小煤礦安全發(fā)展、科學(xué)發(fā)展研究

李祖國

（黑龍江煤礦安全監(jiān)察局，黑龍江省哈爾濱市，150001）

1 小煤礦存在的突出問題

（1）小煤礦行業(yè)管理體制不合理。目前，國家和省國資委只對(duì)國有煤礦進(jìn)行行業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)管，而小煤礦發(fā)展規(guī)劃長期缺失，大量的小煤礦因無行業(yè)主管部門而無序地進(jìn)入市場，經(jīng)歷了無序而低質(zhì)量的高速發(fā)展，雖然滿足了國家對(duì)煤炭的需求，但也造成了資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞，重特大惡性事故頻發(fā)等。

（2）小煤礦數(shù)量多、規(guī)模小。全國裝備水平差、管理能力弱、職工素質(zhì)低、作業(yè)環(huán)境差的小煤礦數(shù)量仍占全國的80%，黑龍江省30萬t／a以下小煤礦數(shù)量更是高達(dá)94.7%。

（3）小煤礦安全管理和安全基礎(chǔ)薄弱。小煤礦投資人構(gòu)成復(fù)雜，依法辦礦意識(shí)淡薄，違法辦礦、違法生產(chǎn)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，采煤方法落后，回采率低，專業(yè)管理人員和技術(shù)人員缺乏，從業(yè)人員素質(zhì)較低，流動(dòng)性大，“三違”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（4）小煤礦資源整合存在諸多問題。其一是一些地方整合進(jìn)度較慢，存在差距。其二是一些地方對(duì)整合工作認(rèn)識(shí)不清、政策把握不準(zhǔn)，國家關(guān)閉礦井補(bǔ)償政策不到位，有的強(qiáng)行將雖然相鄰但技術(shù)上不夠合理的小煤礦整合在一起，整合方案根本無法實(shí)施，造成整合主體井和被整合井均怨氣沖天。其三是采礦審批存在 “瓶頸”。

（5）小煤礦開發(fā)利用對(duì)生態(tài)環(huán)境影響較大。

2 小煤礦的安全發(fā)展、科學(xué)發(fā)展是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、全面建成小康社會(huì)的重要組成部分

（1）黨和國家高度重視煤礦安全工作，強(qiáng)調(diào)發(fā)展不能以犧牲人的生命為代價(jià)。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記和李克強(qiáng)總理多次就安全生產(chǎn)事故做出重要批示，習(xí)近平總書記指出：“接連發(fā)生的重特大安全生產(chǎn)事故，造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，必須引起高度重視。人命關(guān)天，發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價(jià)。這必須作為一條不可逾越的紅線”。更是指出安全生產(chǎn)要實(shí)行 “黨政同責(zé)”，可見黨和國家將安全生產(chǎn)工作放到多么重要的位置。

（2）我國的能源結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀決定了要全面、持續(xù)和協(xié)調(diào)地解決小煤礦安全生產(chǎn)發(fā)展問題。我國能源結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和煤炭工業(yè)發(fā)展規(guī)劃對(duì)小煤礦提出了更高的要求。“十一五”期間，全國煤礦淘汰落后產(chǎn)能成效顯著。全國累計(jì)關(guān)閉小煤礦9616處，淘汰落后產(chǎn)能5.4億t／a。2010年，產(chǎn)能30萬t／a以下小煤礦減少到1萬處以內(nèi)，產(chǎn)量比重由2005年的45%下降到22%。煤炭工業(yè)發(fā)展 “十二五”規(guī)劃提出：“到2015年末，產(chǎn)能30萬t／a以下小煤礦控制在6億t／a以內(nèi)，占全國總能力的15%。全國煤礦采煤機(jī)械化程度達(dá)到75%以上。”以上表明，小煤礦在我國煤炭能源結(jié)構(gòu)中還將占有一定的比例，且煤礦數(shù)量還將十分龐大，因此，必須全面、持續(xù)和協(xié)調(diào)地解決小煤礦安全生產(chǎn)發(fā)展問題，才能為全面建成小康社會(huì)創(chuàng)造條件。

