欠發(fā)達(dá)地區(qū)銀行卡領(lǐng)域消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)探索

陳祥友

（中國(guó)人民銀行昭通市中心支行，云南 昭通 657000）

近年來，銀行卡產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，不但發(fā)卡數(shù)量劇增，受理市場(chǎng)也日趨成熟，已經(jīng)成為人民群眾日常生活中使用最為頻繁的一種非現(xiàn)金支付工具。但是，由于銀行卡設(shè)計(jì)缺陷、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作滯后、消費(fèi)者自我保護(hù)意識(shí)薄弱等方面的因素，不時(shí)會(huì)有持卡人權(quán)益受到損害的案例見諸報(bào)端，通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等平臺(tái)的傳播放大，一定程度上動(dòng)搖了持卡人的消費(fèi)信心，影響銀行卡產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，這種效應(yīng)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤為明顯，已成為欠發(fā)達(dá)地區(qū)銀行卡工作健康發(fā)展迫切需要解決的問題。

一、欠發(fā)達(dá)地區(qū)銀行卡領(lǐng)域消費(fèi)者權(quán)益受侵害的主要表現(xiàn)

近段時(shí)期，基層央行在保護(hù)銀行卡持卡人權(quán)益方面做了一系列大膽嘗試，先后與地方公安部門和金融機(jī)構(gòu)建立了銀行卡工作聯(lián)席會(huì)議制度、風(fēng)險(xiǎn)案件聯(lián)合防控機(jī)制、快速反應(yīng)機(jī)制等制度，開展了作案工具演示識(shí)別、詐騙手段講解等活動(dòng)，牽頭出臺(tái)了相關(guān)的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作方案，以及多形式的金融知識(shí)宣傳普及活動(dòng)，對(duì)持卡人增長(zhǎng)金融知識(shí)，提高權(quán)益保護(hù)意識(shí)起到了一定的作用。但是由于銀行卡消費(fèi)者處于弱勢(shì)地位，立法在這方面的不足，提高銀行卡領(lǐng)域消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作水平仍然還存在很多問題。

（一）發(fā)卡行信息披露義務(wù)履行不充分

重發(fā)卡，輕管理，在辦理銀行卡業(yè)務(wù)時(shí)，對(duì)銀行卡的優(yōu)勢(shì)介紹更多，風(fēng)險(xiǎn)提示不足。如對(duì)貸記卡的罰息和滯納金計(jì)算方式、逾期還款將導(dǎo)致信用記錄不良、收取年費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、免年費(fèi)條件、免息還款期等內(nèi)容，多數(shù)情況下需要持卡人主動(dòng)詢問才告知，埋下了糾紛隱患，易引發(fā)銀行卡消費(fèi)者的投訴。通過分析近年持卡人到所轄征信部門查詢個(gè)人信用報(bào)告反饋的情況了解到，因不充分告知年費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)已成為消費(fèi)者產(chǎn)生不良信用記錄的重要原因。

（二）經(jīng)營(yíng)欠規(guī)范，打擦邊球，違規(guī)或不合理收費(fèi)

銀行向客戶收取諸如補(bǔ)卡手續(xù)費(fèi)、工本費(fèi)、跨行交易費(fèi)、小額賬戶管理費(fèi)等名目繁多的相關(guān)費(fèi)用，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從十元到上百元不等。利用消費(fèi)者不掌握政策變化，服務(wù)收費(fèi)信息不透明、收費(fèi)項(xiàng)目模糊化，甚至變相收費(fèi)，片面強(qiáng)調(diào)收費(fèi)項(xiàng)目?jī)?yōu)越性，誘導(dǎo)消費(fèi)者不合理選擇服務(wù)項(xiàng)目。如個(gè)別銀行甚至在客戶未充分了解網(wǎng)銀業(yè)務(wù)的情況下，曲解客戶需求，誘導(dǎo)客戶購(gòu)買優(yōu)盾，費(fèi)用從持卡人賬戶中扣取。銀監(jiān)會(huì)、人民銀行和發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)免除部分服務(wù)收費(fèi)的通知》，該通知明確要求：“自2011年7月1日起銀行機(jī)構(gòu)不得收取個(gè)人銀行結(jié)算賬戶的密碼修改手續(xù)費(fèi)和密碼重置手續(xù)費(fèi)”。但仍有部分基層金融機(jī)構(gòu)有意延遲收費(fèi)項(xiàng)目取消時(shí)間，從主觀上構(gòu)成對(duì)銀行卡消費(fèi)者權(quán)益的侵害。

