周其仁：改革為什么那么難

周其仁北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授

“半拉子改革”是不行的

“半拉子改革”是中國20年改革中值得玩味的現(xiàn)象。

1988年憲法修正案，所修訂的重要內(nèi)容之一就是土地的所有權(quán)不得買賣、租賃、轉(zhuǎn)讓，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。這一句話打開了中國的土地市場化之門。

中國只有兩種土地，政府手里的國有土地，農(nóng)民手里的集體土地。憲法所規(guī)定的土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，沒有特別強(qiáng)調(diào)只針對國有土地。

為符合憲法的要求，同一年《土地管理法》也得到修訂，明確了國有土地和集體土地都可以依照法律的規(guī)定流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓，但后面它加了一句話，叫具體辦法由國務(wù)院制定。

兩年后，《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（下稱《條例》）姍姍出臺。至此，城鎮(zhèn)國有土地轉(zhuǎn)讓有了依據(jù)。然而，農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓的辦法直到今天也沒制定出來。一征求意見地方就不同意：不能讓集體土地進(jìn)入市場，否則，征地的難度就大多了。

這個“腸梗阻”就一下卡到了今天。

雖然今天大家都批評土地財政，但實際上它是功不可沒的。在改革開放的過程中，如果沒有土地財政，如果不把地變成錢，我們今天好多東西都是沒有的。但是令人遺憾的是當(dāng)時的改革改了一半，政府的地市場化了，農(nóng)民的地不行，只能按照老辦法，征用以后變成國有土地才進(jìn)入市場。等于有一個現(xiàn)行法律給政府的空間，這只手去征，另一只手去賣，中間的差價是如此之大，所以帶來了一系列的問題。

在《改革的邏輯》-書中，我問了幾個問題：第一，我們這個改革為什么需要改這么長時間？計劃經(jīng)濟(jì)才實行了多少年，從1953年國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)以后第一個五年計劃，到1978年改革開放啟動，期間中國還有大躍進(jìn)，還有國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整。如果把這些調(diào)整拋掉，計劃經(jīng)濟(jì)在中國也就搞了20年，而中國的改革已經(jīng)改了35年了。

改革為什么那么難？原因在于“半拉子改革”。再拿土地問題來說，如果當(dāng)年直接徹底市場化，那好辦多了，因為誰也沒有從半拉子市場化當(dāng)中嘗到過甜頭。當(dāng)初只改了一半，再加上甜頭這么大，后來再想改另一半時，當(dāng)然就改不動了。

可以肯定“半拉子改革”是不行的，哪個口子都可以出大問題。土地改革在上世紀(jì)80年代初就已經(jīng)提出，至今已經(jīng)30多年了。1987年，土地使用權(quán)拍賣第一槌在深圳敲響。半年以后，上海拍出第一宗地。但直到1988年全國人大才修改了法律。有巨大的利益再加上看法，使得集體土地入市問題就擱置下來了。

在一些人看來，農(nóng)民土地不能市場化。農(nóng)民把地和房都賣了，住到哪去？甚至有人擔(dān)心，土地一旦流轉(zhuǎn)了，農(nóng)民就會拿著賣地的錢去賭博了。但如果這個邏輯成立的話，那大家都不應(yīng)該領(lǐng)工資，應(yīng)該發(fā)肥皂、發(fā)饅頭、發(fā)毛巾，以防止人們領(lǐng)了錢亂花?，F(xiàn)實之中如果確實有人賣了土地去賭博，是不是要因為這個個案就把大部分不賭錢的人的權(quán)利剝奪掉？在我看來，這都不是不讓農(nóng)民土地入市的理由。

