規(guī)劃水資源論證的幾點思考

儲德義 楊 運

（水利部淮河水利委員會 蚌埠 233001）

規(guī)劃水資源論證的幾點思考

儲德義 楊 運

（水利部淮河水利委員會 蚌埠 233001）

規(guī)劃水資源論證正逐漸成為產業(yè)布局、城市建設、區(qū)域發(fā)展等規(guī)劃的重要前置條件，但是我國規(guī)劃水資源論證尚處于起步階段，很多地方還不太成熟。本文介紹了規(guī)劃水資源論證的目的和任務，并根據淮河流域規(guī)劃水資源論證工作的實踐，提出規(guī)劃水資源論證工作開展的相關建議及需要著重把握的幾個技術問題，希望對今后規(guī)劃水資源論證工作的開展有所幫助。

規(guī)劃水資源論證 管理制度 技術標準 技術問題

1 引言

自2002年實施建設項目水資源論證制度以來，建設項目水資源論證制度作為水資源管理的重要抓手，在優(yōu)化水資源配置、保障用水安全、促進計劃用水和節(jié)約用水、減少排水、保護生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著經濟社會發(fā)展和國家實施最嚴格水資源管理制度的要求，建設項目水資源論證已不能有效解決流域或區(qū)域水資源需求總量控制、納污總量控制以及產業(yè)園區(qū)內部用水優(yōu)化配置問題，也不能客觀評估項目集中開發(fā)對水資源承載能力和水環(huán)境承載能力的累計影響。

《水利部關于深化水利改革的指導意見》明確提出：“推動建立規(guī)劃水資源論證制度，把水資源論證作為產業(yè)布局、城市建設、區(qū)域發(fā)展等規(guī)劃審批的重要前置條件”?？梢娂訌娨?guī)劃水資源論證工作是貫徹十八屆三中全會決議具體體現(xiàn)，是水利行業(yè)“切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府”的一項重要改革舉措。

近日，水利部發(fā)布《關于做好大型煤電基地開發(fā)規(guī)劃水資源論證工作的指導意見》，提出了《大型煤電基地開發(fā)規(guī)劃水資源論證技術要求（試行）》，對大型煤電基地開發(fā)規(guī)劃水資源論證的編制、審查作了明確規(guī)定。但從總體上看，規(guī)劃水資源論證工作尚處于起步階段，筆者就此談幾點認識和建議，與大家討論。

2 規(guī)劃水資源論證的目的和任務

規(guī)劃水資源論證包括重大建設項目布局規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、行業(yè)專項規(guī)劃、區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等。水資源作為經濟社會發(fā)展的重要支撐條件，在產業(yè)布局、城市建設、區(qū)域發(fā)展等規(guī)劃審批前進行規(guī)劃水資源論證工作主要有以下三個目的：

（1）使這些規(guī)劃與國家、流域水資源戰(zhàn)略規(guī)劃相協(xié)調，促進經濟社會文明與生態(tài)文明協(xié)調發(fā)展；

（2）評估這些規(guī)劃實施所需水資源保障措施的科學合理性，包括規(guī)劃區(qū)內供、用、耗、排體系布設和規(guī)劃區(qū)外水資源配置與保護方案；

（3）從水資源保護和水生態(tài)文明建設角度提出完善這些規(guī)劃的意見和建議，包括因水制約所需規(guī)劃的調整和保障規(guī)劃實施尚須增加的涉水對策措施。

要達到上述目的，規(guī)劃水資源論證要完成以下主要任務：

（1）分析規(guī)劃影響區(qū)現(xiàn)狀和規(guī)劃年的水資源利用和保護狀況，對流域、區(qū)域水資源水環(huán)境承載能力做出客觀評估；

（2）對規(guī)劃需要的水資源保障方案進行科學判斷，包括不同規(guī)模供水、排水的水質水量指標，特別是高耗水、高排水產業(yè)的布局規(guī)模應進行方案比選；

（3）規(guī)劃的水源配置與水資源水環(huán)境承載能力協(xié)調分析；

（4）規(guī)劃實施可能對流域、區(qū)域水資源的影響分析；

（5）完善規(guī)劃需要解決的涉水問題與對策措施；

（6）結論和建議。

3 淮河流域規(guī)劃水資源論證工作開展情況

按照水利部要求，淮委組織開展了“引江濟淮”工程規(guī)劃的水資源論證試點工作。流域四省也分別進行了煤炭循環(huán)經濟產業(yè)園區(qū)、化工園區(qū)、城市工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃水資源論證試點工作。江蘇省人民政府印發(fā)的《江蘇省人民政府關于實行最嚴格水資源管理制度的實施意見》，明確要求嚴格相關規(guī)劃和項目建設布局水資源論證，重大建設項目布局規(guī)劃須編制水資源論證報告書。2013年底，受水利部委托淮委組織了《青島西海岸新區(qū)總體方案水資源論證報告書》技術

咨詢，為水利部組織審查起到了初審作用。從淮河流域目前情況看，規(guī)劃水資源論證工作仍存在政府及有關部門領導重視不夠、缺乏相關規(guī)章制度和技術標準、報告書質量不高等問題。

4 建議

4.1迫切需要出臺國家層面的規(guī)劃水資源論證管理制度

2010年11月水利部印發(fā)《關于開展規(guī)劃水資源論證試點工作的通知》以后，各流域機構和省水行政主管部門開展了很多試點工作，有的省還出臺了相關管理規(guī)定。而國家層面尚未出臺關于規(guī)劃水資源論證的管理辦法，近日水利部發(fā)布的《關于做好大型煤電基地開發(fā)規(guī)劃水資源論證工作的指導意見》，遠不能滿足形勢發(fā)展需要。建議盡快出臺國務院《水資源論證條例》或部委令，將建設項目水資源論證和規(guī)劃水資源論證統(tǒng)一納入法律體系進行管理。