（3）小煤礦安全生產(chǎn)狀況和形勢(shì)決定了要 “以人為本”解決小煤礦安全生產(chǎn)問題。當(dāng)前我國小煤礦安全生產(chǎn)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦事故起數(shù)、死亡人數(shù)在全國事故總量中的比例始終最高。二是非法違法生產(chǎn)現(xiàn)象依然嚴(yán)重。三是小煤礦超層越界開采造成的事故仍較嚴(yán)重。四是企業(yè)內(nèi)部用工混亂，從業(yè)人員素質(zhì)差，違章操作時(shí)有發(fā)生。五是瞞報(bào)事故仍時(shí)有發(fā)生。上述事實(shí)說明只有保護(hù)好、維護(hù)好300萬人小煤礦從業(yè)人員的人身安全和職業(yè)健康才是真正實(shí)現(xiàn)了全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)。

（4）小煤礦安全發(fā)展、科學(xué)發(fā)展是社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)的需要?？茖W(xué)發(fā)展觀的基本要求是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展要全面，城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展要協(xié)調(diào)，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源、環(huán)境的關(guān)系。小煤礦對(duì)環(huán)境的影響主要是煤矸石隨意拋棄、閉礦坑土地?zé)o人治理，煤礦瓦斯、二氧化碳等大量廢氣隨意排入空中而不加以利用，采煤引起的地表沉陷無人治理和補(bǔ)償?shù)?，這些問題不解決就達(dá)不到社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)的要求。

（5）小煤礦安全發(fā)展、科學(xué)發(fā)展是社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的需要。當(dāng)前小煤礦安全生產(chǎn)中存在的不和諧因素主要體現(xiàn)，一是大多數(shù)小煤礦投資人只為煤礦主要管理人員和特種作業(yè)人員的培訓(xùn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)保險(xiǎn)買了單，絕大多數(shù)從業(yè)人員卻無法享受這應(yīng)該有的待遇。二是很少有小煤礦為從業(yè)人員進(jìn)行職業(yè)衛(wèi)生健康體檢，使從業(yè)人員的職業(yè)病鑒定無據(jù)可查。三是政府的硬性關(guān)閉政策讓大部分小煤礦投資人無心考慮后續(xù)發(fā)展，只是抱著應(yīng)付一天是一天的心理組織生產(chǎn)，且對(duì)政府的相關(guān)整合關(guān)閉政策不理解，從而影響了社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程。

3 小煤礦安全發(fā)展、科學(xué)發(fā)展的建議與對(duì)策

（1）切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，增強(qiáng)小煤礦實(shí)現(xiàn)安全發(fā)展、科學(xué)發(fā)展的信心和決心。黨中央國務(wù)院高度重視煤礦安全生產(chǎn)工作，要求堅(jiān)守發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價(jià)的紅線，黨的十八大報(bào)告再次重申了加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，《國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展安全發(fā)展促進(jìn)安全生產(chǎn)形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的意見》（國發(fā) 〔2011〕40號(hào)），《煤炭工業(yè)發(fā)展 “十二五”規(guī)劃》及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)工作的意見》（國辦發(fā) 〔2013〕99號(hào)）等均對(duì)小煤礦安全發(fā)展、科學(xué)發(fā)展提出了具體要求。因此，要認(rèn)清形勢(shì)，解放思想，根據(jù)各地小煤礦發(fā)展現(xiàn)狀，實(shí)事求是地加快轉(zhuǎn)變小煤礦發(fā)展方式，樹立安全發(fā)展、科學(xué)發(fā)展的理念和信心。

（2）緊緊抓住內(nèi)因是變化的依據(jù)，指導(dǎo)小煤礦落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。

三是農(nóng)民水費(fèi)支出減少，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收。水價(jià)改革實(shí)施后，農(nóng)戶的平均水費(fèi)支出由30.58元/畝降至20.7元/畝。當(dāng)陽市半月燎原項(xiàng)目區(qū)實(shí)施前，水費(fèi)畝支出51元，占畝均純收益的9%。項(xiàng)目實(shí)施后，水費(fèi)畝支出28.5元，占畝均純收益的3.5%。

①認(rèn)真落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。小煤礦必須嚴(yán)格遵守和執(zhí)行安全生產(chǎn)法律法規(guī)、規(guī)章制度與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，依法依規(guī)加強(qiáng)安全生產(chǎn)，加大安全投入，健全安全管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)班組安全建設(shè)，保持安全設(shè)備設(shè)施完好有效。主要負(fù)責(zé)人、實(shí)際控制人要切實(shí)承擔(dān)安全生產(chǎn)第一責(zé)任人的責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)煤礦礦長責(zé)任制度，帶頭執(zhí)行入井帶班制度，加強(qiáng)現(xiàn)場安全管理。強(qiáng)化企業(yè)技術(shù)負(fù)責(zé)人技術(shù)決策和指揮權(quán)。企業(yè)主要負(fù)責(zé)人、安全管理人員、特種作業(yè)人員一律經(jīng)嚴(yán)格考核、持證上崗。企業(yè)用工要嚴(yán)格依照勞動(dòng)合同法與職工簽訂勞動(dòng)合同，職工必須全部經(jīng)培訓(xùn)合格后上崗。