如何打破僵局

現(xiàn)在有這樣一個現(xiàn)象：在全國范圍內(nèi)不能形成統(tǒng)一的政策意見，政治家也下不了決心，于是就有了“試驗區(qū)”。這些年來，我和我的同事還有同學(xué)，去看過不少“試驗區(qū)”。它之所以存在，是因為在中國，需要完全靠經(jīng)驗去說服人，這是有不少局限性的。如果沒有希臘民族的抽象思維能力，幾何中很多概念就很難定義出來。比如，直線就是兩個點之間最短的線，平行線就是兩條永不相交的直線。這樣簡單的幾句話，就可以把世界上各種各樣的線都推導(dǎo)出來。但顯然，中國人不是這樣思考問題的，一定是經(jīng)驗先行的。比如刻舟求劍，讀過這個故事的人一輩子忘不了，其實故事中的道理也完全可以用抽象語言表達(dá)出來。

推此及彼，讓農(nóng)村土地進(jìn)入市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)會有什么結(jié)果？我后來到成都去看，到重慶去看，到長沙去看，到嘉興去看“兩分兩換”，也包括到深圳去看。看過以后就會知道，中國改革的希望是在地方。有的人面對難題，可能會說，算了，這個事改不了，認(rèn)命吧。但終會有人不善罷甘休，開始想辦法解決。一個辦法不行，試另外一個，再不行打擦邊球，更厲害一點的在法律的縫隙里找到實踐機(jī)會。

像在臺資集中的昆山，早年時，10萬臺灣商人在那里定居，生意很好，但廠房不夠用。由于開發(fā)區(qū)需要國家批用地額度，跟不上需求，商人們就拿著錢同周邊的村莊商量：你把土地變成廠房，我就付你租金。眼看著錢送上門來，一個支部書記開始研究法律，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民辦企業(yè)是可以的，還有一條說跟其他方聯(lián)辦企業(yè)也是可以的，于是就向國土局打報告說要跟臺資聯(lián)辦企業(yè)，并跟臺商簽署房屋租賃合同。后來當(dāng)?shù)赝恋鼐o張了以后，新的土地政策下來，明確了可以建廠房，但需要找出耕地來占補(bǔ)平衡。村里想出了應(yīng)對的辦法，將村里的零散土地復(fù)墾，變成耕地，騰出一定的畝數(shù)，這樣既盤活了土地，又符合政策。

我訪問過一個村支書，是村里的領(lǐng)袖人物，他跟我講的話我今天還記得。他說錢就在門口，地在我們腳下，怎么就弄不來這錢？

但是嚴(yán)格按照法律細(xì)究起來，這種做法是違規(guī)的，集體土地是不能出租的。集體土地只有收歸國有后，國家才把它批租出去。

到2007年，國家批準(zhǔn)成都設(shè)立改革試驗區(qū)時，情況就好了一點，政策允許在土地和金融方面先行先試。試驗區(qū)成立的第二年，就發(fā)生了汶川大地震，當(dāng)時都江堰很多農(nóng)戶的房子垮塌了，這種情況下逼出一個新的政策，中央要求成都用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的方法做好災(zāi)后重建工作。隨后，成都出臺了災(zāi)后農(nóng)房聯(lián)建政策。地震雖然讓房子塌了，但土地還在，城里人看中這個地方，愿意投資。于是，農(nóng)村的人出宅基地，城里的人出錢，聯(lián)合建房，占地面積不能超出宅基地。市政府要求，城里人必須先把農(nóng)民的房屋建好，才能建自己投資的房。

成都夏天很熱，但都江堰的青城山非常涼快，很多城里人到夏天時就把父母送到山里避暑，但城里人并不喜歡農(nóng)民的房子，所以有聯(lián)建的意愿。我們后來幫著計算了一下，農(nóng)民的宅基地40年使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給城里的投資者，一畝地折合164萬元，普通農(nóng)民過去哪見到過這么多錢？

最初的嘗試成功了，后來就舉一反三，當(dāng)?shù)匕l(fā)現(xiàn)不光可以一對一，還可以一對多、多對一，最多的時候，12戶人家一起來聯(lián)建。案例多了起來，成都還成立鄉(xiāng)村規(guī)劃司，下鄉(xiāng)幫助聯(lián)建者去做規(guī)劃。