（三）持卡人資金安全保障不到位

在近年的綜合執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，部分發(fā)卡銀行對(duì)其營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、自動(dòng)柜員機(jī)、自助設(shè)備的技防、人防等安全防范措施落實(shí)不到位，存在監(jiān)控設(shè)施運(yùn)行不暢、有死角，自助設(shè)備老舊、程序長(zhǎng)時(shí)間不更新，缺少震動(dòng)出入卡提示、密碼防護(hù)罩等必要設(shè)施，安全巡檢走過場(chǎng)，安全管理上的疏漏以及設(shè)備設(shè)計(jì)期限給違法犯罪分子以可乘之機(jī)。尤其是磁條載體的銀行卡，本身就存在設(shè)計(jì)缺陷，一直是犯罪分子窺覷的對(duì)象。近幾年破獲的銀行卡詐騙案，大部分作案手段就是犯罪分子竊取持卡人的磁卡信息和密碼，利用磁條卡易復(fù)制的設(shè)計(jì)缺陷，偽造“克隆卡”，跨區(qū)域、快速流竄作案，給持卡人造成了資金損失。

（四）保護(hù)持卡人信息安全意識(shí)淡薄

持卡人在辦理銀行卡時(shí)，會(huì)在銀行留下私人的相關(guān)重要信息，銀行應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的保密義務(wù)。但是，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，基層金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)開展保護(hù)消費(fèi)者個(gè)人信息的意識(shí)欠缺，在近年對(duì)商業(yè)銀行開展綜合執(zhí)法檢查過程中，通過走訪商戶，我們發(fā)現(xiàn)部分商戶的POS終端未屏蔽銀行卡號(hào)，商戶也不知道簽購(gòu)單需要持卡人多聯(lián)簽字才有效，分聯(lián)持有等基本情況。為電信詐騙、盜刷銀行卡等違法行為留下隱患。犯罪嫌疑人采取非法手段，獲取持卡人信息后，冒充人民銀行、公安、扶貧、財(cái)政等國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，或采用虛擬電話詐騙等類型涉及銀行卡信息泄露引發(fā)的侵權(quán)案件。

二、欠發(fā)達(dá)地區(qū)銀行卡領(lǐng)域消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)存在的問題

（一）法規(guī)制度不完善，持卡人權(quán)益保護(hù)缺少有力支撐

人總行1999年頒布的《銀行卡業(yè)務(wù)管理辦法》作為銀行卡業(yè)務(wù)領(lǐng)域的專門規(guī)章，屬部門規(guī)章，內(nèi)容也跟不上當(dāng)前銀行卡業(yè)務(wù)發(fā)展趨勢(shì)。雖然涉及了銀行卡消費(fèi)者權(quán)益的問題，但未明確持卡人的“消費(fèi)者”地位，未對(duì)作為弱勢(shì)群體的銀行卡消費(fèi)者予以傾斜保護(hù)，也未具體規(guī)定持卡人如何保障及維護(hù)自己的合法權(quán)益。工商部門監(jiān)管的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，則重點(diǎn)側(cè)重于商品購(gòu)買服務(wù)領(lǐng)域，未對(duì)金融業(yè)務(wù)做過多規(guī)定。這在一定程度上弱化了銀行對(duì)銀行卡消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的意識(shí)，監(jiān)管者也缺少必需的執(zhí)法依據(jù)。

（二）機(jī)制不健全，維權(quán)渠道不暢，效率不高

維護(hù)持卡人消費(fèi)者權(quán)益，當(dāng)前人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及消費(fèi)者協(xié)會(huì)站在自身角度都在履職，但由于各職能部門之間職權(quán)交叉、權(quán)限不明，對(duì)損害銀行卡消費(fèi)者權(quán)益問題未形成一個(gè)強(qiáng)有力的糾偏機(jī)制（包括法律依據(jù)、專門部門與人員、強(qiáng)制手段等）。持卡人的維權(quán)途徑、管理機(jī)構(gòu)、處理程序等問題均不夠明確，導(dǎo)致現(xiàn)有的保護(hù)措施難以有效落實(shí)。通過司法救濟(jì)途徑解決則成本高、周期長(zhǎng)，基層司法機(jī)構(gòu)也缺少受理這方面案件的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，人民銀行和銀行監(jiān)管部門對(duì)銀行侵害銀行卡消費(fèi)者合法權(quán)益的行為缺乏有效的、具有法律效力的懲戒措施，約束力有限。消費(fèi)者協(xié)會(huì)由于缺乏必要的專業(yè)知識(shí)，解決此類糾紛顯得力不從心，很難給予消費(fèi)者實(shí)質(zhì)性的幫助。

（三）專業(yè)知識(shí)欠缺，持卡人自我維護(hù)權(quán)益能力不足

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)銀行卡消費(fèi)者對(duì)銀行卡知識(shí)的了解僅限于基本的使用常識(shí)，對(duì)其衍生產(chǎn)品、附加功能、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任等了解不多，對(duì)維權(quán)途徑、程序更是知之甚少。當(dāng)銀行卡消費(fèi)者自身合法權(quán)益受到侵害時(shí)，采取的維權(quán)方式通常是向經(jīng)辦行柜面反映、向主管部門投訴、借助媒體曝光等，但當(dāng)損失較小時(shí)，一些銀行卡消費(fèi)者因感覺投訴程序復(fù)雜，要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力，而選擇主動(dòng)放棄。有的持卡人當(dāng)銀行卡遺失或被盜、被騙時(shí)，在向公安部門報(bào)案和向發(fā)卡銀行申請(qǐng)掛失等救急方式上，對(duì)先掛失后報(bào)案對(duì)減少損失的急緩缺乏必要的了解和認(rèn)識(shí)，以致造成更大的資金損失。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)銀行卡消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的對(duì)策建議