②強(qiáng)化企業(yè)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)建設(shè)。要把煤礦安全基礎(chǔ)作為煤礦整體工作的重中之重，切實(shí)加強(qiáng)煤礦安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和制度建設(shè)，規(guī)范管理，全面做到崗位達(dá)標(biāo)和企業(yè)達(dá)標(biāo)。

③嚴(yán)格瓦斯治理。要高度重視和加強(qiáng)瓦斯防治、防突工作，按照“通風(fēng)可靠、抽采達(dá)標(biāo)、監(jiān)控有效、管理到位”的總要求做好瓦斯治理工作。

④關(guān)心煤礦工人的生命、健康和生活。要把礦工當(dāng)兄弟、當(dāng)親人對(duì)待，帶著感情抓安全，做到生命、健康有保障。要不斷改善工作環(huán)境和條件，不斷加強(qiáng)塵肺病等職業(yè)病的防治工作，對(duì)每個(gè)礦工都要建立健康檔案，定期查體，做好康復(fù)治療。

（3）緊緊抓住外因是變化的條件，充分發(fā)揮政府監(jiān)管監(jiān)察的促進(jìn)作用。

①加強(qiáng)小煤礦行業(yè)管理。各省級(jí)政府要建立健全小煤礦行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，配齊人員，結(jié)合國家行業(yè)發(fā)展規(guī)劃制定本地區(qū)小煤礦行業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃，嚴(yán)格辦礦和管礦標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)煤炭資源開發(fā)、安全生產(chǎn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化、經(jīng)營及生態(tài)保護(hù)等全過程管理。推動(dòng)加快煤礦整頓關(guān)閉、技改和兼并重組，依法依規(guī)淘汰落后技術(shù)裝備和工藝，改善安全生產(chǎn)條件，提高小煤礦安全保障能力。

②強(qiáng)化地方安全監(jiān)管責(zé)任。地方各級(jí)人民政府要健全完善安全生產(chǎn)責(zé)任制，把安全生產(chǎn)作為衡量地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理、文明建設(shè)成效的重要指標(biāo)，切實(shí)履行屬地管理職責(zé)，特別是對(duì)轄區(qū)內(nèi)小煤礦實(shí)施嚴(yán)格的安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查和管理。嚴(yán)格落實(shí)安全生產(chǎn) “黨政同責(zé)”制度。探索建立以縣（區(qū)）為單位的小煤礦從業(yè)人員服務(wù)中心，負(fù)責(zé)小煤礦從業(yè)人員培訓(xùn)、健康體檢，協(xié)調(diào)簽訂勞動(dòng)合同、辦理醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)保險(xiǎn)等工作，未經(jīng)培訓(xùn)、未進(jìn)行健康體檢、未簽訂勞動(dòng)合同、未辦理醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)保險(xiǎn)的一律不準(zhǔn)進(jìn)入煤礦井下作業(yè)，對(duì)違反規(guī)定的小煤礦要停產(chǎn)整頓。

③加大監(jiān)察執(zhí)法力度。落實(shí) “查大系統(tǒng)、治大隱患、防大事故”的監(jiān)察方針和 “嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)、重細(xì)節(jié)、依程序、求閉合”的執(zhí)法要求，把對(duì)礦井要害系統(tǒng)的監(jiān)察擺在重要位置，集中兵力，實(shí)行解剖式監(jiān)察。在災(zāi)害嚴(yán)重地區(qū)實(shí)行覆蓋式監(jiān)察。把瓦斯防治、水害和火災(zāi)治理監(jiān)察作為重點(diǎn)，把監(jiān)察執(zhí)法工作與地方政府的 “打非治違”工作結(jié)合起來，推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法和示范性監(jiān)察。強(qiáng)化對(duì)地方政府的監(jiān)督指導(dǎo)。

（4）統(tǒng)籌兼顧國家、小煤礦和從業(yè)人員的關(guān)系，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。