4.2加快規(guī)劃水資源論證技術標準的建設步伐

經過幾年的試點工作，各地在編制規(guī)劃水資源論證報告書方面取得了不少經驗，如長江委在河流水電梯級規(guī)劃方面，安徽在城市規(guī)劃方面，天津、內蒙等地在工業(yè)園區(qū)規(guī)劃方面，都取得較好的成效。但這些成果往往因區(qū)域、園區(qū)特點及編制人員特長而異，報告書的差異也較大。因此，非常有必要建立健全規(guī)劃水資源論證技術標準體系，對報告書的論證范圍、主要內容、工作深度等做出具體要求。

4.3創(chuàng)新公眾參與機制，提高實施最嚴格水資源管理制度的公信度

規(guī)劃水資源論證宏觀性強，論證對象復雜，多學科交叉、專業(yè)性強，且涉水內容有許多不確定性，給規(guī)劃提出要求，如何得到社會各界理解支持，主要靠不同形式的公眾參與。鑒于公眾參與內容涉及水資源調查、評價、配置和保護，涉及綜合對策措施、跟蹤評價及監(jiān)督等，專業(yè)性較強，涉密內容多，有必要對現(xiàn)有的公眾參與程序和方法進行改革，如專業(yè)內容通俗化，涉密內容解密處理，在問卷調查、座談會、聽證會、論證會等傳統(tǒng)方法的基礎上增加網絡、微博等，由報告書編后發(fā)布改報告書編前征求意見等，提高公眾參與效果和公信度。

5 需要著重把握的幾個技術問題

5.1正確界定規(guī)劃與論證的定位

在園區(qū)規(guī)劃方案中，一般明確了規(guī)劃需水總量和需水結構、用水效率等指標。規(guī)劃水資源論證是對規(guī)劃提出指標進行評估論證，包括規(guī)劃項目需水排水是否合理、水資源配置與保護方案是否安全可靠、涉水規(guī)劃措施是否可行等。往往規(guī)劃（如某些新城區(qū)規(guī)劃）本身水資源保障分析不夠，需水總量和需水結構、用水效率等指標不確定，論證只能“一邊出題目，一邊做答案”，導致有些規(guī)劃水資源論證報告書變成規(guī)劃的水資源專題報告，難以達到從水資源保護和水生態(tài)文明建設角度完善、調整規(guī)劃方案的目的。

5.2規(guī)劃水資源論證范圍與深度

規(guī)劃的水資源論證范圍不是規(guī)劃范圍，而是規(guī)劃區(qū)外部取水、排水涉及的相對完整的水計算單元，如地表水量計算的河湖控制單元、地下水量計算的地質單元和水質分析的水功能區(qū)等。影響區(qū)的范圍應更大一些。

規(guī)劃水資源論證的深度，受規(guī)劃區(qū)域特點、水資源狀況、需水退水規(guī)模、影響大小等很多因素影響。筆者認為，論證必須做到以下基本深度要求：

（1）對規(guī)劃尚未確定的用水排水量大的項目，要進行不同方案需水預測，以分析規(guī)劃實施與水資源專項規(guī)劃的協(xié)調性；

（2）繪制規(guī)劃區(qū)內部各項目之間考慮水質要求的水量平衡流程圖，以分析規(guī)劃用水科學合理性；

（3）繪制規(guī)劃所需的給水、排水線路及處理設施的平面布置圖，以保障涉水工程措施能夠順利落地；

（4）進行多水源不同供水規(guī)模的多方案比選，以分析規(guī)劃取退水與論證區(qū)（或影響區(qū)）的水資源水環(huán)境承載能力的協(xié)調性；

（5）明確提出規(guī)劃是否可行和需要調整完善的結論與建議。

5.3協(xié)調規(guī)劃項目之間的供用水平衡是用水合理性論證的關鍵

一般來說，在規(guī)劃階段建設項目并不像建設項目水資源論證時工程基礎資料較齊全，項目內部各工藝用水尚不確定，很難進行項目的用水合理性論證，但可以根據行業(yè)定額或類比分析，在產業(yè)布局已知的情況下，確定項目總取退水量和質的估算，考慮園區(qū)內各項目相距較近，按照優(yōu)水優(yōu)用、分質供水的原則，開展項目之間水平衡分析。在優(yōu)先考慮項目自身實現(xiàn)“零”排放的基礎上，實現(xiàn)園區(qū)內各項目之間分質分量水重復利用，實現(xiàn)規(guī)劃園區(qū)節(jié)水減排，對合理利用水資源意義更大。

5.4涉水相關措施切實可行才能達到完善規(guī)劃的論證目的

一般來講，因水資源問題否定規(guī)劃的可能性很小，論證的最終結果是希望規(guī)劃調整方案或完善涉水相關措施，包括水源工程、取排水線路布局、水處理設施、水管理和水監(jiān)控體系等。這些措施一定要切實、具體、可行，才能融入規(guī)劃得到政府及有關部門的認可，成為這些措施實施的依據，為設施建設提供土地、環(huán)境空間，達到建設項目水資源論證的主要目的。

5.5規(guī)劃水資源論證提出的建議一定要有針對性

規(guī)劃水資源論證要求針對論證中發(fā)現(xiàn)的問題，提出規(guī)劃調整和修改的具體建議，為規(guī)劃審批提供決策參考，一旦得到政府和規(guī)劃審批等部門的認可后，就能真正起到優(yōu)化產業(yè)布局、調整經濟結構和轉變經濟增長方式的作用，使實施最嚴格水資源管理的“三條紅線”控制關口前移，使經濟社會文明與生態(tài)文明協(xié)調發(fā)展的“中國夢”落到實處■