（一）構(gòu)建銀行卡領(lǐng)域消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律體系

一是要加快法規(guī)制度修訂。把整個(gè)金融體系消費(fèi)者納入消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系，對(duì)當(dāng)前的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》或《人民銀行法》等相關(guān)法律進(jìn)行修改補(bǔ)充完善，在相關(guān)條款或章節(jié)中增加對(duì)金融服務(wù)關(guān)系與金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)調(diào)整的相關(guān)規(guī)定。二是授權(quán)專門的機(jī)構(gòu)依法行使保護(hù)銀行卡消費(fèi)者合法權(quán)益的職能，建議明確人民銀行作為金融消費(fèi)權(quán)益維權(quán)主體的法律地位并賦予其相應(yīng)的懲處手段，強(qiáng)化銀行卡消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的監(jiān)督和管理。

（二）暢通維權(quán)渠道，搭建多元化、分層次的銀行卡糾紛投訴處理平臺(tái)

銀行卡領(lǐng)域的糾紛案件有其專業(yè)特殊性，應(yīng)結(jié)合當(dāng)前監(jiān)管實(shí)際建立多元化、分層次的糾紛處理機(jī)制。糾紛發(fā)生后，持卡人可通過多種糾紛解決途徑維權(quán)。一是向發(fā)卡銀行投訴，明確規(guī)定發(fā)卡銀行應(yīng)當(dāng)建立受理投訴的內(nèi)部機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制，給受到損害的持卡人提供高效便捷的協(xié)商渠道，將糾紛化解于發(fā)卡銀行與持卡人之間。二是向?qū)ｉT機(jī)構(gòu)投訴。銀行卡消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)明晰投訴處理程序，建立信息記錄及反饋機(jī)制，以嚴(yán)密的工作流程和高效的報(bào)告路徑及時(shí)準(zhǔn)確處理銀行卡糾紛，確保銀行卡領(lǐng)域的各類投訴得到及時(shí)有效處理。三是向第三方機(jī)構(gòu)投訴。強(qiáng)化銀行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等社會(huì)組織在銀行卡消費(fèi)者保護(hù)方面的職責(zé)，為銀行卡領(lǐng)域的糾紛提供一個(gè)自律性的協(xié)調(diào)機(jī)制和溝通平臺(tái)。四是向人民法院起訴，人民法院應(yīng)從維護(hù)公平正義的角度出發(fā)，妥善審理各類金融糾紛案件，以更好地防范各種逃避社會(huì)責(zé)任的行為，保護(hù)金融消費(fèi)者的合法利益。

（三）加強(qiáng)行業(yè)自律，規(guī)范經(jīng)營(yíng)，增強(qiáng)發(fā)卡銀行維護(hù)銀行卡消費(fèi)者權(quán)益的主動(dòng)性

一方面，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)樹立以客戶為中心、公平對(duì)待消費(fèi)者、為消費(fèi)者創(chuàng)造價(jià)值的經(jīng)營(yíng)理念，全面修訂不合理的、含有歧視性和強(qiáng)制性的相關(guān)規(guī)定、條款，積極承擔(dān)自身應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，加強(qiáng)告知提示，自覺維護(hù)銀行卡消費(fèi)者權(quán)益，打造良好的銀行卡使用環(huán)境。另一方面，金融管理部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)管，對(duì)銀行卡業(yè)務(wù)應(yīng)履行的告知、提示義務(wù)和合同格式范本等提出明確的監(jiān)管要求，或?qū)赡芮趾︺y行卡消費(fèi)者合法權(quán)益的條款、事項(xiàng)進(jìn)行審查，并適時(shí)采取相應(yīng)監(jiān)管措施進(jìn)行規(guī)范。

（四）多方位開展宣傳教育，提高消費(fèi)者自我保護(hù)意識(shí)和維權(quán)能力

通過編制金融消費(fèi)者教育資料，借助媒體或走進(jìn)社區(qū)、校園、鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展宣傳教育講解銀行卡消費(fèi)者維權(quán)手段等方式，增強(qiáng)銀行卡消費(fèi)者對(duì)銀行卡業(yè)務(wù)和相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和了解，切實(shí)提高維權(quán)能力。另外，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)銀行卡消費(fèi)者相關(guān)知識(shí)的普及教育，政府及相關(guān)媒體也應(yīng)搭建宣傳教育平臺(tái)，為金融機(jī)構(gòu)宣傳提供方便，通過多形式、廣渠道的長(zhǎng)久宣傳，加強(qiáng)素質(zhì)教育，不斷提升銀行卡消費(fèi)者的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力和法律意識(shí)。