按照有利于保護(hù)國家資源、有利于保護(hù)私營小煤礦投資主體的權(quán)益、有利于保護(hù)廣大從業(yè)人員生命安全和職業(yè)健康的原則，統(tǒng)籌兼顧國家、小煤礦和從業(yè)人員的關(guān)系，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。

①各省（區(qū)）要在掌握地方煤炭資源保有量，考慮地方財(cái)政對(duì)煤炭經(jīng)濟(jì)的長期依存度和國家關(guān)井目標(biāo)以及安全生產(chǎn)要求的前提下，由各省級(jí)政府牽頭，協(xié)調(diào)國土資源、煤炭行業(yè)管理、煤礦安全監(jiān)管、煤礦安全監(jiān)察以及公安、工商等部門，制定符合科學(xué)發(fā)展觀要求的煤炭行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，規(guī)范小煤礦科學(xué)發(fā)展。

②對(duì)現(xiàn)有規(guī)劃區(qū)內(nèi)的煤礦，國土資源部門應(yīng)盡快核實(shí)剩余儲(chǔ)量，煤炭行業(yè)管理部門將小煤礦按能整合其它煤礦、能被其它煤礦整合和既不能整合其它煤礦又不能被整合的煤礦等進(jìn)行分類，制定合法依規(guī)的整合關(guān)閉方案，有理、有序?qū)嵤┬∶旱V的關(guān)閉與整合，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，采取分類治之的對(duì)策促使小煤礦向規(guī)?；?、機(jī)械化發(fā)展。

③嚴(yán)格執(zhí)行國辦發(fā) 〔2013〕99號(hào)文件要求，對(duì)經(jīng)停產(chǎn)整頓仍不符合要求的要依法予以關(guān)閉，若該關(guān)閉小煤礦是資源枯竭煤礦，要立即啟動(dòng)關(guān)閉、補(bǔ)償及復(fù)墾程序；若該關(guān)閉小煤礦是規(guī)劃區(qū)內(nèi)的資源豐富的礦井，要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，決定實(shí)施關(guān)閉還是啟動(dòng)掛牌拍賣，若掛牌拍賣要引導(dǎo)有資金、重安全、有專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)的投資人進(jìn)入。

④對(duì)具備安全生產(chǎn)條件的資源枯竭礦井和核定生產(chǎn)能力低于9萬t／a、又無法實(shí)現(xiàn)整合與擴(kuò)建的礦井，要本著保護(hù)國家資源不受損失、保護(hù)私營經(jīng)濟(jì)利益不受損害的原則，根據(jù)礦井采礦證剩余資源量及核定生產(chǎn)能力，確定礦井的最后開采期限。在最后開采期限，必須嚴(yán)格按開采作業(yè)規(guī)程和回撤路線開采，各級(jí)監(jiān)管部門要嚴(yán)格檢查、嚴(yán)防死守，到期后無論是否采完都要關(guān)閉礦井、沒收相關(guān)證照。

⑤要切實(shí)保護(hù)小煤礦從業(yè)人員的生命安全和身體健康。各級(jí)監(jiān)管監(jiān)察部門在新建、改建礦井的安全準(zhǔn)入審查和對(duì)現(xiàn)有生產(chǎn)礦井的檢查中，必須兼顧廣大小煤礦從業(yè)人員的培訓(xùn)、健康體驗(yàn)、醫(yī)療保險(xiǎn)及社會(huì)保險(xiǎn)問題，切實(shí)保護(hù)小煤礦從業(yè)人員的權(quán)益，體現(xiàn)執(zhí)政為民的理念。

綜上所述，小煤礦安全發(fā)展、 科學(xué)發(fā)展的對(duì)策是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，統(tǒng)籌兼顧國家（政府）、企業(yè)（小煤礦）和個(gè)人（從業(yè)人員）關(guān)系，緊緊抓住內(nèi)因是變化的依據(jù)，外因是變化的條件，外因通過內(nèi)因而起作用的觀點(diǎn)，指導(dǎo)小煤礦落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，充分發(fā)揮政府監(jiān)管監(jiān)察的促進(jìn)作用。

［1］杜進(jìn)棟.關(guān)于完善中國特色煤礦安全監(jiān)察體制的思考 ［J］.中國煤炭，2013（11）

［2］桑志彪.鄭煤集團(tuán)安全文化體系創(chuàng)建與探索 ［J］.中國煤炭，2013（9）