錢是城市人投資，卻不是完全援助，投資者從中也獲得了利益。發(fā)展到后來，通過這種方式建起了鄉(xiāng)村酒店和開發(fā)園。對于投資者不愿意去的那些土地，當(dāng)?shù)厝藙t想了一個辦法，把蓋在上面的房子拆了，之下的土地復(fù)墾成耕地，把原來蓋房子的權(quán)利抽出來到城里去賣，買到這個權(quán)利的人就可以在城市地貴的地方落下去。

大家都知道，土地、房屋是不動產(chǎn)，但經(jīng)過這樣一設(shè)計，它們都變成動產(chǎn)了。所以說，基層真是有辦法。

重慶更厲害，每年兩三萬畝“地票”賣給城市。城市的好處在于，地票不占用地指標(biāo)。具體操作是：先把地票騰出來，比如賣價是22萬元人民幣，其中減去3.7萬元整理土地的成本，剩下的部分85%歸農(nóng)民，15%歸集體。用地人買到地票后，就有權(quán)在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)落地，如果落在農(nóng)業(yè)土地上要給使用權(quán)所有者補(bǔ)償，之后可以搞建設(shè)。

重慶為什么可以這么做呢，因為它的35個區(qū)市縣中，偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民很窮，大多外出打工，十室九空，房子缺乏維護(hù)后變得很破敗。地票制度施行后，幾萬戶農(nóng)民受益。

在地票制度中，誰都得到了利益，農(nóng)民、村集體直接從土地獲得了收益。而企業(yè)也可以使用土地，比如一家民營企業(yè)想建個加油站，有個地票市場就有了可能。而政府在當(dāng)中可以通過征收個稅和交易稅，把土地增值收益中應(yīng)該歸公的一部分拿回來。

再看看深圳，雖然已經(jīng)全部是國有土地，但農(nóng)民連夜蓋樓，他們叫“種樓保地”，這種房屋沒有規(guī)劃，存在消防等隱患。但是政府跟農(nóng)民談不攏，政府說這個地是國有土地，農(nóng)民說地上蓋的房子是我的，最后的結(jié)果是這塊地誰也不能合法利用。

最后借著土地改革，深圳成為全國第二輪土地改革試驗區(qū)。一塊土地拿到深圳土地交易中心去賣，賣出來10多億元，政府拿70%，農(nóng)民拿30%。農(nóng)民覺得很吃虧，要求在這基礎(chǔ)上，再從地上開發(fā)形成的物業(yè)中分得兩成，政府同意了。三成的土地收益加兩成的物業(yè)，可以年年收租金，對很多農(nóng)民來說是擁有一個永久資產(chǎn)的收益。后來農(nóng)民還覺得吃虧，就向政府提出要求，土地要定向拍賣給某家有潛力的公司，他們可以用三成的現(xiàn)金買它的股票，跟公司一起上市。從這件事情上可以看出來，農(nóng)民的水平其實都不低。

這樣一來，各種利益尋找到平衡點，又是皆大歡喜。去年底，這套做法嘗試成功后，又開始擴(kuò)大試點。

在改革的邏輯中，改革永遠(yuǎn)是兩層，底層和上層。在現(xiàn)在這個發(fā)展階段，中國的矛盾和問題體現(xiàn)在各個層面，給人的感覺是干頭萬緒，牽一發(fā)而動全身，不知道從何處下手。這是現(xiàn)實存在的情況，但我認(rèn)為沒有那么嚴(yán)重。人們有時候不動，卻找個理由說動不了，其實每個地方都可以改。我們在深圳學(xué)到一個做法，比其他很多地方都高明，那就是城市更新，其實就是一塊塊地改造現(xiàn)有的城市。

要相信一個道理，社會制度不是畢其功于一役，而是要從多個層面人手，這里改一點，那里改一點。當(dāng)然，這種改革也需要一個整體部署，比如像十八屆三中全會那樣，有一個整體的安排。