yè)社會(huì)責(zé)任實(shí)踐可以對(duì)他們產(chǎn)生積極的影響。如果不能向社區(qū)提供看得見的利益，可能導(dǎo)致礦業(yè)公司失去經(jīng)營(yíng)的社會(huì)許可。因而，礦業(yè)公司的宣傳實(shí)際上是與社區(qū)的主動(dòng)溝通和聯(lián)系，既可以消除可能存在的誤解，又可以進(jìn)一步促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)對(duì)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的認(rèn)識(shí)和理解，樹立公司自身的標(biāo)桿。

4 結(jié)論

隨著國(guó)際組織的推廣和傳播、非政府組織的監(jiān)督以及當(dāng)?shù)鼐用褚庾R(shí)的覺醒，企業(yè)社會(huì)責(zé)任意識(shí)將會(huì)逐步增強(qiáng)，在礦產(chǎn)資源立法中明確礦業(yè)公司的社會(huì)責(zé)任將成為新趨勢(shì)。對(duì)礦業(yè)公司而言，企業(yè)社會(huì)責(zé)任將不再是一種自愿選擇，而是一種應(yīng)盡的法律義務(wù)。

此外，一個(gè)國(guó)家對(duì)礦業(yè)公司的企業(yè)社會(huì)責(zé)任實(shí)踐的認(rèn)可度往往與該國(guó)對(duì)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的認(rèn)知水平成正相關(guān)關(guān)系。但是，不同國(guó)家的道德標(biāo)準(zhǔn)、法律規(guī)范不同，對(duì)企業(yè)社會(huì)責(zé)任也有不同的優(yōu)先議題，發(fā)達(dá)國(guó)家更偏重與土著居民相關(guān)的社會(huì)責(zé)任，發(fā)展中國(guó)家更偏重社區(qū)利益，因而，礦業(yè)公司要獲得較高的認(rèn)可度，就需要針對(duì)東道國(guó)的優(yōu)先議題以及認(rèn)知度高的領(lǐng)域開展相應(yīng)的企業(yè)社會(huì)責(zé)任實(shí)踐。有時(shí)，政府和社會(huì)公眾之間對(duì)企業(yè)社會(huì)責(zé)任也會(huì)有不同的期望，礦業(yè)公司需要通過與當(dāng)?shù)卣椭醒胝?，以及社區(qū)團(tuán)體、非政府組織或教會(huì)等公民社會(huì)組織協(xié)商和建立合作的方式，平衡不同的利益需求，爭(zhēng)取通過政府的協(xié)調(diào)將相應(yīng)的企業(yè)社會(huì)責(zé)任項(xiàng)目納入更大的規(guī)劃中，以形成長(zhǎng)效機(jī)制，樹立長(zhǎng)久的良好國(guó)際形象。

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